基层检察人员分类管理存在的问题及改进建议

陈慧瑜

摘 要：检察人员分类管理改革经过近几年的探索实践，取得了一定的成效，但也存在案多人少、思想不稳定、不同序列之间的人员流动渠道不畅等问题，需要正确理解“检察队伍专业化”的内涵，努力提升各序列检察人员的法律职业素养;提高检察官员额比例，激发检察官和助理的工作积极性;打破序列壁垒，允许不同序列的检察人员之间合理流动;缩小不同序列检察人员的薪酬待遇差距，拓宽检察辅助人员和司法行政人员的职业发展空间。

关键词：基层检察人员 分类管理 改进建议

习近平总书记在2018年8月24日主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话（以下简称“讲话”）。他指出：“全面推进依法治国，必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。要坚持立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。” 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）也指出：“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”。讲话和《决定》都指出了建设正规化、专业化、职业化法治工作队伍、培养高素质法治人才及后备力量、建立符合职业特点的法治工作人员管理制度对全面推进依法治国的重要意义。

近年来，检察机关在建设正规化专业化职业化检察队伍、建立符合职业特点的检察人员管理制度方面进行了积极探索。2013年，《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》出台，检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类人员的员额比例基本划定。这个以提升司法公信力、推动检察工作去行政化、提升检察队伍专业化职业化水平为目的的检察人员分类管理改革经过7年多的探索实践，一些做法和措施也在不断调整，但随着改革的深入，不少问题也逐渐显现。2018年，广东省江门市新会区人民检察院曾与地方高校联合开展与司法责任制改革相关的检察人员业绩评价制度的课题研究，发现要有效解决司法责任制改革中的问题，必须首先解决司法人员分类管理中的深层次问题。可以说，做好检察人员分类管理工作，对当前深入推进司法体制改革、减少改革负面影响、提升检察队伍管理成效至关重要。笔者作为基层检察院的政工人事干部，对当前检察人员分类管理中存在的问题有较长时间的观察、分析和思考，愿不揣浅陋提出个人的一些建议。

一、基层检察院人员分类管理中存在的问题

检察人员分类管理是指根据检察系统内工作人员的工作性质、工作难易程度、责任大小和资格条件不同等，将检察机关的职能和工作细化分解，设置不同类别和层次的职位，对不同类别和层次的职位所承担的工作任务、职责权限、名称和数量、人员比例以及任职资格等作出明确规定，制订岗位职务规范、实行差异化管理的活动。

当前，基层检察院人员分类管理主要存在以下问题：

第一，检察官与检察辅助人员之间协调配合不够顺畅，工作效率不高，某些进入检察官序列的领导干部真正独立办案较少，案多人少的问题未能因人员分类管理而得到有效解决，甚至因具有办案资格的检察官人数的减少而进一步加剧了案多人少的矛盾。

第二，司法行政队伍整体素质不高，工作压力大，思想不稳定。笔者曾在所在检察院进行调查，发现参与调查的检察人员中有95%都想成为检察官，目前在综合部门（也称“司法行政部门”，下同）的检察人员超过九成想成为检察官而不想做司法行政人员，而已经在办案一线的检察人员全部都想成为检察官，不想做检察辅助人员，更不想做司法行政人员。可见综合部门检察人员对综合部门的“离心”倾向比较明显，甚至形成了“检察官>检察辅助人员>司法行政人员”的岗位“鄙视链”，综合部门和业务部门之间、不同序列人员之间出现一定矛盾。

第三，不同序列之间的人员流动渠道不畅，队伍管理难度增大。根据广东省检察机关人员分类管理改革的思路和要求，检察官、检察辅助人员、司法行政人员等各类人员“一般应在各自序列内交流”，当然“也可以跨序列交流”;符合检察官任职资格条件的检察辅助人员、司法行政人员通过法定程序可选任检察官，检察官也可以通过组织调整、竞争性选拔等方式转任为检察辅助人员、司法行政人员。按照上述规定，不同序列之间的人员应该是可以流动的。但在实际运作中，正是出于个人对薪酬、职级、工作量、发展前景等方面的考量，上述流动渠道往往并不顺畅：检察官一般情况下都不愿转做助理和司法行政工作;检察官助理则期待积累业务工作经验和成绩、努力进入检察官序列而不愿转做司法行政人员。正由于人才难得，于是管理能力强、工作经验丰富的司法行政岗位人员一般都被单位以工作需要为由“强留”在综合部门。有检察人员笑称：或许要等到某检察官或助理出现业绩评价被评定为不合格、办案中严重违反法律程序导致严重不良办案后果、因故意或重大过失导致发生冤假错案或者身体条件已完全不能适应办案工作要求等必须退出原序列的情况时，才会出现检察官或检察官助理向司法行政人员序列“逆向流动”的“奇迹”。此外还有一点不能忽视，就是按照司法改革的方案思路，5年的改革过渡期一结束，司法行政人员可能基本上难以流动到检察官和检察官助理序列。笔者认为，人员流动渠道不畅必将影响到检察人才的培养和检察事业的长远发展，应引起检察管理层的高度关注。

