浅论新时代乡村治理中的农民主体作用

季雨亭， 郑兴明

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350000）

乡村治理是国家治理体系中的重要组成部分，亦是乡村振兴战略的基本要求之一。我国乡村治理是一个综合性的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、生态等方方面面。当前，我国乡村治理正打造出多元共治的治理格局，其治理主体呈现出多元化趋势，包括基层党组织、基层政府、社会组织和农民群众等。实现乡村有效治理，必须以尊重农民主体地位为前提，充分发挥好农民主体作用，调动广大农民的积极性和参与热情。然而当前乡村治理中，农民主体地位缺失，农民主体作用发挥失常，严重影响到乡村治理体系和治理能力现代化的进程，进而影响到整个乡村振兴战略的实施。因此，研究新时代乡村治理中农民主体作用的基本内涵和价值意蕴，分析农民主体地位缺失的表现，挖掘其内在动因，并探索出科学合理的实现路径，具有重要的理论与现实意义。

一、新时代乡村治理中农民主体作用的基本内涵及其价值意蕴

（一）农民主体作用的基本内涵

党的十九大提出实施乡村振兴战略，并明确其目标之一为“治理有效”。如何才能做到乡村治理有效、实现乡村治理体系和治理能力现代化，必须要重视农民这一群体。2018 年和2019 年中央一号文件、《乡村振兴战略规划（2018—2022）》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中均提到，要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，发挥农民在乡村治理中的主体作用。从中央发布的文件中不难看出，我国党和政府时刻关注农民主体作用及其发挥情况。而在当前学界，学者们对农民主体作用一词的概念仍然众说纷纭，其基本内涵亟须进一步厘清。

关于“主体”一词，在马克思主义哲学中，是相对于客体而存在，二者相互作用。在实践层面，主体是指具有一定的主体能力、从事现实社会实践活动的人[1]。农民作为乡村治理的行为主体，必须具备强烈的主体性意识。农民主体性可理解为农民在生产活动中的自主性和能动性。因此，所谓农民主体作用就是指农民这一群体在乡村治理中应充分发挥其主观能动性，在乡村治理的实践中担当主角，并能够成为乡村治理成果的享有者和乡村治理成效的评价者。具体可从以下3 个方面理解：一是农民应主动参与到乡村治理实践当中。农民作为乡村治理的主体，又是农村的主人，应是最了解农村情况的群体。农民应积极主动参与到乡村治理的实践当中，为乡村振兴建言献策。二是农民应共享乡村治理成果。习近平提出坚持共享发展理念，而共享发展则需共建共享，只有农民参与到乡村治理之中，与其他主体共同建设美丽乡村，才能够完美地达到共享。我国农村的发展成果应由农民共享，这样才能真正做到以人民为中心、为人民服务，让农民拥有更多的获得感。三是农民应有权评价乡村治理成效。农村是农民赖以生存的家园，其治理成效如何，农民最有权力评价。

（二）农民主体作用的价值意蕴

我国自古以来便是农业大国，农民在我国历史长河中始终扮演着举足轻重的角色。当前，农民问题更是“三农”问题的核心。在新时代乡村治理中，充分发挥农民的主体作用有其丰富的价值意蕴。这既是践行“以人民为中心”发展思想的客观需要，又是对国内外乡村治理的经验总结，更是新时代乡村治理的内在要求，助力乡村治理有效推进。

1.发挥农民主体作用是践行“以人民为中心”发展思想的客观需要

纵观人类历史，人民群众始终是不可被忽视的重要部分。马克思主义唯物史观认为，人民群众是社会历史的主体，是历史的创造者[1]。即人民群众在社会生产过程中既可以创造出无尽的物质财富，又能创造出丰富的精神财富，同时还是社会变革的主力军。在农村，农民自然是推动农村发展的中坚力量。我国自古以来便是“得民心者得天下”。新民主主义革命时期，中国共产党认识到，农民是中国革命的主力军，农民问题就是中国革命的基本问题[2]。毛泽东提出：人民，只有人民，才是创造世界历史的动力[3]。新中国成立之后，人民当家做主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出坚持“以人民为中心”的发展思想，这充分体现了马克思主义政党的政治立场和执政理念，更体现出人民群众在中国特色社会主义伟大实践中的创造作用和主体地位。新时代乡村治理中，在党的领导下，农民的主体作用应充分得到发挥。农民不应是被动接受者，而应是主动创造者。由此可见，发挥农民主体作用是践行“以人民为中心”发展思想的客观需要。

