非营利组织参与农村公共危机治理的路径分析

路 辉

（天津市工业大学 天津300380）

1 农村公共危机和非营利组织的界定

1.1 农村公共危机的类别

根据公共危机发生的诱因，把农村公共危机主要划分为三大类，分别是自然灾害、群体性事件、公共产品不足和公共服务落后所导致的系列危机。自然灾害中主要涵盖四大部分，分别是气象灾害、地质灾害、生物灾害、生态灾害。自然灾害不仅对人民群众的生产生活造成影响，情节严重造成人畜伤亡，给社会带来一系列不稳定因素。农村群体性事件[1-3]是指在农村区域内产生的社会矛盾，由此引发并形成一定规模，造成一定的社会、政治与经济等层面的影响，给社会的良性运转带来负面性的影响的事件。公共资源匮乏导致的系列危机。相比城市而言，农村所具备的公共设施、教育、医疗、社会保障等公共服务与公共产品相对匮乏，由此引发农村公共危机。

1.2 非盈利组织参与农村公共危机治理的优势

非盈利组织在我国农村公共危机治理的优势上主要体现在以下三点。第一，在公共危机预警方面，我国农村地域辽阔，且具有分散性，政府的公共危机预防系统难以及时发现农村中的公共危机，而非营利组织可以及时发现公共危机的信息灵敏性，并协助政府快速处理。第二，在公共危机应对处理方面，非营利组织自身所具有的特点，与当地人民群众联系紧密，发生突发性群体事件时，协调多方利益处理解决问题。第三，在公共危机善后处理方面，非营利组织所具有的号召力，帮助受灾受害群体吸纳更多人力物力的支持[4]。

2 非营利组织参与农村公共危机治理的困境

2.1 组织自身建设能力弱，危机管理效率低

非盈利组织自身建设能力弱，主要体现在两个方面。一是我国非营利组织在成立之初是从政府部门延伸发展而来的，与政府有着千丝万缕的关系，这与非营利组织本身所应该具备的独立性相悖，从而难以避免在日常的工作运转中不受政府相关政策和指示的干扰。长期以来，非营利组织接受政府在资金、管理等方面的支持与领导，缺乏自治意识与能力，难以为非营利组织的建设发展提供一个自由的环境。另一方面，我国非营利组织存在内部结构设计不科学、自我管理能力弱的问题，从内部设计来看，非营利组织大都采用领导负责制，在缺乏约束监管的法律法规条件下，内部容易出现权利的“脱轨”，非营利性质的组织易沦落成为个人谋取私利的工具，有违非营利组织本身的性质；从自我管理能力方面来看，组织内部管理制度不健全，组织内部人浮于事，工作效率低下。

2.2 资源不足

非营利组织的资源不足主要体现在两个方面，即资金与专业人才的不足[5]。现阶段，我国非营利组织普遍存在经费不足的问题，开展公益性活动或者进行公共危机处理与善后时组织本身的经费支持之前存在大缺口，经费来源渠道单一，组织内部运转所需经费的稳定性难以保障，长此以往，非营利组织经费短缺，易丧失其非盈利性质。纵观非营利组织内部，普遍存在人员老化、专业型人才不足的问题。由于非盈利组织本身所具有的自愿性、公益性的特点，吸纳公益人士、志愿者加入非营利组织，但这些志愿者多数只是以业余、兼职的身份存在，而并非是专职人员，内部工作的连续性与稳定性难以保证。此外，农村非营利组织的大部分是基于血缘关系建立而来，就存在农村本土的非营利组织失控的隐患，当处理到农民的利益与政府之间的关系时，很可能会因为牵涉到自身的利益，而走向政府的对立面。

2.3 相关管理法律法规不健全

我国非盈利组织相较于西方国家来说起步较晚，同时组织的合法合理运行也缺乏相配套的法律法规。目前，我国对于非盈利组织发布的政策法规主要有《社会团体登记管理条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》等，大致在宏观层面上对非营利组织的成立与管理进行规定，非盈利组织参与农村公共危机的治理缺乏法律上的依据与保障。法律层面上的不健全，一方面导致群众对非营利组织参与治理的合法性存在质疑，从而也容易忽视在农村公共危机发生后非营利组织的作用。另一方面，在法律层面上对非营利组织监督与管理的缺失，导致组织在面对突发性公共危机时，存在治理主体责权不明、内部秩序混乱的现象，在缺乏严谨的法律监督机制下，少数人易“钻空子”谋取个人私利。