二、基层检察院人员分类管理存在问题的原因探析

（一）检察官和检察辅助人员对彼此角色的真正意义未能有统一清晰的认识

一方面，检察辅助人员认为自己不具有检察官身份、拿不到检察官的工资，不能以自己的名义独立办案，在工作中更多是类似“打杂”的角色，因此工作成就感不强，对配合检察官办案的积极性不够高，对于一些案件实际上是自己办理、只是由检察官“把把关”却无法显示本人成绩的状况更是感到心理不平衡。另一方面，检察官要带头办理疑难复杂案件，承担所有以自己名义办理的案件（包括自己及輔助人员实际办理的案件）的审核把关、对外协调等工作，加上改革之前存在的部门讨论、领导审批等层级把关制度逐步弱化乃至取消，这些办案模式的改变对一线检察官的挑战无疑是巨大的，对一些资历尚浅、办案经验仍未够丰富、缺乏组织协调工作经验的青年检察官尤甚。某些检察官虽然靠遴选考试成绩优秀而入额，但未必能完全适应上述改革带来的巨大变化，更无精力和心思对辅助人员进行“传帮带”、帮助其提升工作技能和效率。这些因素都导致了在办案中“1+1<2”等负面问题的频频发生，与改革前检察员、助理检察员均能独立办案的情况相比，工作质量与效率甚至出现倒退的状况。

此外，检察官在工作中实际上是扮演办案领导组织者的角色，这容易使某些检察官产生“长官”的错觉和思维，在工作中能推给辅助人员做的就不愿自己动手，甚至连所在部门负责人的部署和安排都不太愿意听;而在这种氛围中，检察官助理和书记员更容易滋生依赖思想、不满情绪，或不愿担当的心理。长此以往，无论对检察业务工作的开展或辅助人员自身的成长都会造成不利的影响。

（二）某些进入检察官序列的领导干部难以胜任独立办案的职责

长期以来，检察机关在管理上的行政化色彩较浓，对案件审查把关、参与地方党委政府各种公共事务成为不少领导干部的工作常态，占据了领导干部较多的精力和时间，也成为了很多领导干部少办案、不办案的“理由”。2016年以后，随着司法责任制的不断完善，领导干部对案件的审批把关责任虽已逐渐减轻，但一些领导由于长时间没有独立办案，对新的法律规定掌握不及时不深入、对业务知识已感生疏，这些因素导致了某些进入检察官序列的领导干部真正独立办案偏少或喜欢挑案办，“检察官”更大程度上形同于某些领导干部的“福利待遇”，对于解决案多人少的问题无甚帮助。

（三）综合后勤部门与业务部门工作强度相若，而薪酬待遇与职业发展前景却差距明显，严重挫伤了司法行政人员的工作积极性

改革后，司法行政人员的薪酬收入比级别相当的检察官平均少30%，检察宣传也着重宣传检察业务工作和检察官的重要性，司法行政人员为整个检察机关有序运转所作的辛勤耕耘、默默奉献被有意无意地淡化了。这些都会向检察人员发出信号：检察官将真正成为检察的中坚力量，要想得到更好的发展、更好的薪酬待遇必须进入检察官序列。因此，改革实施后，改革红利较明显向检察官序列倾斜，检察官的职业发展、晋升空间比司法行政人员更广。

一方面，司法行政人員总数偏少、工作强度越来越大。按照广东省司法体制改革试点方案的要求，司法行政人员员额比例调整至政法专项编制总数的15%左右。[1]这意味着，在一个政法专项编制人数不超过100人的检察院内，司法行政人员最多不能超过15人。但在当下体制中，检察机关的党务政务、组织人事、行装技术、宣传文秘、档案保密等综合行政工作日益繁重而且要求越来越高，有的岗位还必须是公务员甚至是党员才能从事，因此很多公务员特别是党员往往要身兼数职，感觉分身乏术、疲于应付。