2.发挥农民主体作用是对国内外乡村治理的经验总结

乡村治理事关农村社会稳定和亿万农民的福祉。新中国成立之后，伴随着国内土地改革与社会主义改造的伟大进程，广大乡村走上一条与农村集体经济相契合的乡村治理道路。新中国成立70 多年农村经济与社会的巨大变迁，彰显了中国特色乡村治理的强大生命力。当然，在长期实践中也存在一些弊端严重制约乡村治理现代化进程，其中，农民主体作用弱化诱致的治理困局是我们不可忽视的经验教训，这就给新时代实现乡村有效治理提供了重要的实践启示。他山之石可以攻玉，国外的可贵经验也值得我们借鉴。纵观国外乡村治理经验可以发现，现代化转型较为成功的国家都关注到尊重农民主体地位的重要性。如日本成立了政府推动型农民协会，建立合乎农民需求的培训班，提高农民各方面素质以此改变农民的弱势地位；韩国开展新村运动，如各村建立村民会馆、开展各项文化活动等[4]，创造性地让农民自己管理和建设农村，充分调动了农民的积极性和参与热情；加拿大实施农村协作伙伴计划，即政府举办农村会议、完善“农民对话”机制、为农民提供各项服务指导等，成了维护农民利益、提高农民生活水平的好伙伴，极大推动了农村良好发展；美国政府规定，在制定涉及乡村治理的相关法律时均需农民的积极参与，只有这样法律才能生效。从以上国家乡村治理的经验中可见，在政府的主导之下，只有充分尊重农民主体地位，鼓励农民积极参与到乡村治理实践当中，这样才能达到良性的治理成效。

3.发挥农民主体作用是新时代乡村治理的内在要求

党的十九大提出社会主要矛盾发生转换的科学命题，指出我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[5]。作为整个社会的有机组成部分，农村社会亦是如此，农民对美好生活的向往也必须得到重视。从近些年我国的相关政策中不难发现，尊重农民意愿、发挥农民主体作用已提上日程。在新时代乡村治理中，如何满足农民对美好生活的向往，增强农民获得感、幸福感、安全感，则必须使农民真正成为乡村治理的主人，“农民自己的事自己说了算”。只有基层政府、基层党组织充分尊重农民意愿和首创精神，农民主体地位才有保障。只有农民充分意识到自己的主体地位，才能愿意投入到乡村治理中，为创建美好家园出力。因此，充分发挥农民主体作用是新时代实现乡村有效治理的内在要求。

二、新时代乡村治理中农民主体地位缺失的主要表现

当前我国乡村治理中的最大问题是：错位、缺位和越位[6]。简言之，政府包揽乡村治理的所有事，没有充分尊重民意，做了农民不需要的事，而农民最需要的事却没做。虽然说农民是乡村治理的主体，但现实中其主体地位缺失、主体作用发挥并不明显，影响着乡村治理现代化的进程，主 要表现为以下几个方面。

（一）农民主体地位被取代，参与度不高

农民只有拥有政治民主权利，才能在乡村治理中有发言权。在我国，公民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督有序地参与到政治生活当中。乡村治理亦不例外，需要农民这一群体充分利用自己的政治民主权利，积极有序地参与进来。而在当前，我国大部分农村都存在这样一种通病，即干部在干，群众在看。政府让农民这样做，基层党组织、村委会让农民那样做，专家人才来农村考察又建议农民应这样做。这其中，每个人都各抒己见，但似乎又没有人真正愿意倾听农民的心声。甚至一些地区政府相关部门或为了政绩、或为了利益，包揽乡村治理的所有事情。政府在乡村治理中的主导作用愈加强烈，农民的主体性地位逐渐弱化，形成了政府主体、农民客体的局面。这反而使得农民的政治民主权利缺失，无法“发声”。甚至就会让农民觉得自己既不需要、也没有必要参与到乡村治理当中，从而产生一种严重的依赖心理。长此以往，大部分农村居民的参与度普遍不高。可以说，农民并没有真正成为乡村治理的主体，反而成为失语者和 旁观者。

