坚持以科学精神治理形式主义官僚主义

文_蒋来用

形式主义和官僚主义是科层制结构中持久和普遍存在的不良风气和习惯，具有长期性、顽固性、反复性的特征，治理难度很大。2013年6月18日，党的群众路线教育实践活动启动开始，形式主义和官僚主义就与享乐主义和奢靡之风（简称“四风”）并列成为四个突出的作风问题作为持续被整治对象。8年来，党和政府对形式主义和官僚主义的治理力度很大，持续不断地努力取得了明显成效，但形式主义和官僚主义目前在“四风”问题中仍然比较突出，其中一个重要的原因在于分类不精准，治理措施缺乏有效性和针对性。形式主义与官僚主义的治理效果是检验国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。在全面建设社会主义现代化的征程中，需要坚持科学精神，采用科学方法对形式主义和官僚主义进行科学细分，精准施策，不断提高监督管理能力和水平。

一、治理形式主义和官僚主义要具体务实

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理能力现代化成为社会主义现代化建设的重要内容正式进入党和国家议事日程并推进实施。与工业、农业、国防、科技等方面的现代化一样，治理能力现代化同样需要集约精细，如资源配置粗放式转向精细化、服务低效转向高质高效、信息孤岛碎片化转向系统共享化、要求一般化转向精准化。随着国家治理体系的完善和治理能力现代化的不断向前推进，形式主义和官僚主义将会不断减少。形式主义和官僚主义之所以大量出现，某种程度上表明国家治理能力现代化程度不高，存在一些有待继续深化改革的领域。

精细精准需要建立在对规律深刻认识、科学掌握和充分运用的基础上。规律都体现在具体的细节之中，科学是建立在精细精准的观察和研究基础上的。祖冲之“亲量圭尺，躬察仪漏，目尽毫厘，心穷筹策”，坚持“愿闻显据，以核理实”才掌握圆周率的规律，成为我国古代著名的数学家。科学精神与形式主义和官僚主义是对立冲突的，科学讲求细节，讲求实据，摒弃浮辞空言，并没有给形式主义和官僚主义存在的空间。反对形式主义和官僚主义，就应坚持科学精神，实事求是，不迷信权威，提倡怀疑、批判、不断创新进取。规律是从具体的细节中抽象提纯而形成的，但脱离实际的、过度的抽象提纯往往容易导致理论空洞而较少使用，从而制造许多放之四海而皆准的废话和空话。这种过度提纯将理论变得空洞无物的做法本身就是一种形式主义的做法，已经脱离了科学的范畴。克服形式主义和官僚主义，需要在思想认识上坚持科学精神，坚持问题导向，贴近实际找准真问题，提出有效管用的措施有针对性地务实解决，而不能以空对空、从虚到虚。

精细精准必须针对具体的人和事。组织单位本身没有生命和行为，并不会产生形式主义或官僚主义。形式主义和官僚主义最初都是个人的行为或态度，总是通过组织单位中具体的个人言行表现出来。因为个人在组织单位中具有特定身份，代表组织单位履行特定职权，因而个人的行为或态度总是被映射成为集体的行为。当某类行为或态度具有相当普遍性时，可能是同一个人多次反复实施的行为或存在的态度，也可能是多个人共时性或历时性存在的行为，发生频率次数较多从而让人对组织单位形成作风优劣的印象。对形式主义和官僚主义的治理必须突出对具体的人的管理和监督。因为每个具体的人的作风表现千差万别，只有及时发现和精准识别组织单位中具体个人的形式主义和官僚主义表现，实行精细化的管理，才能够对症下药，真正地解决问题。针对具体个人而不是直接针对组织单位，就是要避免过于笼统和模糊地提出要求，防止“一人生病，所有人吃药”。将治理对象从组织单位下沉到具体个人，可以从细节处着手，容易做到“准”“细”“实”，治理对象、矛盾问题更加精准精确，工作措施更加精细精准，结果更加符合实际实情，从而避免一般化、过得去，眉毛胡子一把抓。

