修订后《人民检察院行政诉讼监督规则》重点条文解读

张相军 张步洪 马睿

摘 要：修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》已于2021年9月1日正式施行。本次修订围绕畅通权利救济渠道，促进办案提质增效，落实司法责任制、压实办案责任、实质性化解行政争议等内容，同时完善了检察机关参与社会治理、执行监督等程序规范。以新时代检察监督新理念为引领，结合新增或修改的重点内容解读规则，呈现监督规则形成过程中的一些考量，有利于为实务工作者和研究者提供一個准确理解和适用修订后规则的逻辑框架。

关键词：检察监督 行政检察 行政诉讼监督规则

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调“全面深化行政检察监督”，修订《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）是贯彻落实中央意见的重要举措。修订后的《行政诉讼监督规则》已于2021年9月1日正式施行，与原《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》7章37条相比，增加了3章100条。为使广大行政检察人员熟悉、掌握和运用好规则的各项规定，现就修订的主要内容作如下解读。

一、坚持以人民为中心，畅通权利救济渠道

（一）科学界定当事人申请监督期限起算时间点

根据法律规定，当事人不服人民法院生效行政判决、裁定，应当先向人民法院申请再审，人民法院作出驳回再审申请裁定或者逾期未作裁定是当事人申请监督的前置条件。实践中，人民法院作出驳回再审申请裁定与实际送达常常存在时间差，有的甚至超过6个月才送达。如果按照裁定书载明的时间计算申请监督期限，不利于保障当事人的合法权利。为更好地保障当事人申请监督的权利，《行政诉讼监督规则》第20条规定，当事人向人民检察院申请监督，应当在人民法院送达驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起6个月内提出;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，当事人应当在再审申请审查期限届满之日起6个月内提出监督申请。将申请监督期限的起算点由“裁定作出之日”修改为“送达驳回再审申请裁定之日”，有利于更好地保障申请人获得检察救济的权利。

（二）更加科学严谨地规范办案期限

在坚持“行政诉讼监督案件应当在3个月内审查终结并作出决定”规定的同时，《行政诉讼监督规则》进一步明确了不计入审查期限、延长审查期限和中止审查的事由和审批权限。第56条第1、2款规定：“人民检察院受理当事人申请对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书监督的案件，应当在三个月内审查终结并作出决定，但调卷、鉴定、评估、审计、专家咨询等期间不计入审查期限”“有需要调查核实、实质性化解行政争议及其他特殊情况需要延长审查期限的，由本院检察长批准”。同时，对符合规定条件中止审查的案件，要求详细说明理由，并向当事人发送《中止审查决定书》，在中止审查的原因消除后，应当及时恢复审查，严防无故拖延办案时限。

（三）增加规定符合行政检察特点的听证程序

听证是检察机关为广泛听取各方意见、深化检务公开、自觉接受监督，确保案件得到依法正确处理而采取的一种办案方式。近年来公开听证在办理行政诉讼监督案件过程中得到广泛运用，尤其是在促进行政争议实质性化解方面发挥了重要作用。《行政诉讼监督规则》在第4章“审查”中单设1节，用9个条文专门规定听证程序，在与《人民检察院审查案件听证工作规定》保持一致的基础上，结合行政诉讼监督案件的特点，作了更具体明确的规定。比如，第69条第2款规定“人民检察院应当邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督”。人民监督员担任听证员或旁听听证会，对促进检察机关办案公正、最大限度凝聚共识、实现行政争议实质性化解具有十分重要的意义。再比如，第70条规定人民检察院决定召开听证会的，在听证3日前告知听证会参加人案由、听证时间和地点;告知当事人主持听证会的检察官及听证员的姓名、身份。第75条规定，听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。通过这些规定，可以更好地保障听证活动的公开性、公平性和公正性。

（四）扩大依职权开展行政检察监督的范围

《行政诉讼监督规则》新增两类依职权监督案件。一是依照有关规定需要人民检察院跟进监督的。检察机关作为法律监督机关，承担着保障法律统一正确实施的重任。检察机关经过监督程序对人民法院违反法律规定行使行政审判权和执行权的行为提出监督意见，人民法院未予纠正，检察机关的监督任务就未完成，因此需要跟进监督，或者提请上级检察院监督。二是人民检察院作出不支持监督申请决定确有错误的。为避免当事人在检察机关作出决定后不必要地继续寻求权利救济，同时为纠正错误留有余地，《行政诉讼监督规则》取消了复查程序，不允许当事人就人民检察院审查终结并作出决定的案件向原审查案件的检察机关或其上级机关申请复查，但对于不支持监督申请决定确有错误的，保留了检察机关依职权发现后重新审查的途径。