（二）基层党组织缺乏与民众沟通，相关政策信息不畅

乡村治理应让农民都知晓，基层党组织应发挥领导作用，这样农民才能有序参与其中。而我国部分农村基层党组织在实施相关政策时，缺乏与民众沟通，甚至没有与民众沟通。久而久之，农村居民缺乏参与乡村治理的意识，甚至对乡村治理的相关事宜知之甚少。同时，部分农村基层干部自身文化水平不高，对相关政策解读不够深入，在实施过程中则会状况百出。2018 年中央一号文件中提到，我国农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。很多农村基层党组织也并没有采取相关措施对农民进行普及，农民无法知晓乡村治理相关事宜，或对相关 政策认识不清，则无法真正参与其中。

（三）农村社会流动加剧，部分村庄空心化程度较高

自新中国成立以来我国农业便服务于工业，为我国城市和工业的发展而奉献，甚至有专家认为“农村是中国现代化进程中的稳定器与蓄水池”[7]。然而由于长期重视城市发展，我国农村在各个方面的发展都落后于城市。尤其是在城市居民和农村居民的收入上，据统计，我国农村居民人均可支配收入始终落后于城市居民人均可支配收入一大截。以2019 年的数据为例，2019 年末我国城镇居民人均可支配收入为42359 元，农村居民人均可支配收入16021 元[8]。巨大的城乡收入差距使得农村发展愈加受限，农民积极性遭到严重创伤，不利于农民发挥其主体作用。

随着我国社会工业化与城镇化的不断加速，越来越多的农民选择进城务工、安家，以谋求更高的收入和更高水平的生活。根据有关统计数据，近五年我国农民工规模在不断扩大，人数居高不下，增速稍微减缓。数据显示，截至2019 年我国农民工已达29077 万人，常住人口城镇化率达60.6%[9]。随着新生代农民工的不断壮大，他们对农村的认同感逐渐降低，主体意识薄弱，甚至不愿意再回到农村。农村人口流失较为严重，中坚力量不足，农村空心化现象较为普遍，“三留守”即留守老人、留守妇女、留守儿童人员逐渐增多并已成为值得关注的群体。种种现实，势必导致部分农村凋敝甚至消失，使得农民参与乡村治 理的动力严重不足。

（四）农民文化水平不高，参与能力不足

我国农村居民受教育程度普遍不高，文化水平相对较低。据第三次全国农业普查公报显示，我国农业生产经营人员受教育程度构成中，小学和初中的人数分别占37%和48.4%[10]。而受到过良好教育、文化水平较高的农民大多常年奔波在外，无法参与到乡村治理当中。并且农村“三留守”人员（妇女、儿童、老人）在不断增多，他们参与乡村治理的经验和能力更加不足。农民文化水平不高，参与乡村治理的意识不够，在参与乡村治理中则会呈现出心有余而力不足的状态。也正是由于农民的文化水平不高，他们在乡村治理中的相关权利受损，却不知用法律的武器来捍卫自己的权利，法律维权意识薄弱。农民的合法权益无法得到保障，他们对政府、基层党组织、村委会等的工作配合度和满意度就会大打折扣，其 主体作用则更难发挥出来。

