完善草原治理体系 推进生态文明建设

文_唐芳林

草原是人类早期文明的发源地，从智人时期开始人类就驯化利用草原动植物，萌发了放牧业和早期农业，孕育了“五谷丰登、六畜兴旺”的农耕文明。中国是草原大国，千百年来，草原主要作为生产资料来利用，在草地农业与耕地农业的演替中，在游牧民族与中原民族交流迁徙与融合发展中，积淀了源远流长的中华文明。随着时代嬗变，草地农业逐步让位于耕地农业而处于辅助地位。近代以来，由于索取多、投入少，草原出现了面积减少、生态退化的严峻局面。到了新时代大力推进生态文明建设，草原的生态服务功能需求逐渐超过了其生产功能，保护修复草原生态、重现绿水青山成为草原工作的首要任务。近年来，国家加大对草原生态保护修复的投入，草原总体退化的趋势得到初步遏制，但草原生态脆弱的形势依然严峻，在气候变化的形势下面临着巨大挑战。

党中央、国务院高度重视草原生态保护工作，在国务院机构改革中组建了国家林业和草原局，强化了草原生态保护修复，充分体现了统筹山水林田湖草系统治理的战略意图。2021年3月，国务院办公厅印发了《关于加强草原保护修复的若干意见》（以下简称《意见》），明确以完善草原保护修复制度、推进草原治理体系和治理能力现代化为主线，加强草原保护管理，推进草原生态修复，促进草原合理利用，改善草原生态状况，推动草原地区绿色发展，为推进生态文明建设和建设美丽中国奠定重要基础。

当前，我国生态文明发展正处于重要的历史阶段，草原建设面临着新的机遇和挑战。要按照习近平生态文明思想，认真贯彻落实《意见》，在生态文明建设的历史方位中明确草原方向，在山水林田湖草沙一体化系统治理中找准草原定位，在林草深度融合中谋划草原保护新思路，在构建草原治理体系中提高草原质量和稳定性，在新征程中推动草原新发展，构建草原发展新格局。

一、深刻认识草原的突出地位和作用

草原是复杂的社会经济生态复合系统，是面积最大的绿色生态屏障，是农牧民赖以生存的家园，在维护国家生态安全、促进牧区经济发展、加强民族团结、巩固边疆稳定、传承草原生态文化等方面具有不可替代的重要作用。

一是草原分布广，生态区位重要。草原是分布最广的植被类型，是面积最大的自然生态系统，因其巨大的面积和特殊的地理分布，在全国生态主体功能区中占据着重要的生态区位。如果说森林是“肺”，湿地是“肾”，那么草原就是“皮肤”，是陆地生态之基。

二是草原具有强大的生态功能。一是水土保持。草原能够适应严酷的自然环境，是阻止土地荒漠化的前沿阵地。二是涵养水源。草地因其根系细密且主要分布于土壤表层，比裸露地和森林具有更高的渗透率，其涵养土壤水分、防止水土流失的能力明显高于灌丛和森林，是农田的40～100倍，我国主要大江大河的源头都在草原，黄河水量的80%、长江水量的30%来源于草原。三是固碳释氧。草原是碳储存的重要地区，草原在应对气候变化、减少碳排放方面具有极其重要的作用。平均25平方米的草地可对一个人呼出的二氧化碳进行碳中和。综合各方面研究成果，我国草原总碳储量大约300亿～400亿吨，是仅次于森林的第二大陆地生态系统碳汇，在碳达峰、碳中和中发挥重要的作用。四是维持生物多样性。草原是野生食草动物的繁殖地、迁徙地和越冬地，草原生态系统具有丰富的生物多样性。我国天然草原有野生植物约1.5万种，冬虫夏草、雪莲等珍稀濒危植物数百种。五是净化空气。草原被誉为“大气过滤器”，发挥着改善大气质量的显著作用。

