“城中村”包容性治理路径探析

李小静++贺彩英++张百霞++高晓春++鲁艳平

摘要：当前河北省“城中村”改造和治理已经基本规范，但由于深刻的制度原因，河北省“城中村”还存在着种种发展困境及治理难题，这些难题背后的主要原因在于政府治理过程中面临的一些问题，也从一定程度上说明了当前河北省在社会发展和治理方面不具有足够的包容性。因此，构建包容性治理制度，成为解决“城中村”问题的关键所在。

关键词：城中村；包容性；治理路径

中图分类号：D67

文献标识码：A

文章编号：1001-0475（2015）12-0043-02

一、“城中村”治理创新的理论探索——包容性治理

包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理。具体而言，包容性治理首先体现在治理主体的包容性，即一方面，需要政府在制定经济、社会发展政策时要考虑不同的利益主体，并且要以实现社会发展、促进公共利益为主体，实现社会公平正义为目标，注重协调好不同利益主体之间的关系。另一方面，各级政府要进一步下放职权，管好自己该管的问题，将自己管不了也管不好的问题回归社会，走一条放权让利的道路，政府要避免因自身利益而垄断政策的制定和推行，拒绝和排斥其他利益相关者的加入。对“城中村”基层政府来说，包容社会力量参与的治理既可以实现政府的核心凝聚力，引导多元社会力量参与治理，扩大政府影响力，又可以使基层政府从不必要的社会事务抽身。其次包容性治理是指治理过程的包容性。基层政府在治理过程中应该实行博采众议式的管理方式。一方面要为全体社会成员提供同等的政治行为机会，比如采取科学、全面的民意调查、深度访谈、公民代表大会等方法，给基层群众充分的话语权，以获取社会治理决策过程中所需要的相关信息。另一方面，要建立起有效的政治参与和利益表达机制，鼓励公民参与、采集社会反应信息并及时反馈到决策层。对于基层政府而言，要推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的基层民主政治建设，建立和完善各种畅通、便于公民参与民意表达的渠道。具体而言，在“城中村”治理中应充分听取村民意见，要确保村民的知情权、参与权、表达权和监督权，这样才能获得广大村民的理解和支持。再次，治理结果和收益的包容性。包容性治理强调的是在治理过程中实现各种利益相关者都能公平享受发展成果或者依据公开合理的标准申请社会资源。从河北“城中村”问题及治理现状中我们可以感受到在“城中村”改造中，村民的“不公正感”强烈，“城中村”领导干部腐败现象没有效遏制，基层政府公信力低。而要就解决上述问题，最重要的就是要实现治理结果的包容性。最后，包容性治理要关注社会弱势群体的利益。在“城中村”改造中，特别要重视农民及外来务工人员这些弱势群体的利益问题，通过采取积极有效的措施平衡治理中强势利益和弱势利益之间的关系。

二、探索“城中村”包容性治理路径

（一）明确“城中村”治理参与者各自主体地位和职权责范围

“城中村”作为城镇化的产物和前沿，同时也是进一步发展的重点区域，是一个多元利益主体追求利益最大化的过程，主要包括城市主管街道、城中村社区居委会、城中村村委会、村民、外来流动暂住人口。要实现“城中村”治理有效有序，就必须要明确以上主体的地位、职责、权利、义务和利益等。城市主管街道，是政府一级行政部门，具有有效法律地位，是“城中村”治理的主导部门，要清楚认识自身职责，做好城中村治理过程中各方工作的领导和协调，以民为本、为民服务，不要越权干预各方工作，明确自身利益，不以权谋私，做好政务公开透明。“城中村”社区居委会，是群众性自治组织，是否可以通过法律法规赋予一定权利地位，建立健全社区自治、参与、财政等社区治理制度，优化社区治理的权力运作，做好民主决策的落实机制和有效程序，做好居务公开透明。“城中村”村委会，具有一定的法律地位，是农村事务的主要管理机构，对于村委会，要做好转型工作，向社区居委会和股份经济合作社的角色转变，逐渐分化原有权利职能，实现村务公开透明。“城中村”股份经济合作社，它是“城中村”集体所有资产的主要经营者，有保证村集体资产增值保值的义务，要做好经营创收工作，为村集体、村民谋福利，做好企务公开透明，利益分配公平公正。村民，要落实村民的主人翁地位，保障村民的利益最大化。外来流动暂住人口，这部分群体的地位往往比“城中村”村民的地位更低一些，因为生活方式、文化传统、素质教育等程度不同，会与当地人文生活产生冲突，甚至受到当地原住民的歧视和不尊重，所以政府要对这群人的这些需求给予保障，可以联合当地高校进行一些公益讲座等，通过提高其知识文化素养，使其受到社会认可，适应城市生活工作。在明确各方主体后，通过协同合作，开阔思路，有效进行“城中村”治理工作。