三、新时代乡村治理中农民主体地位缺失的内在动因

农民主体地位缺失，弱化了农民在乡村治理中的主体作用。导致农民主体地位缺失的原因是多方面的，但从实践来看，主要有以下几个方面。

（一）城乡二元的管理体制固化

我国自计划经济体制时期就形成了城乡二元结构的分治格局，城市和农村截然分开进行管理和发展。改革开放以来，随着新型城镇化的进程不断推进，农村亦得到了一定的发展。但是这样的分治格局依然没有改变，现实中仍然存在城乡二元结构现象，如我国户籍制度至今仍分为农业户口和非农业户口两种管理体制。在外界看来，“农民”这一形象就是土里土气、没文化、没素质、非常穷，农民甚至被冠以“土包子”“乡巴佬”等称号。这样的现象使得农民普遍产生一种自卑心理，部分农民更是想要摆脱农民的身份，他们更愿意留在城市里以谋求更加体面的生活。可见，由于城乡二元管理体制的形成与固化，促使农民主体地位得不到切实的保障。

（二）基层党组织管理不当

当前农村一些基层党组织为了完成上面的任务，没有真正读懂、弄明白相关政策精神，更没有真正了解农民的心理，因而在具体的治理实践中，没有做到具体问题具体分析、因地制宜，这就容易挫伤农民参与乡村治理积极性，有损农民参与乡村社会管理的热情。基层党组织对相关政策的解读不够，以至于实施和管理不当，必然会导致部分农民认为乡村治理与自己无关。有些地区基层政府没有事先征求农民的意愿，直接建立农村基础设施，如安装路灯、改厕、修建健身设备等。有的设施修建好却无法投入正常使用当中或无人使用，尤其是改厕和健身设备。部分农村的改厕效果并不明显，部分农村的健身设备形同虚设，没有做到与当时实际情况相结合。这些都极大地损害了农民的积极性，部分农民甚至对基层政府的做法产生反感的心理。

（三）农村经济发展滞后

抛开经济发展而谈其他是不现实的，农村经济发展缓慢，农民收入不高，严重影响农民的积极性、主动性和创造性。农村经济水平一直落后于城市，这是不争的事实。随着越来越多的农村空心化程度加深，农村劳动力严重不足。很多农村的产业结构较为落后，多数农村以农业生产为主。农民进行农业生产并不像城市居民工作一样，他们没有双休日、节假日一说，几乎全年劳作、起早贪黑。很多农作物的收成多少很大程度上取决于自然条件，农作物的价格则取决于市场。农业生产所带来的收益微薄，致使农民收入不高，处于一种相对贫困的状态。而农村第二、三产业发展较为落后，部分乡镇企业在生产过程中会污染环境，对农村生态治理造成了一定的威胁。

（四）农村教育水平不高

我国自古以来就是农业大国，农村经济多以小农经济为主。改革开放之后，我国农村经历了家庭联产承包责任制，确立了农民的主体地位，极大地促进了农民的积极性。党的十八大以来，我国出台农村土地“三权分置”政策。但目前，我国大多数农村的农地较为分散，农户自给自足。又因一些自然条件的约束，很难形成集约型农业生产模式。农民的小农意识根深蒂固，再加上农村的教育水平不高，新的农业生产方式和知识普及率低且不及时，农民很难在短时间内转换思维。

我国农村教育水平普遍不高，教育资源相对匮乏，其内在原因包括以下几方面。一是由于相关的优惠政策倾斜力度不够；二是由于政府资金投入不足，农村基础设施不完善。部分农村发展较为缓慢，村容村貌近20 年不变样，涂墙、安装路灯、改厕、修路等基础设施的完善也是近一两年才开始的事。这样的条件自然吸引不了人才，农村的教育人才留不住、师资力量薄弱也是不可避免的事。

四、新时代增强农民主体作用的现实路径

习近平总书记提出，农村要发展，根本要依靠亿万农民。而新时代我国乡村治理中农民主体地位缺失已成事实，如何增强农民主体作用迫在眉睫。单凭农民自觉地认识自己在乡村治理中的主体地位是不切实际的，必须要通过尊重农民意愿和首创精神、完善村民自治组织、加快农村经济发展、培育新型职业农民等方式，让农民主体地位得以回归，主体作用得以充分发挥。