二、对形式主义和官僚主义分类要注意内外有别

形式主义和官僚主义有很多表现形式，目前通行的做法是根据工作类型来对形式主义和官僚主义进行分类，如从贯彻落实、调查研究、服务群众、项目建设、召开会议、改进文风、责任担当、工作实效、履行职责等方面划分了很多类别。这些分类是以事为标准，而不是以人为标准。因为工作的内容和领域相当多，按照这个标准来分类难免产生不周延的问题，分类并不彻底。尽管种类很多，但却不能涵盖所有的领域或方面。如治理形式主义和官僚主义这项工作自身就没有被纳入具体的类型之中。另外这种分类存在大量交叉重叠。分类看似很细，但每个类型所包含的问题相差并不大，本质上并没有太大的差别。根据这种分类方法来治理形式主义和官僚主义，就容易出现偏差和不足，有的甚至出现用形式主义反对形式主义、用官僚主义反对官僚主义的现象。因此，用科学的方法来对形式主义和官僚主义进行分类就变得非常迫切和重要。

形式主义和官僚主义的行为主体基本是组织单位内部的人员，但作用对象既有组织单位内部的人，也有组织单位外部的人。根据作用对象的不同，我们可以将形式主义和官僚主义分为三大类：“自己人”对“自己人”的形式主义和官僚主义；“内部人”对“外部人”的形式主义和官僚主义；“内部人”和“外部人”兼有的形式主义和官僚主义。

“自己人”对“自己人”的形式主义和官僚主义是指纯粹在组织系统内部处理自身内部事务产生的形式主义和官僚主义。科层制是现代国家、企业、社会组织中普遍采用的治理模式。因为科层制结构的存在，必然存在上下级之间的领导与被领导、服从与被服从的管理关系，但不论是行为实施者还是被作用者，管理者还是被管理者，都是组织系统内部的人。这些人都受内部组织制度的管理和约束，组织对这些人可以进行处理。这些人享有特定的利益，如工资、福利、身份、荣誉等，对组织有归属感和依赖感。相对于组织之外的人而言，组织对这些人有更多的约束手段。形式主义和官僚主义大量发生在组织系统内部，很多属于程序事务性的，如文件多、会议多、监督检查多、留痕多等问题。1960年3月30日，毛泽东为中共中央起草党内指示，指出反对官僚主义要克服“五多五少”（即“会议多，联系群众少；文件、报表多，经验总结少；人们蹲在机关多，认真调查研究少；事务多，学习少；一般号召多，细致地组织工作少”），周恩来1963年5月29日在党中央、国务院直属机关负责干部会议上列举了“官僚主义的二十种表现”，这些问题都发生在组织系统内部，出在干部身上。组织系统内部大量存在的形式主义和官僚主义反映出组织内部治理结构、方式方法、制度机制等仍存在不完善的地方，因而会出现贯彻落实上级决策部署不到位、履行职责不到位、避免担责等问题。但权力行使者为了保护自身利益，不受到责任追究，往往采用形式主义和官僚主义的方式行动，而不是按照初心使命、履职承诺或职业伦理精神来办事。上级组织中，官僚主义相对多一些，命令主义、瞎指挥等脱离实际、脱离群众现象较多；下级组织中，形式主义的应付相对较多。从发生的问题来看，表面看是形式主义，其实根子在官僚主义，很多形式主义是被官僚主义逼出来的。官僚主义多的地方，形式主义一般也相对较多。

“内部人”对“外部人”的形式主义和官僚主义发生在组织系统外部，即组织为普通公民、企业、外国机构及其人员等办事服务过程产生的形式主义和官僚主义。这类形式主义和官僚主义作用的对象是与公职人员并不存在任何隶属、监管等行政关系的人员，完全是“外部人”。但这些“外部人”既可能是不具有任何公职身份的公民、外国人等自然人，也可能是公司企业、合伙组织、社团等机构。办事的“内部人”对“外部人”具有地位优势，可以通过办与不办、服务与不服务、态度好与不好对“外部人”施加压力和影响。相对于“内部人”而言，“外部人”对“内部人”缺乏行政强制性手段和措施，仅拥有舆论、评议、举报检举等手段可以对违法违纪违规的“内部人”进行牵制和约束。但这些途径和方式最终还得通过“内部人”来帮助解决或配合完成，“外部人”不能直接对“内部人”进行处理，更没有权力对其利益进行剥夺。如果监督制约机制不健全，舆论、评议、举报检举等手段发挥作用的空间会很小，甚至根本就不会起作用。因此，“外部人”对“内部人”的制约和监督作用可能会很小很弱。组织系统外部的形式主义和官僚主义主要在办事过程中产生，不作为、慢作为、假作为等“机关病”较多，如对群众反映的问题无动于衷、消极应付，想方设法“推绕拖”，门好进但“脸好看、事难办”；有的便民服务设施很先进，但却成为一种摆设，群众不会用、用得少；有的服务热线“不热”，电话长期无人接听，无法帮助解决群众“急难盼愁”事；有的官方网站、政务APP等公开信息少，无用信息多，更新不及时，政务公开、便民服务等栏目几乎成为“僵尸”栏目；有些部门对上面考核多的项目工程推进力度很大，但对义务教育、养老等民生问题不闻不问，不投入或投入甚少，但在工作文件、报告中却大吹特吹，搞“纸上的民生建设”；有的地方重招商轻服务，“衙门”作风严重，让企业心灰意冷。这些形式主义和官僚主义直接损害群众利益，群众能够直接看到和体会到，但必须通过组织系统来解决。对这类问题的处理，必须健全举报和处理机制，认真对待和处理群众投诉，否则，这类问题就会不断滋生蔓延。