（五）行政赔偿监督案件改由行政检察部门检察官审查

此前，根据《人民检察院国家赔偿工作规定》，行政赔偿监督案件由国家赔偿工作办公室办理。考虑到人民法院由行政审判庭审理行政赔偿案件，检察机关内设机构改革后负责控告检察的部门与国家赔偿工作办公室合署办公且负责行政诉讼监督案件的受理，为贯彻案件受理与审查相分离的要求，《行政诉讼监督规则》第7条第2款规定：“当事人不服人民法院生效行政赔偿判决、裁定、调解书的案件，由负责行政检察的部门办理，适用本规则规定。”从行政诉讼法的规定来看，行政赔偿判决、裁定、调解书本身也属于行政判决、裁定、调解书的范畴，由负责行政检察的部门办理此类监督案件符合行政诉讼制度和行政诉讼监督规律。《行政诉讼监督规则》施行后，检察机关办理赔偿监督案件一律适用《行政诉讼监督规则》规定，不再适用《人民检察院国家赔偿工作规定》;国家赔偿工作办公室在2021年9月1日前尚未办结的行政赔偿监督案件，由国家赔偿工作办公室依照《行政诉讼监督规则》继续办理。

二、落实检察监督新理念，促进办案提质增效

（一）建立繁简分流制度

《行政诉讼监督规则》第5条第1款规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当实行繁简分流，繁案精办、简案快办。”并在第4章“审查”中新增1节规定了“简易案件办理”。繁简分流是体现行政诉讼监督案件特点、适应行政诉讼监督规律、促进司法资源优化配置、提升监督质量效果的有效举措。面对日益增长的行政诉讼监督案件以及精准监督等要求，通过繁简分流，改变以往不区分案件具体情况、对所有案件均衡用力的做法。這就要求检察机关对案件进行必要的筛选、评估，根据繁简程度确定审查办案思路和重点。对当事人众多、权利义务不明确、法律关系复杂的“繁案”应当精细化办理，以提升办案的政治效果、社会效果、法律效果。对原一审法院适用简易程序、案件事实清楚、权利义务明确、法律关系简单等“简案”，可以适当简化程序和法律文书，以提高办案效率，促进形成“简案有效率、繁案有质效、办案有层次、结案有保证”的良性办案监督模式，以较小的司法成本和较少的时间成本取得较好效果。

（二）完善调查核实制度

《行政诉讼监督规则》第4章“审查”中新增1节规定“调查核实”，进一步明确检察机关进行调查核实的适用条件，丰富调查核实内容，完善对妨碍调查核实的处置措施。比如，新增“被诉行政行为及相关行政行为可能违法的”“行政相对人合法权益未得到依法实现的”等情形可以调查核实;对于拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管机关提出检察建议，责令纠正，必要时可以通报同级政府、监察机关;涉嫌违纪违法犯罪的，依照规定移送有关机关处理。

（三）明确智慧借助原则和方式

一是在总则中新增智慧借助原则。《行政诉讼监督规则》第5条第2款规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当加强智慧借助，对于重大、疑难、复杂问题，可以向专家咨询或者组织专家论证，听取专家意见建议。”检察机关在办理行政诉讼监督案件中“用好外脑”，建立健全专家咨询制度，是践行智慧借助理念最主要的表现形式，也是落实精准监督要求的一种实现方式。全国检察机关行政检察队伍整体结构较新，许多从事行政检察工作的人员不具有行政法专业背景或相关工作经历，而行政检察涉及面广、专业性强，通过专家论证、共同研判等，既有助于提升行政诉讼监督专业化水平，也有利于提升行政诉讼监督的权威性，增强社会对检察工作认同感。通过外部专家有效参与，实现与检察人员优势互补，有利于更好地凝聚共识，避免“唱独角戏”“自说自话”。二是在第4章“审查”中规定了对于事实认定、法律适用的重大疑难复杂问题，听取专家意见的具体方式。《行政诉讼监督规则》第50条规定，“人民检察院审查案件，对于事实认定、法律适用的重大、疑难、复杂问题，可以采用以下方式听取专家意见：（一）召开专家论证会;（二）口头或者书面咨询;（三）其他咨询或者论证方式”。目前，最高人民检察院和绝大部分省级人民检察院成立了民事行政专家咨询委员会，听取专家意见比较便捷。偏远地区尤其是基层检察院难以在当地找到专家的，可以通过检答网寻求个案咨询或借助民事行政检察专家咨询网获取专家咨询意见。

