新时代实现“人的城镇化”的现实困境与路径选择——马克思、恩格斯城乡融合思想的启示

张 琳， 郑兴明

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002）

在空想社会主义者提出的“城乡一体化”理论的影响下，马克思提出了意蕴丰富的城乡融合思想。马克思认为城乡关系的演进是从“城乡同一”到“城乡分离”再到“城乡融合”。而纵观我国城镇化发展历史轨迹可以发现，我国城乡关系的重塑基本上依照城乡统筹到城乡一体化再到城乡融合的这条逻辑主线。进入21 世纪，我国经济社会发展也进入一个历史转型期，城市发展模式也由此发生转变。2014 年3 月，国家新型城镇化规划（2014—2020）指出“以人为本，公平共享”是中国特色新型城镇化道路必须坚持的一条基本原则，必须“以人的城镇化为核心”。“人的城镇化”是更注重质量和内涵的城镇化，这是对传统城镇化的历史性超越。长期以来“物的城镇化”是我国城镇化重心，但是在城镇化过程中，作为主体的人应该真正地融入社会和市民化，人的城镇化是为了人也是依靠人的城镇化。重温马克思城乡融合思想有助于我们认识人的城镇化，思考实现农业转移人口市民化以及农民工与城市融合面临的困境和路径。

一、马克思、恩格斯城乡融合思想的主要意涵及其重要启示

19 世纪中期，马克思在资本主义的历史背景下研究了资本主义的城乡关系，主要从当时社会的城乡分离、城乡对立的现象入手，分析城乡分离的原因，提出了消灭城乡对立，促进城乡融合的思想。他指出：一旦城乡关系改变，整个社会也会跟着改变[1]。城乡融合必然是城乡关系的基本走向。关于城乡融合，虽然马克思没有专门的著述，但是其思想散见于一系列经典著作之中。马克思城乡融合思想以唯物史观作为城乡融合的方法论基础，分析了城乡发展的规律也提出了城乡融合的条件。

（一）马克思、恩格斯城乡融合思想的主要意涵

1.城乡融合为了实现人的全面发展

马克思主义是解放人发展人的学说，社会发展的根本目的是人的发展，人是社会历史的主角。马克思的人本思想不仅确立了人在自然和社会历史中的地位，还明确了实现每个人自由而全面发展的最高目标。马克思城乡融合思想也始终关注着人的解放。马克思认为城乡分离会造成劳动者的异化和劳动方式的对立，农村土地有的被用于满足城市居民需求的加工地有的大量荒芜，农村的经济远比不上城市经济的发展。居民第一次划分为两大阶级，这种划分直接以分工和生产工具为基础[1]。劳动力被固化在某一特定的区域，人们屈服于分工、屈服于自己被迫从事的活动，人的个性和能力受到严重的束缚，物质生活和精神生活没有得到满足。人在追求自身解放不但要通过自己的斗争从自然界中解放出来，更重要的是从社会的剥削中解放出来，让自身的智能体能等尽可能地充分发展。马克思看到了人的现实利益得不到满足，在城乡分离下受到压迫，劳动者的异化状态只有在消灭旧式分工、实现城乡融合中才能实现。恩格斯也在《共产主义原理》中提出：通过消除旧的分工，······通过城乡的融合，使 社会全体成员的才能得到全面的发展[1]。