另一方面，司法行政人员晋升受限更多。根据2019年6月实施的新《公务员法》规定而进行的综合管理类公务员职务与职级并行操作中一系列事实证明，与员额检察官相比，检察机关中的司法行政人员由于被作为地方综合管理类公务员进行管理，所以在职级上的晋升更受地方政策的影响和限制。地方组织部门面对有限的职数，需要平衡检察、法院与地方其他机关部门的人员晋级需求，即使检察院的司法行政人员已经符合职级晋升的年限和其他各种要求，也可能因地方对某些公务员职级人数的整体控制而无法晋升，这导致的直接后果就是，可能表现同样优秀，但检察机关中司法行政人员的职级晋升比检察官甚至检察官助理都慢。以笔者所在检察院为例，有一名二级主任科员早已达到晋升一级主任科员的年限，且表现一向优秀，但地方组织部门向该院表示：由于该区有很多曾担任区直单位一把手的同志都达到了二级主任科员晋升一级主任科员的年限，所以组织部门要优先考虑和解决这些一把手的晋升问题，未曾担任一把手的同志一般不予考虑。类似这样本已符合晋升条件要求但被地方组织部门以“统筹”为名无法得到及时晋升的情况在该院司法行政人员中普遍存在。

检察机关司法行政工作是服务社会主义经济发展大局、展示检察机关形象的重要载体，检察机关的正常运作不能没有政工人事、党务监察、文秘计财等综合部门的支撑，所以必须安排部分检察人员从事上述岗位的工作。而综合部门和办案部门的工作性质不同，工作强度无法量化比较，说哪个部门更辛苦都是不科学的——办案的辛苦有周期性，而综合工作多、杂、细、烦天天有，工作强度一点不比办案小，甚至很多司法行政人员发出了“综合部门比办案部门更累”的感慨。然而承担着如此多繁杂工作的司法行政人员却无法享有与工作量相匹配的薪酬，晋升问题也屡受地方政策限制，这让他们无法感受到自身的价值，必然导致身份认同度低、工作积极性受挫的问题，一些已通过司法考试、具备成为检察官和检察官助理资格但因工作需要不得已留在综合部门的检察人员更是心有不甘。目前，综合部门和业务部门不同序列人员之间的裂痕日渐显现，相当一部分原来从事党务政务、组织人事、宣传文秘的骨干人员争相“逃离”综合部门，导致这类岗位“后继乏人”，如此又进一步加剧了这些部门和岗位的工作压力，形成了恶性循环。

三、关于改进基层检察院人员分类管理工作的几点建议

司法改革背景下的检察人员分类管理总体来说还是新生事物，实施过程中出现这样那样的问题难以避免。习近平总书记在2020年中央政法工作会议上强调，要“研究解决制约政法工作的体制性机制性政策性问题”。因此各级检察机关应通过及时总结经验、分析存在的问题和原因并采取积极果断的措施予以解决。当然，解决上述问题涉及方方面面的考虑，笔者在此提出几点建议：

（一）正确理解“检察队伍专业化”的内涵，努力提升各个序列检察人员的法律职业素养

司法改革方案中提出要建设革命化、正规化、专业化、职业化检察队伍，有人就把“检察队伍专业化”理解为“业务部门人员应稳定留在业务部门培养，不能轻易调到综合部门;反之亦然”。笔者认为，“检察队伍”由检察官、检察辅助人员、司法行政人员等多类人员组成，“检察队伍专业化”应包括上述所有序列人员的专业化而非单纯检察官、检察辅助人员的专业化。正所谓“做一行、专一行”，检察人员进入任何一个序列都要通过学习实践不断提升技能，努力使自身拥有这个序列要求的专业水平，这才是“检察队伍专业化”的应有之义，更不能使“检察队伍专业化”成为影响不同序列之间人员合理流动的新障碍。