（四）建立案例强制检索制度

《行政诉讼监督规则》第51条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当全面检索相关指导性案例、典型案例和关联案例，并在审查终结报告中作出说明。”建立案例强制检索制度，有利于统一司法办案尺度，提高监督质效。指导性案例、典型案例经过最高人民法院、最高人民检察院严格筛选，具有较强的示范性、引领性;关联案例是指与在办案件具有相似性或相关性的案件。实践中，如果无法检索到指导性案例、典型案例，可以检索最高人民法院裁判生效的案件和最高人民检察院审查终结的案件、本省（自治区、直辖市）高级人民法院、人民检察院发布的参考性案例以及裁判生效、审查终结的案件。

（五）进一步明确行政抗诉条件

《行政诉讼监督规则》第82条将“人民检察院调查取得的证据”列入新证据的范围;围绕证据证明力及其审查判断，第83条修改完善“认定事实的主要证据不足”的判断标准;第84条将“导致原判决、裁定结果确有错误”作为“适用法律、法规确有错误”的要件，将“违背法律、法规的立法目的和基本原则”作为“适用法律、法规确有错误”的情形之一。

三、落实司法责任制，完善案件办理程序

（一）确定“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案程序

长期以来，检察机关办理民事、行政诉讼监督案件实行“三级审批”模式。这种承办人审查、部门负责人审核、检察长审批的办案模式，在检察人员专业化程度不高的情况下较好地保证了案件得以公正处理。但在司法责任制改革背景下，这种办案模式已经不适应检察机关办案规律。党中央在一系列深化司法体制改革文件中反复强调实行“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，突出检察官在司法办案中的主体地位。此次修订《行政诉讼监督规则》，既体现了司法责任制改革要求，也是对行政检察工作践行司法责任制改革要求形成的成熟做法的总结提炼。在检察官、检察长、检察委员会的办案权限划分中，检察官和检察官办案组对审查认定案件事实的准确性负责，具有办案中一般事项的决定权;检察长、检察委员会负责处理、决定办案中的重大事项。除《行政诉讼监督规则》规定的“重大办案事项”外，其他办案事项，检察长都可以委托检察官决定，因此检察官无重大办案事项的决定权;对于重大办案事项，除了检察长可以决定，也可以由检察委员会讨论决定，但需由检察长根据案件情况提交讨论决定。应当注意的是，人民检察院的副检察长受检察长委托，可以履行相关职责。在《行政诉讼监督规则》没有专门区分检察长、副检察长的情况下，参照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，应理解为“检察长”包括检察长和分管行政诉讼监督工作的副检察长。

（二）完善再审检察建议程序

《行政诉讼监督规则》第92条第2款规定，“人民检察院提出再审检察建议，应当经本院检察委员会决定，并在提出再审检察建议之日起五日内将《再审检察建议书》及审查终结报告等案件材料报上一级人民检察院备案。上一级人民检察院认为下级人民检察院发出的《再审检察建议书》错误或者不当的，应当指令下级人民检察院撤回或者变更”。关于提出再审检察建议是否应当经检察委员会讨论决定，在修订过程中有两种意见。一种意见认为，与抗诉这一刚性监督方式相比，再审检察建议是较为柔性的监督方式，抗诉和提请抗诉都没有规定必须经过检察委员会讨论决定，要求提出再审检察建议必须经过检察委员会讨论决定，过于严格;检察委员会讨论案件的程序较为复杂，如此规定会延长办案期限，不利于提高办案效率。另一种意见认为，再审检察建议应当经本院检察委员会讨论决定，能够提高再审检察建议的质量，体现再审检察建议的严肃性，避免再审检察建议在实践中被滥用;要求再审检察建议应当经本院检察委员会讨论决定与最高人民法院、最高人民检察院《关于民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》的规定保持一致，人民检察院提出再审检察建议应当经过检察委员会讨论决定。为了与《民事诉讼监督规则》在同一问题上保持一致，本次修订采纳了第二种意见，规定提出再审检察建议须经检委会决定，并增加规定了备案程序。