“内部人”和“外部人”兼有的形式主义和官僚主义指的是在组织系统内部和外部同时都存在的形式主义和官僚主义。组织系统内部“自己人”对“自己人”的形式主义和官僚主义可能会延伸渗透到“外部人”，对普通公众或者企业等组织产生影响。如政府机关组织的会议、庆典活动等追求高大上，搞警车开道，过多占用公共道路等空间，会给群众生产生活带来较大不便。有的地方打造领导“可视范围”内的项目工程，精心打造设计调研路线，但这些劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”“面子工程”影响了群众生活和利益。完全内部性的形式主义和官僚主义就具有了外溢性。另一方面，“内部人”对“外部人”的形式主义和官僚主义虽然发生在组织系统外部，但往往会引起“自己人”对“自己人”的形式主义和官僚主义。如有的公职人员对群众反映强烈的问题敷衍塞责、推诿扯皮，往往会用弄虚作假等形式主义的方法应付领导或上级单位的监督检查和考核，以显示自己“热情”对待和服务了群众。因此，外部性的形式主义和官僚主义又具有内渗性。实践中，组织系统内部与外部的形式主义和官僚主义经常会交织在一起，但内部性的形式主义和官僚主义与外部性的形式主义和官僚主义本质上还是具有较大区别，治理措施上应该具有很大的差异性。目前一些地方和部门治理形式主义和官僚主义并没有作这种区分，因而在实际操作中出现了药不对症的现象。

三、治理形式主义与官僚主义要分类施策、多措并举

形式主义与官僚主义内生于科层制结构中，伴随组织结构的存在而存在。一个组织系统要保持稳定，天然具有自我保护的性格，需要通过自身调节保持内部利益结构的平衡和有效运转，防止外部力量侵蚀和攻击。但结构内部蕴含了毁灭自身的子结构、要素或成分，结构不断被破坏，最后结构内部的斗争失去平衡，因而会走上瓦解或崩溃。任何组织内部都永远存在维持和破坏组织结构的两种力量。形式主义和官僚主义则是破坏既有组织结构的一种病毒，内生于组织结构之中无法消除，并且具有不断传染蔓延的特性。形式主义和官僚主义是权力异化的结构，而不是权力应然的结构，是对权力本来性质的否定和破坏。一个政治或经济组织的瓦解都与严重的形式主义和官僚主义及其缺乏有效的挽救措施有关。形式主义和官僚主义在结构中的内生性决定其在组织结构中的长期性、传染性，必然决定了对其治理的长期性和复杂性。因此，在治理形式主义和官僚主义决策中，必须有打持久战的准备和行动，保持永远在路上的心态。形式主义和官僚主义不能消除或者消灭，只能在组织结构内部力量此消彼长的力量博弈中，尽可能将其遏制在不能对组织结构造成严重危害和破坏的程度。这是治理形式主义和官僚主义的最基本的科学态度，也是人类社会几千年实践反复检验过的客观事实。

在不同的组织结构中，我们经常看到形式主义和官僚主义严重程度差异很大。有效遏制形式主义和官僚主义蔓延，必须运用科学的方法。根据不同类型的形式主义和官僚主义采取相应的治理方法和措施，是科学治理的一个重要内容。

