论行政诉讼中的法院释明义务——从新行政诉讼司法解释谈起

王 晨 秦莎莎

哈尔滨理工大学，黑龙江 哈尔滨 150080

“释明”指法官为明确诉讼关系，就事实和法律上的有关事项向当事人发问或者催促其立证的权利或义务[1]。国内学者对于法院释明义务抑或权利的研究并不多见，且主要集中于民事诉讼领域。2006年韩红俊就释明义务对民事诉讼理论的优化作用展开研究，认为释明义务作为法院和当事人沟通交流的重要途径，是为保障当事人诉权而设立，促进辩论主义优质化和处分权主义充分化[2]。随后彭贵、王慧分别阐述了合同解除之诉、变更之诉中的法院释明义务，强调无论是合同解除之诉还是变更之诉，法院释明义务的发挥都起到至关重要的作用，能够有效引导当事人，减少当事人讼累[3]；同时，应当建构法院释明义务的规则体系，规范相应司法行为，以在最大程度上实现实质公正[4]。近年来，开始有学者将民事诉讼中法院释明义务与突袭性裁判问题相结合，通过德国和日本相关问题的比较研究发现，法院释明义务的正当履行、法官心证的公开、争议焦点的确定等制度的配合，才能真正防止突袭性裁判的发生[5]，从而愈发彰显了释明义务的重要性。行政诉讼中鲜有关于法院释明义务的研究成果，但上述民事诉讼领域对于法院释明义务的研究为行政诉讼中法院释明义务的确立及深入研究打下了较为扎实的理论基础和实践基础。

一、行政诉讼法院释明义务的历史沿革及功能

在行政诉讼领域中，法院的释明义务最早见于2003年10月21日最高人民法院副院长江必新在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话《牢固树立司法为民思想把行政审判工作提高到一个新的水平》，其中指出“要充分运用释明权”，具体体现为“充分告知当事人举证责任及其他各种诉讼权利义务，充分听取当事人的质辩和意见”。而行政诉讼中法院释明义务在法律层面的确立则始于2015年行政诉讼法修正案（下称“行诉修正案”）第五十一条第三款，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”随后《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年，下称《若干解释》）第二条第二款指出，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。上述两个法律文件中的法院释明义务集中于起诉状，尤其是诉讼请求的明确。可以说，此时的释明义务是针对较为基础性的内容而设定。

2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称“新行政诉讼司法解释”）继承前人立法成果，并结合近些年行政法律司法实践经验，在既有基础上进一步扩展了法院的释明义务，丰富和发扬了行政诉讼法院释明义务的制度规定：从审查起诉时的释明义务，拓展到庭审程序中、诉讼类型转换中、行政赔偿中、民行关系中的法院释明义务，丰富了法院释明义务的内涵，有助于更加充分地发挥法院释明义务的功能。

释明义务作为辩论主义的补充，对于保障当事人程序处分权、防止诉讼突袭、实现纠纷一次性解决具有重要意义[6]。相对于民事诉讼而言，社会公众对于行政诉讼的认知度和熟悉程度较低，2013年至2017年间全国各级法院审结的一审行政案件的数量不到民商事案件的2%①《2018年最高人民法院工作报告》显示，2013年至2017年间全国各级法院审结的一审民商事案件为4 783.5万件，同期审结的一审行政案件只有91.3万件。；行政诉讼本身具有严格的程序性和一定的技巧性，有着不同于民事诉讼的一些特殊制度；行政诉讼中原被告攻防水平失衡，原告的诉讼能力弱于被告，行政诉讼难度较大。在刘某诉郑东新区管委会拒收国家赔偿申请书一案中，最高人民法院在（2017）最高法行申5735号行政裁定书中指出“选择一个最为适当的诉讼类型，对于当事人来讲通常并不十分容易，人民法院就有义务进行必要的释明，建议原告对诉讼请求进行必要的变更，以使双方当事人都能尽量减少诉累，行政争议能够尽早尘埃落定。理性行使诉权，实质解决纠纷，大家都有责任。”这个被称为“史上最温情”的行政裁判很好地诠释了法院释明义务的功能。

二、新行政诉讼司法解释中法院释明义务的具体体现

（一）原有的法院释明义务

新行政诉讼司法解释第五十五条第二款规定，“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。”上述内容即审查起诉时的释明义务。在行诉修正案第五十一条第三款、《若干解释》第二条第二款均有所体现。这是法院在行政诉讼启动之初的释明义务，其目的在于指导原告正确且有效地行使诉权。