（一）尊重农民意愿和首创精神

“民之所好好之，民之所恶恶之。”作为农村的主人，农民最懂得农村应如何发展、如何治理，他们也最具有发言权。基层政府、党组织、村委会等在工作当中应正确理解相关政策，不能照搬照抄城市发展的思维和模式，更不能粘贴复制其他地区农村的治理模式。而是要充分尊重农民的意愿，积极主动走近农民、了解农民，集民智、聚民心，在乡村治理中应给予村民足够的自治空间，使其行使自治权利[11]。简言之，政府应还权于农民，要让农民真正意识到自己是乡村治理的主体，让农民相信自己的“声音”能够被听见。

尊重农民自愿和首创精神，不能仅仅停留于表面，而是要付诸实际。近期农业农村部发布的《关于进一步提高农村改厕工作实效的通知》中，明确提出要充分尊重农民意愿，不搞强迫命令，并指明“厕所改不改，农民说了算”。可见在乡村治理中，尊重农民主体地位愈加得到重视，并急切在工作中得到落实。可以说，尊重农民意愿是大势所趋，更是时代的要求。首先，基层政府和各村党组织、村委会等应加大政策宣传力度，发放手册，让农民能知晓。但仅仅通过普及宣传相关政策并不足以提高农民的主体意识，进而发挥其主体作用。其次，各村党组织可以充分利用互联网建立村级微信公众号、群聊等，在处理问题时进行线上民意征集。只有当农民真正地参与到乡村治理的实践之中，让农民唱主角、有存在感，才能激发农民的主体意识，才能更好地使农民充分发挥其主体作用。最后，必须加强基层党组织的建设。在我国，党是领导一切的。新时代乡村治理中，必须要打造一支爱农村懂农业爱农民的基本党员干部队伍，充分发挥党员的作用，切实做到以人民为中心，真正愿意倾听农民心声。对于“空心村”的治理，则需要基层党政组织密切联系群众，结合具体实情进行合理规划。

（二）完善村民自治组织

新中国成立之初，我国农业一直服务于工业和城市的发展，且城乡二元结构的长期存在，导致了农村的落后，农民心理的自卑感。在新时代，乡村的发展进程不应再为了服从工业和城市的需要而延缓，而应在城乡平等的原则下尊重乡村自主[12]。并且当前的中国农村与费孝通笔下的乡土中国有着很大的不同，其治理体系正转变为“自治、德治、法治”相结合的创新型治理体系。其中，自治是农民直接参与乡村治理的主要渠道。因此必须要完善村农自治组织，实现村民自我管理、自我发展等，以此保障农民各项权益，摆正农民主体地位、发挥农民主体作用，实现农民主体归位。

当前我国部分农村实施村规民约，形成了农村新风尚，切实发挥了农民主体作用，也为我国其他地区的农村提供了宝贵的可借鉴经验。各地农村应因地制宜，制定切合实际的村规民约并严格实行，不断完善村农自治组织，使农民成为乡村治理的主讲人。

（三）加快农村经济发展

马克思恩格斯指出：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关[13]。只有农村经济发展起来，农民的钱袋子鼓起来，农民才有足够的积极性和动力参与到乡村治理当中。发展农村经济，需要多方共同努力。首先，基层党组织必须带头领导农民发展特色产业，壮大集体经济；其次，应引进专业人才，运用“互联网+”科技创新技术，打造智慧农业；再次，政府需加大对农村的扶持力度，不断完善农村基础设施，吸引资本下乡，加强农村与城市之间的经济互动；最后，农民必须要激发自身的主动性和创造性，积极投入到农业经济发展当中，共建美好家园。

（四）加强教育，培育新型职业农民

农民文化水平不高，导致农民参与乡村治理意识不强且能力不足。百年大计，教育为先。面对农民无力参与乡村治理的局面，只有从教育入手，才能在根本上提升农民的综合素养，提高农民对各方面知识的认知能力。首先，政府必须加大对农村教育事业的投入力度，完善基础设施。例如制定更多惠农政策以吸引人才并留住人才，壮大教师队伍，同时，对农村教师进行定期培训和考核，增强师资力量。其次，政府可以根据农民的需求开设定期培训班，培养新型职业农民，加强农民对乡村治理的认知，提高农民参与乡村治理的能力。最后，政府应多举办相关的文化活动，加强农民对农村的文化认同。