2.城乡融合需要旧式分工的消失

马克思所处的年代是资本主义国家产业革命的时期，城市工业发展迅速，大量人口流入城市，然而乡村处于传统农业主导的阶段，社会生活的状态发生了改变。城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村所看到的是却是完全相反的情况：孤立和分散[1]。城市和乡村对比鲜明，城乡日益分离。马克思认为城乡关系产生分离是因为生产力的快速发展，其外化就是社会分工的变迁。当分工一出现之后，任何人都有自己一定的特殊的活动范围，这个范围是强加于他的，他不能超出这个范围[1]。旧式的分工主要是指劳动者被固化在某一区域，服从于劳动本身自发产生的分工。一方面旧式的分工会导致人社会活动的固化从而造成城市和乡村、工业和农业之间的分离；另一方面旧式的分工使居住在城市和乡村的片面化，限制人自由全面的发展，当社会经济发展到一定阶段，城乡分离会阻碍生产力的发展和社会的进步。马克思在《德意志意识形态》中提到工业生产率的快速提高吸引了大量的农业人口的转移，便利的交通加速了商品和人口的流动，城市不再是农村的附庸，农业生产率比不上工业生产率。所以先进的国家应该“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”，从而实现“城市和乡村生活方式的优点结合，而避 免两者的片面性和缺点”。

3.城乡融合的过程始终关注人的利益

城乡融合是一个漫长的过程，需要关注人的利益，人的生活环境等。首先，马克思关注人们的现实利益，在《关于林木盗窃法的辩论》中马克思认识到了物质利益背后的社会等级因素，对于城乡对立造成的一系列社会问题进行了批判。他说：一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立[1]。城市在吸纳人口的同时也出现了一系列失业贫苦等社会问题，马克思认为资本主义城乡之间的矛盾本质上说是资产阶级和农民之间利益上的对立。其次马克思认识到了随着阶级社会的发展，城市和农村的差别变大。城市在发展的同时也暴露了一些问题，恩格斯也注意到了城市的病态现象，并且进行了阐述：每一个大城市都有一个或几个挤满了工人阶级的贫窟。······这是普通工人的住宅。这里的街道······到处是垃圾，没有排水沟，也没有污水沟，有的只是臭气熏天的死水洼[1]。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中提出要采取把人口更平均地分布于全国的办法逐步消灭城乡差别。马克思认为人口应该尽可能均匀地分布，这样可以缓解城市的压力，同时也是对人生活环境的关注，维护人们的利益。

（二）马克思、恩格斯城乡融合思想的重要启示

马克思城乡融合思想是在特定的时代背景下形成的，尽管不能完全用其来解释当代人的城镇化中面临的现实困境，但在新时代仍具有强大的理论生命力，其主要观点对实现“人的城镇化”依旧有着重要启示和指导意义。

第一，正确认识城乡发展规律，消灭城乡对立实现城乡融合是城乡关系发展的目标。马克思反对资产阶级经济学家比如米尔伯格提出的消除城乡分离是一种历史发展的自然状态无法消除。马克思提出：消灭城乡对立并不是空想，正如消除资本家与雇佣工人间的对立不是空想一样。消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求[2]。生产力的发展和旧式分工会导致城乡分离，但是随着生产力的进一步的发展城乡分离也会逐渐消失，实现协调平衡，走向城乡融合。

第二，推动新型城镇化建设必须坚持人本理念。马克思指出，城乡融合是城乡关系发展的最终目标，而城乡融合的根本目的就是实现人的自由而全面的发展。传统的城镇化下的生产无法满足人的精神需求，也束缚了人的能力。城乡融合的价值诉求也就决定了新时代实现人的城镇化是新型城镇化建设的核心。李克强总理也在中央城镇化工作会议中指出城镇化的核心是人的城镇化，城镇化目的是造福百姓和富裕农民。

第三，统筹城乡生产力布局，推动实现人的城镇化。如何实现城乡融合、实现人自由而全面的发展，马克思对此也提出了针对性论述：如对于不合理的社会分工和城乡分离造成的工人被迫从事于固定的社会活动，提出了消除旧分工；通过考察英法等西方国家的农业发展道路，提出要重视农业的基础性地位，要以土地的社会所有制为基础展开农业现代化，促进社会化生产；关于城市的发展对聚集大量劳动力和资本的作用，提出要积极发挥中心作用带动乡村的人口流通，摆脱愚昧；同时城市大量人口流动对城市带来环境压力等，提出了在全国平衡大工业，将工业和农业有机结合，推动城乡之间的流通突破地域限制，发展城市和乡村生产力的同时也促进城乡融合。

