检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼的困境与突围

刘宇晨　陈士莉

摘 要：检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼的实践效果不佳，存在支持起诉依据不明确、案件数量少、社会组织依赖性强等问题。究其原因，既有检察机关支持起诉职责不明、社会组织与检察机关提起诉讼顺位不清等缘由，也有社会组织自身局限等问题。建议通过理清起诉顺位、明确检察机关支持起诉职责，同时强化社会组织自身建设，推动检察机关支持提起公益诉讼制度日臻完善。

关键词：环境民事公益诉讼 检察机关 支持起诉 社会组织

支持起诉原则是民事诉讼的基本原则之一。根据民事诉讼法第55条的规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。实践中，检察机关支持起诉主要集中在支持农民工讨薪、支持未成年人申请撤销监护权之类的案件。本文梳理了近年来检察机关支持社会组织提起环境公益诉讼的大量案件，通过研究检察机关如何与社会组织良性互动问题，提出完善检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼制度的建议。

一、检察机关支持社会组织提起环境公益诉讼的理论分歧和实践困境

（一）支持起诉原则的理论分歧

對于支持起诉原则，完善论肯定支持起诉的存在价值，但因其缺乏指导原则和具体规则，需要完善和改进;否定论主张废止支持起诉制度。关于废止原因，有学者主张检察机关支持起诉会使司法机关出现错位或越位的情形，破坏原告、被告、法院的三方平衡构造关系;有学者认为，支持起诉原则并不对民事诉讼具有普遍的指导意义，将其作为原则规定下来有违法理。[1]同时，由于支持起诉原则在民事诉讼法中并无具体操作规定，由此导致检察机关在办理支持起诉案件中，尽量限缩于支持弱势群体维权等胜诉把握大的案件，对于环境公益诉讼等专业性强、难度大、有败诉风险的案件不会轻易支持起诉。

（二）检察机关支持社会组织起诉的实践困境

1.检察机关支持社会组织提起环境公益诉讼案件数量相对较少，占比呈下降趋势。2015年1月至2018年9月底，全国法院共受理各类环境公益诉讼案件2041件，其中，社会组织提起的民事公益诉讼案件205件，占比仅为10%。在我国32个省、自治区、直辖市中，受理社会组织提起的公益诉讼案件数量10件以上的仅有江苏等4地，其中黑龙江、上海、西藏、陕西、青海迄今还未实现案件零的突破。[2]一方面，环境民事公益诉讼案件逐年上升。另一方面，环境民事公益诉讼中支持起诉的案件数量趋于稳定，占当年环境民事公益诉讼案件的比重严重下滑。以江苏省徐州市为例，2015年，支持社会组织提起公益诉讼案件5件，占当年提起公益诉讼的83.3%;2016年支持起诉1件，占当年提起公益诉讼的50%;2019年支持起诉1件，占当年提起公益诉讼的2.8%。

2.检察机关支持起诉方式不尽相同。支持起诉的方式主要为督促起诉、协助提供专业咨询意见、派员出庭、发表意见、协助原告列明举证、提供辩论提纲等。对于是否派员出席法庭、发表意见、协助原告列明举证、提供辩论提纲，仍存有争议，各地操作不一。实践中还存在检察机关因社会组织提起诉讼而由公益诉讼起诉人变更为支持起诉人的情形。例如，在江苏省盐城市人民检察院诉扬州市寒江腾达化工厂等水环境污染责任纠纷中，在绿发会申请作为共同原告参加诉讼获得许可后，盐城市人民检察院申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼。

3.社会组织依赖性较强。2015年以来，徐州检察机关办理支持起诉案件7件，因社会组织无法及时派员参与案件调查，均由检察机关提供线索，并委托专家出具专业咨询意见确定诉讼标的，派员出席法庭，发表出庭意见，并对执行进行监督。同样，前述申请作为共同原告的案件，检察机关主动撤回起诉之后，社会组织轻易“取而代之”，由其作为原告提起环境公益诉讼。由于检察机关在起诉之前已经将诉讼要求的证据全部取证到位，支持起诉案件的诉讼请求全部获得法院支持，而社会组织自行提起的部分案件如“常州毒地案”等，因诸多原因未获得法院支持。

二、检察机关支持起诉困境的原因分析

（一）检察机关在支持起诉中职责“不明”