内部性的形式主义和官僚主义大量存在，因而应当成为治理的重点。领导在组织系统内部具有特殊的地位和作用，容易形成“头雁效应”，要“上风下草，上行下效”，带头不受虚言、不听浮术、不采华名、不兴伪事，注重知行合一、表里如一，讲实话、察实情、出实招、办实事、求实效，把对上负责和对下负责统一起来，而且要同形式主义、官僚主义进行坚决斗争，对违法违纪违规行为批评制止和严肃处理。作风问题根本上是党性问题，必须加强党员理想信念和宗旨意识教育，增强党员干部为民情怀和群众感情。同时要加强职业伦理教育，要求公职人员恪尽职守、甘于奉献。在全党范围内开展反对形式主义、官僚主义的教育实践活动，正面教育和鼓励广大干部求真务实、真抓实干、扎实肯干，积极营造干事创业的大环境。要坚持实事求是的思想路线，充分发扬党内民主，用好批评和自我批评武器。领导干部要增强自身修养，带头欢迎批评，畅通批评和建议的渠道。上级机关可以批评下级机构，但也要允许和创造机制让下级机关给上级机关及其领导提出批评意见。用好民主生活会、组织生活会等机制，在公共机构积极营造并形成相互批评的良好氛围。建立权责规范、层级分明、奖惩得当、衔接有序、横向到边、纵向到底的责任体系，实现部门职责法定化、岗位责任具体化、责任主体明确化、责任追究规范化，用精细化的管理不断挤压形式主义和官僚主义的生存空间。加强作风问题管理机制，对形式主义、官僚主义问题经常性委托第三方进行评估调查，了解严重程度及其社会反映状况，提出有针对性解决办法；对公共服务机构窗口单位进行重点测评，用群众满意度评价作为单位考核的重要指标。坚持以人民为中心，将单位的年终一次性考核分为每月一次测评和不定期的抽查。加强信息化建设，大力提升公共机构办公信息化和智能化水平，材料、表格、数据等尽量系统生成，文件资料等可以网上发布、下载、签批处理，不让群众反复提供、来回跑。

在完善制度和机制的同时，要善于和敢于运用组织处理。完善官僚主义、形式主义方面的制度规定，给处理认定提供更具有执行操作的依据。对形式主义和官僚主义苗头性、倾向性或者轻微问题，采用批评教育、责令监察、诫勉等方式处理，对问题严重的采用停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施进行调整。各级纪检监察机关网站要加大公开形式主义、官僚主义问题力度，将查处的形式主义和官僚主义问题的处分决定书全部公开，逐渐积累形成案例库，让所有权力行使者真正知道哪些不能做，明白违反纪律规定的后果。破除形式主义、官僚主义必须与反腐败紧密结合。在调查腐败案件的同时，要对案件中涉及的形式主义和官僚主义问题一并查处和报告。巡视巡察要将形式主义和官僚主义作为重要内容进行监督，坚持不懈对其进行整治。

治理外部的形式主义和官僚主义，重点是增强机构透明度、增强群众参与度。“要对付这一切阴谋诡计，只有一个办法，然而是具有毁灭性力量的办法，这就是把它彻底公开”（马克思、恩格斯：“社会主义民主同盟和国际工人协会”，《马克思恩格斯全集》第18卷，第372页）。之所以一些地方、部门和单位形式主义和官僚主义比较突出，一个重要的原因是公开不到位。信息不公开，“外部人”无法对“内部人”的用权行为进行制约和监督。要公开办事流程、要求和内容，监督人员、联系方式等信息，让所有对外的公共行为都能受到群众监督，加大对政务公开、党务公开、纪检监察机关信息公开、司法公开、村务公开、办事公开等检查督促，鼓励和支持对科研机构等各类公开进行第三方评估。坚持以人民为中心，在增强公职人员群众观念、培养群众感情、提高群众工作本领的同时，要健全党的根本宗旨和群众路线落实机制，畅通和拓宽群众参与公共管理和监督的渠道。健全投诉举报的机制，保证政府热线、投诉电话24小时可以接听或处理，及时进行回应。开通“一键通”监督平台，公众通过APP、公众号等便捷方式可以对公职人员的办事作风进行监督。健全公共机构窗口单位人员的遴选录用方式，将从事过志愿者活动作为重要参考条件，将真正具有公共服务精神和公共服务能力的优秀人员安排到公共服务岗位。健全公职人员投诉硬淘汰机制，对多次受到投诉的办事人员要严格处理，如解聘、辞退、调整岗位、降薪等，将存在严重形式主义、官僚主义作风的人员调离公共岗位。认真研究不作为、慢作为、假作为等行为的习惯生成机制，消除消极文化的负面影响，积极培育践行社会主义核心价值观，大力弘扬中华传统优秀文化。