（二）既要发挥党政职能，又要注重村民自治

对“城中村”包容性治理，要摆脱完全依赖政府的传统权威和权力，同时也不能过于依赖市场协调机制，而应该倾向于多元主体之间的信任与合作，注重政府与村民的合作，实现自上而下的管理和自下而上的参与的结合，鼓励治理主体的多样性，加强基层政府与非政府组织及社区组织、群众的合作。鉴于我国强势政府的历史传统和“城中村”公民社会远未成熟的现状，地方政府在“城中村”包容性治理过程中依然占据主导地位，但包容性治理语境下的政府主导建立于服务型政府基础之上，同时培育多方治理力量，培育公民社会和社区中介组织，加强基层政府与非政府组织及社区组织、失地村民的合作，逐步促进“城中村”治理主体的多元化。因此，要不断完善“城中村”居民自治组织，建立居民小组，以利于自主管理、自主服务。同时还要强化社区综合管理职能，各级政府及职能部门要按照“小政府、大社会”，“小社区、大服务”的改革思路将适合社区承担的公益性、社会性、群众性的职能下放给社区，赋予“城中村”社区综合管理职能。

（三）尊重农民权益，实现“城中村”发展成果共享

包容性治理就是还政于民，使公共利益最大化的社会管理过程，在这一过程中，地方政府要重构自身治理方式，在科学发展观的指导下，坚持“以人为本”的包容性治理理念，充分尊重农民的主体地位和意愿，以解决他们的后顾之忧为目的。对于“城中村”的“农民”，他们依靠出租房经济，收入和生活水平并不低，不但没有转户城市的愿望，反而以出租房屋作为生活收入的重要来源。对此，各级政府要充分考虑农民的意愿和顾虑，改变“城中村”改造中政府主导或强制力推动城镇化进程的现状，在各种利益的博弈中，政府和开发商要把城中村改造过程中村民应得的正当利益给予农民，完善社会保障并且要统筹解决好农民的实际利益问题，在城中村改造的过程中，要充分考虑“村民”的生活来源，尽量保证农民在改造后依然可以有两套及以上的房子，便于居住与出租，保证他们的收入来源，以调动村民改造搬迁的积极性；此外，包容性治理还要关注农民工、外来务工人员等贫困群体及弱势群体的利益诉求，加大廉租房建设的力度和管理，推动城市外来流动人口服务和管理体制创新，保障他们的各项劳动权益及公平享受城市的公共产品和服务，只有外来人口有权益，城市才更加包容。

（四）规范失地农民的利益补偿，平衡各方利益分配

在“城中村”改造过程中，农民的土地补偿要求越来越高，《土地管理办法》中规定，土地的征地补偿为被征收耕地前三年内平均产值的6倍至10倍，安置补偿为耕地被征前三年平均亩产值的4倍至6倍，且这两项之和最高不超过平均亩产值的30倍。但现实中“城中村”和城郊村的征地拆迁补偿许多已经达到惊人的水平，巨额的补偿往往使失地农民一夜暴富，许多人过上脱离劳动的寄生生活，其中因挥霍赌博再度致贫的现象也时有发生。可见，让人以身外之物一夜暴富，既损害了社会利益也未必真正有益于当事人。更有太多的人违建抢建，谎报拆迁损失，骗取巨额补偿资金，造成极大的社会不公平。因此，沿着法治轨道，规范失地农民的补偿，遏制在快速城市化过程中发生的土地拥有者对劳动为生者、原住民地移居民的财富剥夺。此外，目前“城中村”土地收益分配过多考虑了失地农民及村集体的土地收益权利，而忽视了政府作为社会整体利益的代表应享有的收益权。因此，按照包容性治理的要求，必须规范土地收益分配机制，综合考虑社会各方面利益。

（五）加强基层文化建设，实现城乡文化双向融和

在以往的“城中村”治理中，过于注重“经济效益”和“社会稳定”，忽视了农村的乡土文化与城市文化的双向融合在“城中村”治理中的重要作用。城乡文化双向融合是指城市文化和乡村文化接触、融化、吸收、调合而趋于一体的过程，是城市和乡村互相吸收先进和健康的文化、摒弃落后和病态的文化的一种双向演进，它通过城乡之间的文化交流与互动，发挥城乡之间各自的文化潜能，优化文化资源配置，构建整体文化框架，形成共同的文化取向和核心价值，提升文化竞争力。对此，城中村”在实现“乡村”向“城市”的转型中，要科学与合理地调整“城”与“乡”的关系，具体而言，既要注意保留、建设和发扬光大“城中村”的文化之根，引导传统文化适应现代都市文化发展的需要，也要注重开发“城中村”已有的民俗文化和群众艺术，将文化的传承与文化的创新相结合，当然主要的是市民文化向村民文化的影响和辐射，是现代文明改造传统文化。但是，这个过程不能成为文化歧视的过程，更不能成为文化侵略的过程。因此，要取消对“城中村”居民的政策性歧视，从制度上保证村落文化与都市文化在平等的基础上交流、融合、共建。