（二）新行政诉讼司法解释增加的法院释明义务

1.庭审程序中的法院释明义务。新行政诉讼司法解释第八十条第一款，“原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。”原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，本质上是一种放弃诉讼权利的行为。权利既可行使，亦可放弃。因此，针对这种行为，法院不必考量其主观意愿或者主观心理状态，只要客观上出现这种行为且造成庭审无法继续进行的结果，经释明后仍然如此的，即可以按撤诉处理或者由其承担其他不利法律后果。其目的在于保证庭审程序的正常进行，维护庭审秩序。

2.诉讼类型转换中的法院释明义务。新行政诉讼司法解释第九十四条第二款，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”

此为法院对诉之变更的释明义务，是诉讼类型转换制度的落实，打破了“诉判对应”理论，体现了行政诉讼诉判关系一致性和非一致性的辩证统一关系。诉讼类型转换制度是行政诉讼的特殊制度[7]，很多国家和地区亦有此项制度。例如德国，为了应对诉讼类型可能给原告带来的不利诉讼风险，在行政诉讼中亦接受并设立了该制度，承认诉讼类型之间的转换②德国行政法院法第四十三条（确认之诉）规定：“1.通过诉讼，可以要求确认某一法律关系存在或不存在，或一个行政行为的无效，只要原告人对及时确认拥有合法的利益（确认之诉）。2.原告人的权利如可以通过形成之诉或给付之诉得到满足的，无需作出确认；但是，这不适用于涉及行政行为无效的确认。”。我国台湾地区“行政诉讼法”第一百九十八条也设置了类似制度：“行政法院受理撤销诉讼，发现原处分或决定虽属违法，但其撤销或变更于公益有重大损害，经斟酌……得驳回原告之诉。”

可撤销情形或者无效情形属于法律专业问题，无法苛求原告在起诉时能够做出准确的判断和选择；而行政诉讼的性质系客观诉讼，法院对被诉行政行为的合法性审查并不受原告诉讼请求的限制。因此，就撤销之诉还是确认无效之诉而言，法院有权就原告的诉讼请求依职权主动进行审查甚至转换，并作出相应判决；也可以释明的方式建议原告变更诉讼请求，原告拒绝变更的，才判决驳回其诉讼请求。该释明义务的目的在于切实有效地保护当事人诉权，避免原告由于诉讼请求确定的失误而导致实体权利受损。

3.有关行政赔偿的法院释明义务。新行政诉讼司法解释第九十五条，“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”行政赔偿的请求最迟于一审庭审结束前提出，但有时原告并没有意识到违法或者无效的行政行为给自己造成了损失，亦有可能不知道如何向行政机关索赔。此时，法院的释明实际上是对原告的一种提醒，也是一种诉讼指导，这样才能更加全面地、更大程度上地保护原告的合法权益，实现对被告的深入监督。

4.民行关系中的法院释明义务。民事法律关系和行政法律关系的竞合（下称“民行关系”）是行政诉讼的难点，孰先孰后，并无定论，需根据具体情况予以确定。而这种先后关系直接影响诉讼结果，民行关系的顺序确定错误将直接导致败诉结果。因此，为了保护当事人的合法权益，新行政诉讼司法解释第一百三十八条第三款，“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。”此处的“告知”虽然没有使用“释明”一词，但实质就是释明之义：此时的法院不仅要向当事人说明相关法律关系，而且还应当直接明了地告诉当事人有权依法提起行政附带民事诉讼。当事人就民事争议已经另行提起民事诉讼且已立案的，此时无法启动行政附带民事诉讼程序，但为了确保此案的“先民后行”，人民法院应当主动采取中止行政诉讼审理的行为，而非被动地等待当事人提出中止行政诉讼的申请。这一少见的法院主动而为的情形实际上是前面的告知行为（实质为“释明行为”）的更进一步，充分体现了法院对于疑难行政案件的诉讼指挥权，同时也保证了诉讼经济和诉讼效率。

三、新行政诉讼司法解释后法院释明义务的规范延展

在新行政诉讼司法解释之后又有三部最高人民法院颂布的司法解释继续对法院在行政诉讼中的释明义务进行了规范。

（一）庭审程序中的法院释明义务

2020年7月1日施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第十三条第三款规定，“原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，人民法院可以视为放弃陈述权利，由其承担相应的法律后果。”上述规定显然与新行政诉讼司法解释第八十条第一款的相关规定一脉相承，并没有更多发展，只是排除了行政机关负责人未出庭应诉、未说明理由或者理由不成立之情形下原告的拒绝陈述权，同时赋予法院释明义务，并明确相关法律后果。