立法确立支持起诉原则的初衷是对于损害国家、集体或个人民事权益的行为，在受害者没有起诉时，有关机关、社会团体、企事业单位可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。有观点认为从法院受理开始便意味着司法权的介入，此时支持起诉的目的已经达到，[3]检察机关的支持应到此为止。有学者指出，即使原告在庭前有检察机关的协助取证，但在诉讼过程中难免会遇到证据运用困难、策略不当的问题，此时检察机关在诉讼过程中利用自身在法律事务上的优势，及时给予原告法律帮助，才能真正发挥其支持起诉的实效。[4]我国民事诉讼法只是初步规定了起诉主体与诉讼领域，对于检察机关支持起诉的方式、程序等问题没有细化规定。

（二）社会组织与检察机关提起诉讼顺位“不清”

试点期间，检察机关提起公益诉讼要层报最高人民检察院审批，流程比较繁琐。为提高办案实效，检察机关会主动支持社会组织提起公益诉讼。而2017年公益诉讼立法之后，由于提起公益诉讼案件仅需省级检察院审批，检察机关更愿意自行提起公益诉讼。但是，检察机关作为环境公共利益维护的替补者，即无适格组织提起时检察机关再提起诉讼。[5]检察机关与社会组织之间的对接不太顺畅，甚至出现社会组织在法院公告环节，申请与检察机关作为共同原告，后取代检察机关作为原告提起公益诉讼的尴尬情形。

（三）与刑事附带民事公益诉讼相比，支持起诉效率效果“不佳”

目前，检察机关支持社会组织起诉仅限于纯民事的公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼的起诉主体只能是检察机关。[6]正如张军检察长在2019年指出：“刑事附带民事公益诉讼占77.82%，民事公益诉讼占6.52%。支持社会组织提起民事公益诉讼仅87件”。[7]刑事附带民事公益诉讼案件比例高、使用广泛，“其法律依据明确，各方可接受度高，办案风险比较小，因而是检察机关参与公益诉讼的主要方式，这种方式实行多年，也积累了丰富的办案经验和社会资源”。[8]为节约诉讼资源，优先提起刑事附带民事公益诉讼，客观上限缩了支持起诉的适用，使得该制度的适用空间更为狭窄。

（四）社会组织自身条件“不优”

目前我国环境保护组织普遍存在资金匮乏、专业能力尤其是诉讼能力不强、组织机构不健全等问题。[9]司法实践中，存在大量环保社会组织作为适格的环境民事公益诉讼起诉主体，没有发挥到应有的作用。[10]其中缘由，一是提起环境民事公益诉讼需要先行垫付高额费用，大量社会组织无力承担;二是社会组织内部相关法律专业、环境专业的人才和知识储备匮乏;三是大部分被告为所在地方支柱性企业，饱受地方利益群体干扰，畏难情绪严重。[11]如“常州毒地案”一审案件诉讼费189.18万元，对自然之友、绿发会两家社会组织来说，是巨大的经济负担，要求被告企业承担巨额生态修复费用也是不了了之。

三、检察机关支持社会组织起诉困境之突围路径

（一）理清检察机关和社会组织提起诉讼的顺位

1.确定提起公益诉讼顺位的原则。目前，对于生态环境资源保护领域，行政机关、检察机关和社会组织均可提起公益诉讼，如何正确处理三者关系，对于全方位最大限度保护公益具有重大意义。当发生生态环境损害赔偿适用范围内的环境侵权行为时，应明确政府为第一顺位起诉人。在政府积极主张权利的情况下，不宜再由社会组织提起公益诉讼。当政府经督促后仍不行使或者消極行使其诉讼权利或者对生态环境损害赔偿适用范围之外的污染环境及其他生态损害行为，社会组织才可提起公益诉讼。在此情况下，检察机关也可依法支持社会组织提起民事公益诉讼。检察机关在履职中发现行政机关存在怠于履职行为损害公益时，也应依法履行民事诉前程序，督促或支持社会组织提起民事公益诉讼，只有在没有符合条件的社会组织或者政府和社会组织均不提起诉讼时，检察机关才可提起诉讼。总之，检察机关提起环境民事公益诉讼是公益保护的最后一道防线。这样安排的好处有：一是充分调动社会组织的积极性，响应全民参与环境治理的号召。二是减少检察机关的负担，让检察机关真正将公益诉讼的工作重心转移到行政公益诉讼上来，实现检察公益诉讼立法的初衷。