换一个角度说，即使是司法行政序列的检察人员，其实也需有必要的法律职业素养。例如从事政工人事工作的检察人员，如果不了解检察业务的运作特点、规律和法律知识的更新发展情况，如何合理配置检察工作岗位和人员？如何设计科学有效的机制对检察官和辅助人员进行业绩考核评价？如何及时发现队伍专业化职业化建设中存在的知识短板、从而有针对性地开展检察业务知识技能培训？又如从事检察信息和宣传工作的检察人员，如果没有扎实的法律知识基础和一定的业务实践经验，如何能准确捕捉检察业务的亮点、总结检察业务的经验并发现存在的问题？检察机关重建40多年的实践显示，正是很长一段时间里检察机关对在编干警坚持“检察一体化”的教育培训工作，办案部门和综合后勤部门之间人员能轮岗交流、互补知识短板，使各地各级院的检察在编人员在不同工作上都基本可以“招之即来，来之能战”，不会因某一两个检察官患病、休产假或被抽调等而造成办案力量骤然紧张的问题;不同部门、不同岗位的人员之间互相理解互相支持，因为别人的今天可能就是自己的明天。

总之，我们不能因过去检察工作行政色彩浓就走向另一个极端，狭隘地理解“检察队伍专业化”的内涵，否定让全体检察人员都接受法律职业培训的必要性和积极意义。只有从事检察工作的人员都成为所在岗位的专业人士、不同序列不同岗位的人员都接受必要的法律职业培训、具有较好的法律职业素养并可以按规定流转轮岗，检察工作才能实现全面、科学、长远的发展。

（二）提高检察官相关制度的科学性，激发检察官和检察官助理工作的积极性

先对比一下“检察官助理”与“助理检察员”的不同。根据中组部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合下发的组通字〔2016〕36号文件的规定，检察官助理“应当具有高等院校大学本科以上学历，并取得法律职业资格”，这从专业上保证了检察官助理具有办案工作需要的法律知识和技能。经过一段时间的实践经验积累，相当一部分检察官助理能熟练、高质量地办理案件，他们最需要的其实只是一个更大的平台——入额成为检察官，接触和办理更难更复杂的案件，逐步成长为业务方面的行家里手。从这个角度来说，过去的“助理检察员”可能更加“幸运”——2002年开始直至司法改革前，检察机关对通过国家司法考试和公务员考试并受过初任检察官培训且成绩合格、符合原《检察官法》第10条规定的担任检察官必备条件的人员基本上都予以任命为助理检察员，助理检察员与检察员一样被称为“检察官”，可以自己的名义独立办案，不少助理检察员通过大量独立办案、挑重担，得到磨练、迅速成长。在这段时期，尽管也存在案多人少的问题，但由于作为“检察官”的助理检察员的存在和不断补充，保证了检察机关的办案力量可以应对日益增多的案件量。

但当前的司法改革特别是2019年修订的《检察官法》则把独立办案的权力只赋予进入员额的检察官，检察官助理只能“在检察官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务”。改革初期，基于对各地案件量的摸底测算而确定的检察官员额比例造成了对各级检察院特别是基层检察院入额问题上的“一刀切”，结果是基层检察院有权独立办案的检察官人数大幅减少，不少原来能独立办案且水平较高的检察员、助理检察员，或因年龄大、或因所在部门配备的员额数少、甚至只是因为不擅长考试而最终不得不转为检察官助理。如前所述，由于相当一部分检察官和检察官助理之间对彼此角色未能完全认同等原因，使一些助理特别是曾担任检察员和助理检察员的助理工作积极性大受影响，在一定程度上也造成了办案人力资源的极大浪费，加大了“案多人少”的矛盾。

为此，笔者建议：首先，关注员额检察官制度在实践中的问题，及时总结经验。结合近年来普遍反映的检察官（当然也包括法官）工作量激增、工作压力过大的情况，反思检察官员额比例测算方式的合理性，适当增大检察官员额比例，以有效解决“案多人少”、一些办案人力资源被实际上闲置的突出问题，也降低青年检察官助理对检察官员额“僧多粥少”的焦虑，解决基层院检察青年人才“出走”、流失较多的问题。其次，建立实施更科学、合理、公平的分案制度。强调检察官必须真正到一线办案，而且办案不能流于形式、不能挑案办案、不能挂名办案，院领导和部门负责人更要真正办理疑难复杂案件，以树立权威，发挥示范作用。再次，对于司法改革前已取得检察员和助理检察员资格、具有丰富办案经验的助理，应考虑其定级的合理性问题。建议参考员额检察官定级的做法，争取地方组织部门的支持，突破地方上对于助理级别套转纯粹考虑行政职务的做法，综合考虑这些助理之前已取得的检察官等级、近年工作表现等决定其助理级别，以激发其工作积极性。