（二）行政协议案件中的法院释明义务

行政协议纠纷成为行政诉讼的受案范围这一变化始于《中华人民共和国行政诉讼法》2015年修正案，之后在新行政诉讼司法解释中进一步固定。2019年11月27日最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号），其中第二十二条确立了行政协议案件中法院的释明义务：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”

具体而言，这属于行政协议案件中关于原告诉讼请求的法院释明义务。行政协议案件作为新型行政诉讼案件，认知度较低，诉讼难度较大。因此，为了发挥法院的诉讼指导功能，避免原告由于诉讼能力不足而给自身的合法权益以及诉讼程序的正常进行带来消极影响，该司法解释赋予法院以释明义务。同时，明确原告经释明后拒绝变更诉讼请求的法律后果，即法院可以从实体上对原告的诉讼请求予以驳回，而不必再继续审理，从而节约司法资源。

（三）国家赔偿案件中的法院释明义务

自1994年5月12日颁布《中华人民共和国国家赔偿法》，正式确立我国国家赔偿制度以来，截至2021年1月在国家赔偿领域只有一个司法解释涉及到法院的释明义务，即法释〔2013〕27号《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》（2013年）。该规定第十九条在国家赔偿案件的自认制度中明确，赔偿请求人或者赔偿义务人针对对方主张的不利于自己的事实，既不承认亦不否认，经审判员询问并释明法律后果后，仍不作明确表示的，则视为其对该项事实予以承认。上述规定与民事诉讼自认制度的相关规定完全一致③参见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定（2019年修正）》第四条：“一方当事人对于另一方当事人主张的于己不利的事实既不承认也不否认，经审判人员说明并询问后，其仍然不明确表示肯定或者否定的，视为对该事实的承认。”该条款没有用“释明”一词，而使用了“说明并询问”的表述，但其实质涵义与“释明”一致。。

而新行政诉讼司法解释发布后，2021年2月7日最高人民法院通过了《最高人民法院关于审理国家赔偿案件确定精神损害赔偿责任适用法律若干问题的解释》，分别以两个条款进一步拓展了国家赔偿案件中的法院释明义务。其第二条规定，“公民以人身权受到侵犯为由提出国家赔偿申请，未请求精神损害赔偿，或者未同时请求消除影响、恢复名誉、赔礼道歉以及精神损害抚慰金的，人民法院应当向其释明。经释明后不变更请求，案件审结后又基于同一侵权事实另行提出申请的，人民法院不予受理。”这一释明义务的增加实则从精神层面加大对受侵害人救济权利的保护，使其不仅能够寻求物质赔偿，而且有机会获得精神损害赔偿，可以说是从实体权利上给予受侵害人的指导。

而该解释的第十条第二款，进一步在索赔金额上增设了法院的释明义务：“赔偿请求人请求的精神损害抚慰金少于一千元，且其请求事由符合本解释规定的造成严重后果情形，经释明不予变更的，按照其请求数额支付。”该解释首创性地规定精神损害抚慰金的底线，即精神损害抚慰金的数额一般不少于一千元。鉴于相关人员对此的认知有限性，故在此增设了法院的释明义务。同时，兼顾赔偿请求人的意思自治原则，赋予其在法院释明之后的自主选择权。

四、关于行政诉讼法院释明义务的思考

（一）法定之外，可否释明

从行政法基本理念和行政诉讼基本原则出发，释明作为一项值得鼓励的、彰显司法为民精神的重要举措，本文认为法定之外，亦可释明。行政法的基本理念是规范和控制行政权，保护行政相对人的合法权益。行政诉讼坚持“以事实为根据，以法律为准绳”“当事人诉讼法律地位平等”等原则。就诉讼能力而言，行政相对人处于劣势地位。因此，要想最大程度上地保护行政相对人的合法权益，就需要对其予以法律知识、诉讼能力的帮助，这样才能充分实现其诉讼地位平等之要义。同时，通过释明促使行政相对人充分了解诉讼义务和诉讼权利，从而推动法院查清事实，明确法律适用。