2.4 缺乏沟通机制，协作能力不足

非盈利组织在公共危机治理中所表现的反应迅速、贴合公众意愿以及专业性的特点，能够协助政府处理农村公共危机事件，更好地解决矛盾冲突。但现实是，非营利组织在公共危机治理中缺乏有效的沟通机制，从而表现为与政府、其他治理主体之间的协作治理能力弱。从政府的层面来看，政府普遍存在对非营利组织治理公共危机的作用不够重视，与非营利组织主动建立沟通协作的意识薄弱，难以有效发挥组织在治理中的作用。在与其他非盈利组织、新闻媒体、农村基层自治组织等治理主体之间缺乏信息共享机制，导致与其沟通合作的道路被阻塞，主体间治理合力难以有效发挥。

3 非营利组织参与农村公共危机治理的路径分析

3.1 完善非营利组织参与农村公共危机治理的法律法规

完善非营利组织参与公共危机治理的法律法规，是为其营造一个有序参与治理的法律环境，是顺利进行非营利组织活动开展的一个前提条件。一方面是要尽快出台关于非盈利组织的法律规范，包括非营利组织建构的申请条件、职能、责任归属以及组织内部的人事、税收、财务等内部管理制度等，以法律的形式明确规定，以便于政府依法对非营利组织进行管理与监督活动。另一方面是要尽快制定非营利组织参与公共危机治理的法律规范，以法律的形式明确非营利组织在公共危机治理中的合法地位，给予其法律依据。

3.2 加大对农村本土非营利组织的培育

对本土非营利组织的建设主要体现在制度建设、能力培育、人才引进三个部分上。在制度建设层面上，首先是要进行“政非分管”，即将政府与非盈利组织分离开来，给与非营利组织独立自主进行非盈利活动的权利，政府的主要责任是为其社会性活动营造良好的法律环境。在能力培育方面，要提高非盈利组织农村公共危机治理的实战能力。对此，政府一方面要“放手”对非营利组织的管制，另一方面也要加大对非盈利组织的财政支持，但并不意味着只是简单的财政拨款，可以运用多样化的经济政策，诱导非营利组织提高资金的筹集能力。非营利组织自身也要制定一整套农村公共危机预警、应急处理、善后制度，面对日渐多样化的危机形势有针对性地制定一系列的方针政策，在一次次的危机应对处理中不断总结经验教训，增强实战能力。在人才引进方面，要破解农村非盈利组织内部人员的“裙带关系”，积极引进吸纳专业的人才，保证工作的稳定性与连续性[6]。

3.3 强化非营利组织参与农村公共危机治理的监管

非盈利组织的正常运行与平稳发展离不开有效地监管，在处理应对具有突发性、紧急性的公共危机事件时，更是需要加强对其监督。强化对非盈利组织的监管主要从政府监管和社会监督两个方面出发。从政府的角度来讲，一方面要在法律上明确规定非盈利组织的职责权限，另一方面是要针对性地设置专门的权威机构，既要对非营利组织财务支出、人事安排等方面进行日常监管和定期审核，同时也要对治理农村公共危机事件时物资的分配、资金的支出进行实时监管。从社会角度来看，非营利组织要强化自觉性，主动对内部物资、财务等可信息公开，接受来自社会的群众监督，赢得公众对非营利组织的信任。

3.4 构建非营利组织信息共享数据平台

在大数据信息化的时代下，非盈利组织应紧跟时代科技的进步，积极开拓利用有利的科技成果，建立信息共享平台，与当地政府之间建立紧密的联系，协助政府在农村公共危机事件中的治理，减少因农村地域分散、幅员辽阔带来的治理弊端，强化与政府之间的沟通交流。此外信息平台也应该囊括农村公共危机治理的其他主体，包括农村基层自治组织、大众媒体、村民，通过信息的共享，以强化各主体间的沟通协作，为应对公共危机事件获取更全面的事件信息，为有效治理公共危机事件赢得宝贵的时间，从而减少应对农村公共危机事件的盲目性，最大限度地减少危机所带来的损失。