三是草原具有重要的生产、社会功能。草原是重要的畜牧业生产基地，我国70%的少数民族人口生活在草原地区，草原边境线占全国陆地边境线的60%，268个牧区和半牧区县牧民90%的收入来自草原。草原也是宝贵的资源库，当前我国天然草原上已知的饲用植物6352种、药用植物达6000多种，其中200余种饲用植物是我国特有。依托草原资源产生的草业是农业现代化的重要标志，其内涵广泛，包括草原畜牧业、饲草业、草种业、草原旅游业等，在广大的草原牧区、传统农耕区、城市与郊区等各种空间以多种形式存在。以草原为基本生产资料的牧业，可为人类提供大量的肉、皮、乳、毛、绒，改善人类生活条件，全国天然草原载畜能力达2.58亿羊单位。此外，草原还因其自然景观壮美，人文景观富有地域特色，承载着健康休闲、旅游和文化功能，成为富有特色的旅游资源和草原文化的载体，为当地创造收入。而草坪则为美好城乡环境、提升精神享受提供了绿色基底。

二、清醒认识草原工作存在的问题，准确把握草原发展重大机遇

我国是一个草原大国，但还不是草原强国，草原工作还存在许多短板。一是草原生态极其脆弱。大部分草原处于严酷的自然环境中，自身生态环境脆弱。草原处在森林与沙漠的中间地带，是最易发生荒漠化的生态系统。二是草原生态退化形势严峻。长期以来，人们对草原的索取远大于回馈，草原得不到足够的休养生息。大量优质草原被开垦为耕地，剩下的草原也面临超载过牧的威胁，不合理的利用和干扰以及气候变暖、水平衡紊乱等因素，导致草原生态严重退化。与20世纪50年代相比，我国90%左右的天然草原出现不同程度的退化，中度和重度退化约占30%。草原生态环境恶化，不仅制约着草原畜牧业发展，影响农牧民收入增加，而且直接威胁国家生态安全，草原生态环境已成为国家生态安全的薄弱环节。三是草原工作基础薄弱。由于草原工作长期处于从属地位，存在草原底数不清，调查监测指标体系不够完善，基层机构和队伍薄弱，科技体系不健全，草原保护修复投入不够等问题，使得草原生态系统质量不高、草业不发达、草种业发展滞后，与美丽中国建设的要求不相适应。

党的十九届五中全会提出“推行草原森林河流湖泊休养生息”，草原被置于突出地位。2021年3月15日习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议时强调，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。这必将为草原保护修复提供重大机遇。新组建的国家林业和草原局把草原工作作为核心职能来抓，提出了统筹推进林业草原国家公园“三位一体”融合发展的方针。中央出台《意见》，推动《草原法》修改，草原顶层设计不断完善。“十四五”规划为草原高质量发展提供了新动能。国家印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021——2035年）》，草原保护修复工程成为重点领域。“一带一路”发展为草原生态保护及产业发展带来新机遇。新技术为草原保护、监测提供有力支撑，在草原生态环境、火灾及生物灾害等监测方面得到广泛应用。当前，草原发展面临难得历史机遇，加强草原保护修复正当其时。

三、在推进生态文明建设中构建草原治理体系

加强草原保护修复，推行草原休养生息，维持草畜平衡，促进草原生态系统健康稳定，提升草原在保持水土、涵养水源、防止荒漠化、应对气候变化、维护生物多样性、发展草业等方面的支持服务功能，成为草原工作的重心。《意见》明确，到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草畜矛盾明显缓解，草原退化趋势得到根本遏制，草原综合植被盖度稳定在57%左右，草原生态状况持续改善。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原综合植被盖度稳定在60%左右，草原生态功能和生产功能显著提升，在美丽中国建设中的作用彰显。要实现这个目标，必须认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央关于林草工作重大决策部署，自觉运用习近平生态文明思想指导林草事业发展，站在“五位一体”总体布局高度，找准草原工作方向和定位，加强顶层设计和系统谋划，从体制机制和政策措施上采取更加有力的措施，全方位推进林草融合发展，稳步推进林草领域改革，着力构建草原监测、保护、修复、草业发展、监管执法、支撑保障六大体系，加快补齐草原生态保护修复短板，扎实推进重点改革任务，持续巩固深化机构改革成果，不断提升林草治理体系和治理能力现代化水平。