以是否有法律依据为标准，释明可以分为法定和非法定两种情形。在不违反公平公正原则的前提下，法院在任何环节都可以进行，并不限于法律规定。即使没有法律明确规定，只要遵循公平公正原则，且没有影响正常的司法审查，亦可释明。但是需要注意的是，上述两类释明的法律后果不同：法定的释明，作为一项法定义务，如果法院没有依法履行，要为此承担相应法律责任，如裁判被撤销或者改判、办案法官被追究相应法律责任等；而非法定的释明则不存在上述法律责任，法院对此有自由裁量权。另外，二者是可以相互转化，非法定释明在立法时机和立法条件成熟时，随着立法理念的发展，可以转化为法定释明。当然，法定释明也可以被废止、取消、调整和完善，存在转为非法定释明的可能。

（二）法院违背释明义务的法律后果

德国的主流学说及判例均认为释明是法院或者法官的义务，违背释明义务可以成为上诉理由[8]。日本也明确规定“为了保证当事者主导原则真正发挥作用，必须适时地向当事者提供建议和意见。没有做到这一点的案件审理有可能被驳回”[9]。在我国只是行诉修正案第五十一条第四款规定没有一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。至于其他违反释明义务的法律后果，新行政诉讼司法解释及其他行政法律规范均没有明确。而在司法实践中，存在以下两种情形：

1.可以作为上诉的理由并被接受。在赵立文等分别诉长春净月高新技术产业开发区管委会强行占用农民承包地和土地征收补偿的四个行政案件中，原告的诉讼请求均不明确，对此最高人民法院分别在（2016）最高法行申4177号、（2016）最高法行申4210号、（2016）最高法行申4219号、（2016）最高法行申4231号再审行政裁定书中认为“一审（法院）未履行相关释明义务，显属不妥，本院予以指正。在一审未履行释明义务可能影响案件公正审理的情形下，二审（法院）本应撤销一审判决，发回重审，要求一审履行释明义务后，依法重新作出裁判”。

2.不属于申请再审的事由。彭惠娴诉广东省人力资源和社会保障厅不予受理投诉行政纠纷一案中，原告认为二审法院没有依法履行“要求原告明确诉讼请求”的释明义务，因此向最高人民法院申请再审。最高人民法院在（2016）最高法行申1771号再审行政裁定书中指出，再审申请人“提出的二审判决未尽释明义务的问题，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审事由，本院不予审查。”

通过上述再审案例，能够看到最高人民法院的态度。一审法院没有依法履行释明义务系严重违反法定程序的情形，属于二审中“撤销原判、发回重审”的适用范畴。基于法律规范，一审法院未如实履行释明义务的行为应依法承担不利的法律后果，这既是对法院释明义务的强调，又是对法院释明义务的功能和价值之肯定。但是如果二审法院没有依法履行释明义务，虽然亦属于严重违反法定程序的情形，却由于没有影响公正审判，因此并不符合申请再审事由。审判监督程序是针对生效裁判进行的事后监督，出于谨慎和克制的需要，其启动条件远远高于二审程序，因此上述不同态度是可以理解和接受的。也就是说，法院没有依法履行释明义务的，可以作为上诉的理由并被接受，最终会导致一审裁判由于严重违反法定程序而被撤销并发回重审，待一审法院依法履行释明义务后重新做出相应判决；但法院违反释明义务不宜作为当事人申请再审的事由，其影响程度不足以达到启动再审的要求，因此从尽量维护生效裁判以及行政法律关系稳定性的角度考虑，不支持因违反释明义务而提起再审。

另外，在审理过程中，当事人有权对法院没有依法履行释明义务的情况提出异议，而不必非要作为上诉理由或者申请再审的事由；对此法院应当尊重当事人的上述异议权，依法处理，积极履行释明义务[10]。其目的在于尽量节约诉讼成本，能够在原本的诉讼程序中解决释明及其法律后果问题的，无需启动新的诉讼程序，否则既是诉讼成本的扩大，亦增加了法院和当事人的负累。

（三）法院释明义务的限度

在某种角度上看，法院释明既是义务，又是权力。如果超过了一定限度，则为违法[11]。在我国当前司法改革的大背景下，在公正司法、司法为民的客观要求下，法院和法官应当始终坚持中立原则，以一个居中裁判者的地位和态度来对待案件当事人。在行政诉讼中，由于原被告诉讼能力的差异性，法院释明义务的重要性尤为突出，但是需要明确的是，法院释明的目的不在于从实体上对任何一方当事人予以帮助，而只是从程序上对当事人进行公平提示和解释说明，以使得任何一方不会由于自身诉讼能力差异而影响实体权利。换言之，应当以诉讼程序性事项为释明义务的内容和限度，不应涉及实体问题。