二、新时代实现“人的城镇化”的现实困境

长期以来，我国的城镇化疯狂追求城镇土地的扩张，经济的快速增长，农民工在融入城镇的过程中无法得到平等的对待，只注意到了“土地的城镇化”以及“人口的城镇化”而忽视了人的全面发展。人的城镇化是将人利益的放在首位，调整现代化进程中人的发展和城镇发展的关系，将农业转移人口的市民化作为中心任务，对人们的生产生活方式、思维习惯等进行转变，推动农民工城市融合。新时代实现人的城镇化主要面临着以下现实困境。

（一）农民工身份转换难，户籍与社会福利绑定

新时代，随着“80 后”或“90 后”等年轻一代的农民逐渐加入农民工的行列，越来越多外出打工的农民对城镇生活有着更高的需求，进城的农民尤其是新生代农民，他们在城市长期生活、工作，他们不但希望城市能给他们带来工作挣钱的机会，还期待被城市所接纳，成为城市的居民，成为名副其实的“市民”。但是我国农民市民化的进程缓慢，对人的城镇化关注程度还不够，这和我国二元户籍制度有直接关联。我国的《户籍法》《户口登记条例》法律意义上将户籍划分成了农业和非农业户口，划分与职业并无关系。即使在国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》将户籍人口登记成居民户口并且建立居住证制度，但是在立法出台之前，效力是有限的。首先现行的户籍制度和福利社会保障等相适应，进城务工的农民无法享受和市民相同的福利待遇，即使进城很长一段时间也不能摆脱身份上的限制，这也是传统城镇化“化地不化人”产生的结果。政府关注的户籍改革也与户籍城镇化率有关并没有关注到新生代农民工核心诉求，部分中小城市放开的户籍上绑定的社会福利很少，而新生代农民工打工最多的大城市严格控制人口。其次，中小城市虽放开户籍，但农民工落户后，后续生活就业子女入学等政府并没有给予更多的关注和支持。在国家统计局发布的《中华人民共和国2019 年国民经济和社会发展统计公报》我国的常住人口城镇化率突破60%，但户籍人口城镇化率为44.38%，脱离土地的农民游离在城市和农村之间成为“准市民”这一类社会群体，农民工消费者和劳动者身份相分离，权利和义务没有得到统一，农民工实现了地域和职业的转变，身份却没有得到转变，阻碍了人的城镇化进程。最后，在《国家新型城镇化规划（2014—2020）年》明确提出了差别化的落户政策，从城镇到巨型城市有不同的落户政策，这使身份的城镇化存在梯级认同问题，不同等级城市之间也存在认同问题，所以新时代实现人的城镇化面对农民工身份转换难的问题，解决这个难题需要一个长期过程。

（二）农村家庭半耕半工分工使“人的城镇化”缓慢

随着改革开放脚步的加快，以及沿海工业以及制造业的快速发展，农民工成为制造业的主力军。在大多数农村青壮年外出务工的背景下，外出务工和在家务农所得构成了农村家庭收入的主要来源，这就使得半耕半工成为农村家庭分工的基本特征。“半耕”主要指留乡村务农，“半工”主要指出外务工。为了捕获新的经济机会，农民家庭传统的劳动分工结构发生了适应性的调整，普遍形成“以代际分工为基础的半工半耕”的农民家庭劳动力再生产模式[3]。年轻的劳动力出外务工年老的劳动力则留在农村务农，这种分工导致了家庭成员居住空间的城乡分离，青年人以及他们的子女逐渐成为“准市民”，并且种种看似分离状态但是家庭的经济还是连成一体，大部分父母还要帮助子女照看孩子和家庭。新生代的农民工不只是进城务工赚钱，追求的更是能融入城市，更倾向于能在城市“沉淀”下来。但受限于自身的技能及文化水平，大多数新生代农民工未能实现稳定就业，且受到户籍制度等影响，他们只好将子女放在老家接受教育，致使留村务农的老年人承担起了抚养孙辈的责任，也容易产生留守儿童等社会问题。在这样半耕半工的分工下农民有进城和不进城的选择权，从马克思的城乡融合思想的角度看来，我国的城乡关系正从二元对立逐渐走向融合，新时代下，随着农民工逐渐“城镇化”享受福利公共服务城乡开始融合，相对于发达地区的农民可以短时间进行过度，欠发达地区则需要更长的时间，这就需要政府不仅关注大型中心城市的发展，也需要扶持中小型城镇的进步以促进人的城镇化。