（三）明确跟进监督程序

为落实监督责任，避免“一抗了之”，《行政诉讼监督规则》完善了对抗诉案件的跟进监督机制。跟进监督包括督促、审判程序违法行为监督、再次提出抗诉等方式。第94条第2款规定，“人民检察院提出抗诉后，接受抗诉的人民法院未在法定期限内作出审判监督的相关裁定的，人民检察院可以采取询问、走访等方式进行督促，并制作工作记录。人民法院对抗诉案件裁定再审后，对于人民法院在审判活动中存在违反法定审理期限等违法情形的，依照本规则第六章规定办理”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第124条规定，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内裁定再审。对于“三十日内裁定再审”，司法实践中主要存在两种认识：一种观点认为，作出30日的相对较短的日期限制，是为了防止因接受抗诉的人民法院工作拖延而迟迟不作出进入再审程序的裁定;另一种观点认为，30日的规定，除有督促人民法院及时裁定再审之意，还包含有接受抗诉的人民法院审查抗诉是否符合形式要件的立法本意，抗诉符合形式要件的，人民法院应在30日内作出再审的裁定。需要注意的是，以上的审查应当属于形式审查，至于抗诉理由是否应当支持，属于裁定再审之后再审法院的审查任务。为确保监督实效，《行政诉讼监督规则》增加了关于提出抗诉的人民检察院可以再次提出抗诉的规定，以确保抗诉案件的监督实效，维护法律权威和检察监督的严肃性。第94条第3款规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审，下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍符合抗诉条件且存在明显错误的，原提出抗诉的人民检察院可以再次提出抗诉。”在个别案件中，接受抗诉的人民法院自行再审（即提审）的案件，如果所作再审判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件且存在明显错误的，人民检察院应当按照《行政诉讼监督规则》第124条的规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督。

（四）完善出席抗诉案件再审法庭制度

《行政诉讼监督规则》第5章“对生效行政判决、裁定、调解书的监督”部分新增一节“出席法庭”，增加了出庭准备和任务、协调人民监督员旁听再审案件等内容，细化了检察人员出席再审法庭的主要任务。包括：（1）宣读抗诉书。通过宣读抗诉书并发表法律监督意见，使法庭和参加庭审的当事人更加充分了解抗诉的理由和依据，展示人民检察院维护司法公正的良好形象。（2）对人民检察院调查取得的证据予以出示和说明。就功能定位而言，检察监督是对公权力的监督，检察机关进行调查核实的目的在于准确判断公权力的行使是否符合法律规定，不是代替当事人收集证据。人民检察院在抗诉再审法庭上秉持客观公正立场，不参加质证。检察机关对调查取得的证据予以出示和说明，由人民法院依法决定是否采纳。（3）经审判长許可，对证据采信、法律适用和案件情况予以说明，针对争议焦点，客观、公正、全面地阐述法律监督意见。以上说明和阐述，需要分阶段进行，为了庭审的顺利进行，检察人员可在庭审前与审判长进行沟通。检察人员需要进行说明和阐述时，须向审判长提示并经审判长许可后，方可进行。（4）对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录。为保证庭审活动的连续性，检察人员发现庭审活动违反诉讼程序相关规定的，应当将相关情况如实记录，待休庭后及时向检察长报告，在庭审后按照《行政诉讼监督规则》第6章的规定提出检察建议。

（五）落实“检察一体化”办案机制

1.明确领导体制。《行政诉讼监督规则》第10条第1款规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的行政诉讼监督工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的行政诉讼监督工作”。该条第2款规定：“上级人民检察院认为下级人民检察院的决定错误的，有权指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更。上级人民检察院的决定，应当以书面形式作出，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告。”突出强调上下级检察机关之间的领导关系，有利于明确方向、找准工作重点，切实做实行政诉讼监督工作，促进行政诉讼监督业务在全国各地、本地区的各层级均衡、快速发展。