（三）打破序列壁垒，允许不同序列的检察人员之间依规合理流动

第一步，认真执行《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，建立落实严谨合理的检察官业绩评价和进退流转制度。对办案能力差、缺乏责任心和积极性、工作长期得不到其他检察官和辅助人员认可的员额检察官，政工人事和检务督察部门应及时督促提醒，对长期不改正的问题要作为“负面清单”如实记入其司法档案中，必要时还可作强制退额处理。要通过严格考核测评，真正落实检察官能进能出的管理机制，避免检察官身份“福利化”，沦为一个个难以打破的“铁饭碗”。

第二步，给予具备一定资质条件（如法律职业资格）的司法行政人员转化为检察辅助人员甚至转化为检察官的机会，而不限于所谓“五年改革过渡期”;同时将管理能力突出、适合司法行政工作的检察官和检察辅助人员转为司法行政人员。由于担任业务部门负责人的检察官比一般的检察官承担更多的行政管理责任和工作量，今后也应给担任业务部门负责人的检察官予比一般检察官更高的职务待遇。而为进一步提高业务部门负责人的综合能力和管理水平，也增进综合部门管理者对业务工作的理解和支持，可以規定：拟提拔为业务部门负责人的检察官必须有一定时间从事司法行政工作的经历，拟提拔为综合部门负责人的司法行政人员也必须有一定时间从事业务工作的经历。

（四）缩小不同序列检察人员的工资待遇差距，拓宽检察辅助人员和司法行政人员的职业发展空间

古人曰“不患寡而患不均”，这里的“均”并非指简单平均，而是指“各得其分”，即在公正的分配制度下得到自己应得的份额。几年的改革实践已经证明，检察辅助人员和司法行政人员薪酬待遇与检察官相比偏低、发展前景不明朗已影响到这两个序列队伍的稳定。因此建议：第一，司法改革的顶层设计能更加科学及具前瞻性，应充分认识和肯定不同序列人员在检察工作中都具重要性和不可或缺。特别要适当增加司法行政人员的编制和占比，在经济待遇、政治待遇、职业技能培训等方面给予司法行政人员足够的保障。可以参照各级政法委和司法行政机关工作人员每月1200元的增资幅度[2]，直接增加检察院检察辅助人员和司法行政人员的工资，努力缩小检察辅助人员、司法行政人员与检察官的薪酬人为化差异，以重建检察辅助人员、司法行政人员的身份认同和职业自信。第二，培养检察人员正确的职业价值观，强化“检察一体化”的大局意识和观念，不同序列之间互相理解、互相支持、按需统筹、服从安排，使不同序列的人员都能感受到检察工作带来的成就感和荣誉感。第三，职务职级晋升向检察辅助人员和司法行政人员适度倾斜。从2019年新修订实施的《公务员法》来看，按照综合管理类公务员管理的司法行政人员只有成为院领导才能达到较高的职务层次、得到较高的政治待遇。但从当前改革的情况来看，基层检察院的院领导主要是从检察官中产生，这导致检察辅助人员和司法行政人员职业晋升的空间相对较窄。因此建议在各级院的领导班子中配备一名行政类副检察长分管综合工作，而这名副检察长可从优秀的检察辅助人员和司法行政人员中选任。这无疑也拓宽了没有进入检察官序列的检察辅助人员和司法行政人员的职业发展空间，有效增强综合工作的吸引力。

四、结语

笔者曾看过一篇对主诉检察官责任制改革进行反思的文章，里面有一段话很值得当前人员分类管理工作借鉴——“一是人员分类改革牵涉到每个检察人员，绝对不是仅仅选出一批主诉检察官，而是需要照顾到检察官助理（主诉检察官助手）、书记员等各类人员，否则，就会对检察队伍的整体性、团队性产生冲击。二是人员分类改革，不仅仅只是对人员的改革，更是关乎‘人财物各方面的利益重新调配。如果只是就事论事，很可能会被其他机制掣肘，导致改革举步维艰。三是人员分类改革与检察官自身的专业化水平、工作责任心、工作能力息息相关，任何忽视司法人员素养的改革，要么造成拔苗助长结果，要么导致改革失败后果。”[3]牵涉广泛、影响深远的检察人员分类管理改革应认真总结借鉴过往各项改革的经验和教训，科学论证、合理布局、稳步推进、及时调整，只有这样才能真正行稳致远。