（三）土地“城镇化”进程加快，农民土地权益无法得到保障

新时代实现人的城镇化面临的另一个问题是土地问题，解决土地问题要注重土地同地同权同利。首先，我国对于国家土地所有权制度基本完善，但是对于集体土地的产权主体以及权属关系等仍需要进一步的完善，以及农民作为集体成员对于土地管理的知情权、决策权和监督权的保障。其次，部分地方政府过于追求城镇化速度，强调扩张城镇面积，使土地的城镇化严重超过人的城镇化。在农村土地产权主体地位虚化的背景下，一些地方政府征收土地的冲动往往会造成了农民在农地非农化过程中受到权益的侵害；同时，部分地方政府为了追求更多的经济利益，成为高房价的无影推手，而房价的攀升也不利于进城农民进城购房实现人的城镇化。为了保障农民合法的土地权益以及赋予农民稳定的生产预期，中央政府多次强调农村土地家庭承包经营“长期不变”，并着力推动农地“三权分置”改革，但在具体实践中也存在着农民利益受损的情况，一方面土地流转成本高，缺乏透明公平的定价机制，以及忽视土地预期收益的补偿使农民的土地权益受到侵害，进而阻碍了现代农业的发展；另一方面也导致了农民不愿意放弃农地经营权，使大多数老人妇女留在农村经营，生产效率低，也容易造成家庭半耕半工的分工的居住空间城乡分离，不利于农民工融入城市，推动实现人的城镇化。

（四）新生代农民工心理的“城镇化”困境

城市是社会进步和文明的标志，进入新时代，新生代的农民工逐渐成为我国农民工的主要力量，新生代农民工对于在外务工的劳动权有更高的追求，对于在城市生活的方式和社会的认同都有更高的要求，更希望在大城市定居生活得到认同获得和城市居民同样的福利，融入城市生活，但由于各方面的制约大多数农民工难以融入城市的主流生活。首先，经济因素制约新生代农民工心理的“城镇化”，农民工多从事制造业、服务业、工资待遇较低的劳动密集型产业与城市的工作待遇形成对比，工作虽为社会所需要但是得不到身份的认同。其次，农民工政治参与的边缘化，新生代的农民工很多只接受义务教育到初中便出来打工，文化水平一定程度上限制了他们政治参与的热情和深度。最后，文化因素也制约着新生代农民工心理的“城镇化”，有着相近的社会位置的人们之间的社会交往要比其位置相差大的人们之间的交往普遍些[4]。交往的隔阂阻碍了心理的融合。另一方面，部分农民工根植着农耕文明“礼俗”观念与城市的工业文明注重法理有着本质区别。

三、新时代实现“人的城镇化”的路径选择

实现人的城镇化是新型城镇化建设的出发点和落脚点。新时代实现“人的城镇化”，要以马克思城乡融合思想为指导，坚持以人为本理念，关注农民群体的多元化需求。人的城镇化应该是人的社会福利得到保障，生活环境舒适宜人，社会关系和谐融洽。实现人的城镇化必须采取完善居住证制度，加强中小城市建设，规范征地程序，完善对被征地农民多元保障机制等措施。