2.明确检察人员调用程序。《行政诉讼监督规则》第10条第3款规定：“上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理行政诉讼监督案件，调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行相关检察职责。”这是根据《人民检察院组织法》第24条第1款第4项所规定的上级人民检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”新增加的条文，有助于解决行政诉讼监督案件“倒三角”的现实问题，既缓解上级人民检察院的办案压力，又为下级人民检察院锻炼培养队伍。司法实践中，上级人民检察院调用辖区内的检察人员办理案件，既包括检察官，也包括检察辅助人员;既包括调用本院的检察人员到辖区内的下级人民检察院办理案件，也包括调用辖区内的下级人民检察院的检察人员到本院或者辖区内的其他下级人民检察院办理案件。上级检察机关的调用决定应当为书面形式，以保证办案的规范性和人员管理、业绩考核的科学性。需要注意的是，各级人民检察院的检察官是由相应的人大常委会任免的，被调用检察官如果没有被任命为办理案件的人民检察院的检察官，不应授权其签发法律文书、出庭支持抗诉。

3.完善交办案件程序。《行政诉讼监督规则》第41条规定：“上级人民检察院可以将受理的行政诉讼监督案件交由下级人民检察院办理，并限定办理期限。交办的案件应当制作《交办通知书》，并将有关材料移送下级人民检察院。下级人民检察院应当依法办理，在规定期限内提出处理意见并报送上级人民检察院，上级人民检察院应当在法定期限内作出决定。上级人民检察院交办案件需要通知当事人的，应当制作通知文书，并发送当事人。”

4.完善提办指办案件程序。《行政诉讼监督规则》第42条规定：“上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院受理的行政诉讼监督案件。下级人民检察院受理的行政诉讼监督案件，认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。最高人民检察院、省级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要，可以指定下级人民检察院办理案件。”实践中，提办、指办案件，要充分考虑个案实际情况，准确把握确有必要的条件，一般是疑难、复杂或不适合下级人民检察院办理的案件，可以提级办理。指办案件主要考虑借助下级人民检察院的属地优势，充分发挥属地检察院在实质性化解行政争议中的作用。

四、新增实质性化解行政争议，回应当事人正当合理诉求

《行政诉讼监督规则》针对行政诉讼“程序空转”突出问题，将推动实质性化解行政争议作为行政诉讼监督的基本职能和任务。第2条关于监督任务的规定中增加了“推动行政争议实质性化解”的要求，同时对2019年10月以来开展的“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动经验进行总结、固化，第6条增加规定“实质性化解行政争议”的原则、方式等，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作”。

解决行政争议是行政诉讼制度的功能之一。在法律框架促进行政争议得以解决是行政诉讼监督的应有之义。2014年修订的《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”新增为行政诉讼的目的和任务。当事人不服人民法院生效行政判决、裁定、调解书向人民检察院申请监督，说明在先前的一审、二审、再审程序中均没有实现解决行政争议的目的。这种情况下，检察监督程序成为运用司法程序解决行政争议的又一重要时间窗口。检察机关在行政诉讼监督中推动实质性化解行政争议，是以定纷止争的实际效果来弥补行政诉讼制度在个案中运行不畅的短板，是以节约司法资源、提高解决行政争议效率来补强司法的公正公信，有利于发挥行政诉讼监督在国家和社会治理中的独特作用。案件经过检察监督程序仍不能有效解决行政争议，行政相对人不仅会延续对被诉行政行为的异议，而且会叠加对司法机关的不满。按照法律规定，当事人有权申请检察监督，检察机关作出决定之后当事人不再享有继续寻求启动司法程序的法定权利。行政爭议因已经过行政诉讼程序审理，行政机关及信访部门会按照“诉访分离”原则将该争议划为涉法涉诉信访事项，不再纳入行政化解渠道，从而造成该行政争议完全丧失救济渠道，导致当事人的合理诉求得不到重视和解决。因此，根据行政诉讼法“解决行政争议”的立法目的，总结检察机关实质性化解行政争议经验做法，在本次修订中明确检察机关推动“实质性化解行政争议”。