2.规范检察机关公益诉讼的诉前公告程序。目前，检察公益诉讼公告程序全部都在“正义网”上进行，要求将发现的线索尽量清晰描述，依法保障社会组织的诉权，经公告有符合条件的社会组织提起民事公益诉讼的，检察机关的诉讼地位应依法变更为支持起诉人，并将民事公益诉讼案件交由中级人民法院审理，不能以附带公益诉讼为由损害社会组织的在先诉权。[12]

（二）明确检察机关支持起诉具体职责

1.明确启动方式。检察机关支持起诉以申请为主，依职权启动为辅。给予社会组织更多的发展空间和自主权，同时，对于生态环境损害后果较为严重的案件，主动介入，参与调查核实并协助取证，能够有效化解社会组织调查取证的压力，提供维护公益的效率和效果。对于检察机关在支持起诉中的定位，目前有支持起诉人、支持起诉机关、支持起诉单位等多种称呼，统一称为支持起诉机关较为妥当。对于支持起诉检察机关是否要与受理法院级别对等问题，应当以有利于调查核实、方便诉讼为原则，并不要求一律对等。

2.明确支持起诉的具体职责。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了法律咨询、书面意见、调查取证等三种方式，但对于“等”字是否可以作扩大解释未有定论。环境民事公益诉讼虽然本质上属于民事诉讼，但双方主体地位只是形式上的平等，实质上社会组织在经费、法律知识、专业人才、社会资源等方面与被告相比往往处于弱势地位，况且被告对于污染情况等材料掌握较为全面，这对社会组织极为不利，而检察机关参与案件的调查核实，出庭并参与庭审，对检察机关调查核实的证据予以出示并作说明，向法院表明本案支持社会组织的立场，发表出庭意见，能够弥补双方的实质不平等。当然，检察机关支持起诉中，其自身定位是“支持起诉人”而不是“原告”，应做到“到位而不越位”。

3.充分发挥检察机关法律监督职责。对支持起诉持否定观点的人担心检察机关职能冲突，过度干预民事诉讼，过犹不及、适得其反。其实，这种担忧大可不必，支持起诉人和法律监督人的角色并不矛盾。检察机关作为支持起诉人、社会公共利益的代表，在支持原告的同时还肩负法律监督重任，其出庭支持社会组织并不单单为了支持原告，如发现诉讼中原告有损害社会公共利益的行为亦可督促其纠正，[13]检察机关要参与案件受理、开庭审理、判决与执行，尤其要强化对结案方式的监督，如调解、和解是否侵害社会公共利益、对错误的裁判依法提出抗诉。

（三）加强对社会组织的培育

1.依法规范社会组织的监督管理。有些社会组织的章程规定了其从事公益保护内容，符合法律法规的形式要求，但其实质并不具备提起公益诉讼的能力。近年来，提起环境公益诉讼的组织主要包括中国绿发会、中华环保联合会、自然之友、中华环境保护基金会等四家社会组织，大多地市级社会组织无法承担公益诉讼职责。另外，公益诉讼试点之前，检察机关为开展公益诉讼探索，牵头成立的一些社会组织如“泰州1.6亿环境公益诉讼天价赔偿案”中的原告泰州市环保联合会，根据修订后的环境保护法，已经不具备提起公益诉讼的条件。对这些社会组织，要按照相关法律、法规及司法解释的规定，及时进行清理、规范。同时要加强对社会组织专业人才的培养，以免社会组织弱化，无法真正担当起公益保护职责。

2.探索解决社会组织提起公益诉讼诉讼费用承担问题。目前，社会组织提起公益诉讼按照普通民商事财产类案件标的收取诉讼费不符合环境公益保护的特殊要求，也与推进生态文明建设的精神相悖，有必要参考检察机关提起公益诉讼不收取诉讼费的规定，或者对社会组织提起环境公益诉讼予以诉讼费减免，以鼓励社会组织保护公益的积极性。同时，对社会组织提起的诉讼要有案必立、有诉必理。当然，对于假借环境公益诉讼进行虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉的，也要依法予以惩治。

检察公益诉讼从试点“摸着石头过河”至今已历经六年时间，公益诉讼办案的规模和质效都有新的跨越，但是检察机关支持社会组织提起公益诉讼却是薄弱一环。在共享共治多元社会治理背景下，检察机关有必要从检视自身做起，建立与社会组织之间的良性互动，积极作为，支持、帮助社会组织承担更多的公益保护之责，发挥社会组织在社会治理中的应有作用，为推动支持起诉制度的立法完善提供更加丰富的司法实践。