（一）赋予农业转移人口市民待遇，健全居住证制度

我国对户籍改革目标进行了明确规定，到2020 年全国户籍人口城镇化率至45%，2019 年我国农民工人数达到了29077 万人，2015 年国务院通过并颁布了《居住证暂行条例》，居住证制度是进行户籍改革的重要组成部分，对实现人的城镇化推进社会公平正义有着重要的意义。

第一，户籍的价值化，附加在户籍上的福利待遇不同使城乡户口的含金量有差距，当前户籍改革就主要围绕福利和户籍脱钩进行。对于外来人口的福利要有管理措施，但是现在的居住证办理中只登记“姓名、性别、民族、出生日期、居民身份号码、本人相片、常住户口所在地住址、居住地住址、证件的签发机关和签发日期”等基本信息做居住年限的证明[5]。要使居住证促进福利和户籍的脱钩，就需要对详细登记申请者的基本信息确保真实性，和政府部门信息共享，构建共享平台以便查询申请者的信息，完善居住证带来福利待遇和权益管理的职能。

第二，居住证制度主要由颁发居住证和落实公共服务两个部分组成，颁发居住证属于公安部门的职能，一张居住证颁布的成本很低几乎很多城市都可以支付，但是大部分农民工享受的只是道路通讯等公共设施服务，难以进入医疗、养老、教育系统，这需要地方政府更多的支出，要让常住人口享受均等的公共服务需要有详细的方案规定成本费用在中央、地方、企业和农民之间怎样分摊。中央为主导的户籍制度改革步伐加快，对地方政府建立了激励户籍改革的有效措施，促使地方政府关注人口城镇化率和户籍人口城镇化率。在推进“人的城镇化”过程中，要完善考核指标体系，尤其是农民工公共服务水平方面，要加以考核中央进一步明确公共服务支出的具体范围。

第三，《居住证暂行条例》主要赋予了外来常住人口持有居住证可享受的“六大服务”“七项便利”明确各类城市的落户条件，但是我国处于产业结构调整升级时期，人口流动大，根据居住证的条例办法，实行的积分制度使劳动者从一个城市迁往另一个城市后，积累的年限清零，并且一些有关高知识获得积分的条例文化水平不高的农民工达不到，这就需要中央政府出台不同区域居住证的转接续接条例，地方政府根据城市规模和承载力对积分条例进行合理完善，不同层次的福利待遇需要多少积分，让更多的人享受身份的肯定和分享城市公共服务的便利。

（二）加强中小城镇的建设

马克思的城乡融合思想要求城乡人口分配均匀。马克思在和恩格斯在《共产党宣言》中提出：通过把人口更平均地分布于全国的办法逐步消灭城乡差别[6]。习近平总书记指出：我们一开始就没有提出城市化，而是城镇化，目的就是促进城乡融合[7]。小城镇有着非常重要的战略地位，是实现城乡融合推动人的城镇化的重要载体。新时代背景下随着新生代农民工的增加，年轻人落户积极性高的城市，落户成本高，大城市汇聚越来越多的人口会增加环境和公共服务的压力。实现人的城镇化需要社会的和谐发展。客观上要求把城市化的重心放在小城镇的建设，扩大小城镇的规模，提高小城镇建设质量。

第一，要引导农民工分流。大城市人口众多，环境压力、公共服务压力大，政府适当控制人口流入是一方面，更重要的是需要采取切实可行的措施将一些劳动密集型的企业迁移或者设立分部在中小型城市，部分大学设置分校在小城市，引导农业人口向中小型城市和城镇转移。第二，大力发展重点镇和中心镇。尽管打工者倾向于聚集于大型城市，但是随着我国经济结构的调整，产业的转型和升级加快，大型城市的产业也会随着发生改变，目前我国面临着一定程度的民工荒，特别在沿海地区，这和农民工在城镇的待遇有一定关系，“宁送外卖，不去工厂”，打工者在逐渐向内地转移。有一定人口，有产业支撑的重点镇中心镇对农民工也有一定的吸引力，要实现人的城镇化不能只关注大型城市的公共服务的覆盖，要防止农村城镇“天女散花”式的建设，重视中小型城市和重点镇的公共服务的完善和产业的建设，发挥其将大城市和农村连接起来的桥梁纽带作用。第三，建好农村社区，我国农村相对分散，不能按照公共服务的均等标准建设每一个村庄，因此需要建好农村中心社区，并和城镇社区和公共服务对接。