鉴于检察机关开展行政争议实质性化解工作起步不久，有些工作方法尚未完全定型，《行政诉讼监督规则》未对化解的具体情形、程序等内容作出细化规定。当然，检察机关通过近两年的实践已经把握了实质性化解行政争议的一些规律，例如，行政相对人在诉讼和诉讼监督程序中，有权处分自己的程序权利和实体权利;行政机关作为承担社会管理、市场监管职责，提供公共服务的国家机关，有责任和义务保障公民、组织合法权益。“行政争议因超过起诉期限等情形被人民法院不予立案或者驳回起诉，人民法院裁定没有错误，但行政行为违法，侵害公民、法人或者其他组织合法权益”“作为行政相对人的申请人诉求正当，有实质性化解可能，通过和解更有利于依法公正解决其实质诉求”等程序空转案件，是检察机关化解的重点案件。这些也往往是行政相对人诉求合法正当、审判环节未予正面回应的案件。检察机关在查清事实、辨明是非的基础上，按照自愿、合法的原则，引导双方当事人达成共识，明确各自的权利义务，符合保障私权、监督公权、解决争议等多重目的，体现了检察机关尽最大可能在司法框架内解决行政争议的法治担当，不违反司法终局原则。

五、与其他监督融合贯通，为检察机关深度参与社会治理提供支撑

为更好地发挥检察机关“一手托两家”作用，保障检察机关更加积极有效地参与社会治理，《行政诉讼监督规则》基于完善监督方式、强化监督职责、深化监督作用和促进解决共性问题的考虑，增加人民检察院针对行政诉讼中的普遍性问题或者突出问题，组织开展某一领域或某一方面的专项监督工作，针对多起案件中的同类问题开展类案监督等规定。比如，《行政诉讼监督规则》第121条规定的行政诉讼监督年度报告制度是近些年的实践创新，为这次监督规则修改所吸收。对行政诉讼监督的年度或专题分析，体现了检察机关作为党委的法治参谋，服务大局，促进法治政府建设，促进法院公正司法中的作用和地位，也是检察机关参与社会治理，促进国家治理体系和治理能力现代化的一种有效方式。行政诉讼监督报告制度，既可以年度整体报告，也可以就某个专题进行分析，通报的对象包括人民法院和行政机关，报告的对象是党委和人大。行政诉讼监督年度报告的基本要素包括：审判机关、行政机关存在的普遍性问题和突出问题;审判机关、行政机关存在的苗头性、倾向性问题或者某方面问题的特点和趋势;促进依法行政、公正司法的意见和建议以及其他认为需要通报、报告的情形。专题分析相对灵活，根据实际情况选择适用，可以针对某行政机关在某领域的行政诉讼或者执行工作中的分析，也可以针对法院在某类行政诉讼中的问题开展分析。再比如，开展行政诉讼监督专项活动，是检察机关坚持抓系统、系统抓，集中时间集中力量推进工作的重要方法。《行政诉讼监督规则》第122条规定，“人民检察院可以针对行政诉讼监督中的普遍性问题或者突出问题，组织开展专项监督活动”。专项监督活动一直以来都是人民检察院依职权开展诉讼监督工作的一种方式。《行政诉讼监督规则》对此予以明确，为行政诉讼监督工作今后开展专项监督活动提供了明确的规范依据。

六、压实办案责任，不设复查程序

在修订过程中，对于是否参照《民事诉讼监督规则》相关规定增设复查程序，存在认识分歧。

根据行政诉讼法第101条和民事诉讼法第209条第2款规定，对行政裁判结果监督案件实行“一次审查”，抗诉权在上级检察院。为便于当事人申请监督，充分发挥再审检察建议同级监督优势，缓解行政裁判结果监督工作中“倒三角”难题，提高监督效率和效果，《行政诉讼监督规则（试行）》参照《民事诉讼监督规则（试行）》，确立了“同级受理”原则。多年实践证明，“同级受理”原则基本符合检察监督工作实际。2014年最高人民检察院《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》第7条规定了当事人申请复查制度，作为“同级受理”原则的有益补充，力图弥补“同级受理”原则下一律不允许民事案件当事人向上级人民检察院申请复查的不合理之处。但该规定不适用于行政申诉复查案件。《行政诉讼监督规则（试行）》第7条第（4）项规定，“人民检察院已经审查终结作出决定的”，不予受理。