四、抓住草原管理主线寻求重点突破

草原管理是一项系统性工程，必须树立系统思维，立足长远，精心谋划，既要完善顶层设计，打好基础，全面推进；又要重点突破、快速补齐短板，持续发力，久久为功。

一是认真学习贯彻落实《意见》，进一步完善顶层设计。国家层面已经明确了加强草原工作的指导思想、基本原则、总体目标，提出加大草原保护力度、建立健全草原调查监测评价体系、统筹推进林草生态治理、合理利用草原资源、完善草原承包经营制度、国有草原有偿使用制度、大力发展草业、推动草原地区绿色发展等措施，完善科技、法律、管理机构等配套保障措施，压实地方党委政府保护修复草原的责任。要加快政策落地，加快《草原法》修改进程，进一步完善顶层设计。

二是尽快摸清草原家底，制定草原保护利用规划。要整合各方面监测队伍力量，构建以国家队伍为主导、地方队伍为骨干、市场队伍为补充、高校院所为技术支撑的全新的草原调查监测组织体系。在国土三调成果基础上，利用天空地一体化技术，开展草原资源专项调查，进行草原基况监测、草原生态评价、年度草原动态监测、专项应急性监测。点面结合，摸清草地分布和数量、草原类型与生态状况、草资源分布与利用状况，并落实到山头地块，区划草班、小班，形成全国草原“一张图”。在此基础上，编制全国草原保护修复利用规划，指导各地编制以县为单位的草原保护修复利用规划，明确保护重点和保护措施。

三是完善草原标准、创新草原指标体系。对草原进行重新分区、分类、分级，精准定义和定位草原、草地、草场、草业、草资源等名词的内涵。从草原的起源、主导功能、权属、管理措施等多维度进行分类和分区，制定草原健康和质量等级标准，基于生态优先兼顾合理利用，重新界定草原退化标准。要构建草原类型区划体系、数据指标体系、样地场地设施体系、技术方法体系、质量控制体系、标准规范体系、数据软件平台体系以及组织管理体系等八大子体系，在此基础上建立草原碳汇监测计量体系。要创建“草原覆盖率”指标，与“森林覆盖率”指标结合，设置“林草覆盖率”指标，用于考核生态建设成果。

四是加强草原机构和队伍建设。草资源遍及全国，不只是13个重点省，而是全国31个省区市。没有一支专门监管队伍，很难完成生态保护修复的重任。应依据草原监管面积、管控难度、复杂情况充实草原监管机构，科学核定编制、配备人员。同时，加快推进林草融合，对原有林业机构的人员通过培训等方式，提升草原管理能力，快速扩大草原管理力量。

五是实施草原保护修复重大工程。精心编制林业草原发展“十四五”规划，结合国家生态建设战略规划，嵌入和实施草原保护修复重大工程，包括严重退化草原生态修复工程、草原自然公园建设工程、退牧还草工程、国有草场建设工程、草原生态质量精准提升工程、草原生态保护修复支撑工程、乡村种草绿化示范工程、河湖堤岸草带建设工程。要做好草原保护修复八项工程与双重规划九大工程的衔接，推动落地实施。

六是大力发展现代草业。藏富于草，藏粮于草，大力发展草业，是夯实草原地区产业发展根基、建设生态宜居乡村、促进农牧民增收的物质基础，发达的草业是实施乡村振兴战略、增进民族团结、维护边疆稳定的必然要求，是践行绿水青山就是金山银山的重要举措。要加快建设草种业，大力发展草牧业，推进饲草种植业，积极发展草产品加工业，扎实推进草坪产业，稳步发展草原旅游产业。

生态兴则文明兴。要加强草原保护修复，推行草原休养生息，维持草畜平衡，促进草原生态系统健康稳定，提升草原在保持水土、涵养水源、防止荒漠化、应对气候变化、维护生物多样性、发展草业等方面的支持服务功能，为推进生态文明建设和建设美丽中国奠定生态根基。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。