（三）规范征地程序，完善对被征地农民多元保障机制

新时代背景下，随着农民工收入水平及进城购房意愿的提升，实现农民“带资进城”也是推动实现人的城镇化的重要途径。土地是最基本的生产资料，在我国的土地征收过程中存在侵占耕地严重、土地质量下降以及违法用地等问题。对此，要改革土地征收制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

第一，规范征地程序。征地程序是征地制度的重要组成部分，首先应该开展土地利用现状调查，这是征地工作的重要基础，其次开展社会稳定风险评估，这在《重大行政决策程序暂行条例》中有明确规定，这对于保障征地涉及民众的利益，维护社会稳定十分重要。透明公开征地信息，使被征地单位或者农民指导自己土地被征收后的用途、补偿标准和安置方式，保护农民的合法权益。也要积极召开听证会听取被征地的农民集体经济组织及成员和村民委员会的意见。按照程序进行补偿登记，签订安置补偿协议。坚决杜绝违法用地，坚持节约珍贵的耕地资源。第二，健全征地补偿纠纷的仲裁调解机制。当前的农村土地归集体所有，但是农村集体组织渴望促进本村发展再加上地方政府利用权力跨越农民集体，利用行政手段征收土地实现“土地财政”，因此，基层政府要公开土地信息，同时农民也要在土地补偿过程中引发纠纷时积极引入独立的第三方公开审理，地方政府不能既做“运动员”又做“裁判员”，以保证申诉处理的公平性。第三，给予公平合理的补偿建立规范的多元保障机制。在征收土地时要依法、及时支付土地补偿费、安置补偿费、农村村民住宅、地上附着物以及青苗等补偿费用。农民在土地被征收后，政府要给予更公平合理的补偿，不但要解决其住房问题还要提供社会保障，促进人的城镇化。

（四）建立职业技术评定机制，关注农民工心理

职业地位和社会地位的提升也是增加农民工城市认同感，推动人的城镇化的重要因素。第一，构建农民工职业评定机制对于保障农民工权益，帮助农民工向上流动有一定的积极作用。我国虽然有国家职业资格证书制度，但是在考试中重理论轻实践，这使农民工很难取得证书，需要充分考虑农民工的条件，相关评定以技术水平为考核重点，合理调整笔试分值比例。第二，构建农民工职业技术评定和工资挂钩，将相关证书评定录入系统以便企业查询，在实行积分落户的城市也可以将农民工职业技术评定纳入其中，同时构建工资保障机制，防止农民工的劳动成果被侵害，职业技术的肯定也有利于增强农民工的认同感和责任感。第三，积极开展社区文化建设和心理咨询服务，社区文化建设是满足人们增长文化需求的内在要求，开展邻里活动新市民活动、搭建图书报刊阅览室以及开展科普讲座等活动，帮助居民了解文化差异，包容差异相互理解，达到农民工心理上的认同接纳。扩大社区心理咨询服务的覆盖面，对服务人员进行更加专业的培训。积极运用互联网技术，在满足居民教育需求的同时，也可以帮助激发参与精神，增加社会责任感以适应城镇化的客观要求。第四，建设新型工会，利用工会增加农民工利益表达通道，以失地农民和农民工为主题，围绕劳动就业、收入分配和安全卫生等完善工会的维权机制，加入工会可以使农民工增加归属感和认同感。