本次修订，没有增设复查程序。主要出于以下考虑：一是行政案件与民事案件不同，法院审理前，不少行政案件经过了行政复议程序，办案周期更长。二是强化精细审查、精准监督，将功夫下在审查过程中，努力使作出的不支持监督申请决定经得起法律和时间的检验。三是最高人民检察院明确将化解行政争议作为行政诉讼监督的“牛鼻子”，对拟不支持监督申请的行政案件压实办案单位化解行政争议的责任，这比增设复查程序更有利于实现案结事了政和的目标，更有利于减少当事人诉累。四是不增设复查程序不会影响当事人合法权益的保护。如果在实质性化解行政争议中发现原不支持监督申请决定确有错误的，检察机关可依职权启动监督程序纠正错误。

七、单设对执行活动监督一章，完善执行监督程序

《行政诉讼监督规则》第7章规定了“对行政案件执行活动的监督”，共8条。本次修订，参照“两高”关于民事执行监督的有关规定，增加向法院制发《说明执行情况通知书》的规定，完善对法院执行人员违法行为的监督机制，将执行监督检察建议决定程序修改为“应当经检察长批准或者检察委员会决定”。参照《民事诉讼监督规则》，设定受理执行监督申請的前置程序，即“根据法律规定可以提出异议、复议或者提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、复议或者提起诉讼的，检察机关不予受理。”同时规定当事人有正当理由的、人民检察院依职权办理的案件不受限制，进一步完善检察机关办理执行监督案件程序。

修订过程中，有的部门提出检察机关监督行政非诉执行没有法律依据。经研究认为，行政非诉执行监督是行政执行活动监督的应有之意。主要理由有以下几点：一是2014年修改行政诉讼法时，对行政执行监督作了原则性规定，给司法解释留下空间。二是行政诉讼法第101条规定人民检察院对行政案件执行的监督“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。民事诉讼法及司法解释对执行活动监督有详细规定，故人民检察院对人民法院的行政案件执行活动实行法律监督具有明确的法律依据。同时，最高人民法院执行局编纂的《人民法院办理执行案件规范》第23章第6节“行政案件的执行”部分，将行政案件的执行明确划分为对行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书、行政赔偿调解书的执行以及对行政机关作出的行政决定的执行。因此，执行监督对象包括行政诉讼执行和行政非诉执行。三是中央有关文件和“两高”共同下发的文件以及最高人民法院之前文件对检察机关开展行政案件执行活动监督也有明确要求。《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第21条使用了“人民法院行政执行活动”的概念。2019年7月14日，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1号）明确要求“检察机关要加强对民事、行政执行包括非诉执行活动的法律监督，推动依法执行、规范执行。”

本次修订《行政诉讼监督规则》，最高人民检察院就此和有关机关通过征求意见、座谈研讨进一步凝聚了共识。《行政诉讼监督规则》重申了《行政诉讼监督规则（试行）》关于行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督相关内容。

八、准确把握新旧规则衔接适用

《行政诉讼监督规则》第137条规定：“本规则自2021年9月1日起施行，《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》同时废止。本院之前公布的其他规定与本规则内容不一致的，以本规则为准。”在新旧规则衔接适用方面，要注意把握以下几点：

一是人民检察院在2021年9月1日以前受理但尚未办结的行政诉讼监督案件，适用《行政诉讼监督规则》继续办理;已经依照《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》完成的程序事项，仍然有效。二是《行政诉讼监督规则》第29条第2款新增对不服上级人民法院复议裁定、决定的申请监督案件的受理规定。对于人民检察院在2021年9月1日以前受理但尚未办结的前述行政诉讼监督案件，原办理的下级人民检察院可以依照《行政诉讼监督规则》第29条第2款、第42条第2款的规定移送上级人民检察院办理。上级人民检察院对下级人民检察院移送的案件不再交由下级人民检察院办理。三是军事检察院等专门人民检察院受理、办理行政诉讼监督案件适用《行政诉讼监督规则》。同时，可以结合履行军事行政诉讼监督等职责实际，根据《行政诉讼监督规则》精神制定有关规定，报最高人民检察院批准后施行。