法治背景下的长沙市城市更新治理研究

刘伟，向林志

（长沙学院法学院，湖南 长沙 410022；湖南工业大学法学院，湖南 株洲 412007）

长沙市作为湖南省省会城市，是长江中游地区的中心城市之一，具有重要的经济地位和战略价值；同时也是我国首批历史文化名城，具有悠久的历史和深厚的文化底蕴。为加快推进城市更新工作，建设“四精五有”美丽舒适宜居的现代化大都市，长沙市亟需创新城市更新治理体制，提升城市更新治理效能。在全面依法治国的大背景下，作为促进城市高质量发展的城市更新治理活动也应在法治的轨道上运行。法治是城市发展的核心竞争力，也是城市发展的有效保障［1］。通过加强对长沙市城市更新治理的法治化研究，有利于为长沙市城市更新治理的实践提供有效的法治保障，促进长沙市实现又好又快发展。

一 长沙市城市更新治理的历史脉络、实践绩效与经验总结

（一）长沙市城市更新治理的历史脉络梳理

从1949年开始，长沙市城市建设翻开了新的篇章。在城市更新的历史进程中，长沙市城市更新由管理而至治理的历史发展脉络清晰可见。具体而言，长沙市城市更新治理可以分为以下三个阶段：

第一阶段（1949—1978年）：城市更新的管理阶段。在该阶段，长沙市城市更新同其他城市一致，多为政府主导的自上而下的管理形态。在这种政府主导的模式下，长沙市城市更新的规划、拆迁安置等事务完全由政府组织实施，开展城市建设的资金也完全依靠政府财政。虽然在土地的二级开发时涉及市场主体，但在这种模式下，市场主体实质上是政府的“助手”，对土地的开发建设仅是完成政府所下达的指令性任务。因此基本上可以说，此时的城市更新只是政府履行管理职能的另一种形式。由于政府资金有限，或者说是政府资金需要投入到更重要的领域，在这一阶段，长沙市城市更新的发展受到一定的限制。

第二阶段（1979—1990年）：城市更新由管理到治理的转型阶段。改革开放以来，我国经济体制由原来的计划经济体制逐渐转向市场经济体制，土地有偿使用制度逐步建立和完善，为市场主体参与城市更新提供了制度保障。这一时期，长沙市城市更新治理工作虽然依旧由政府主导，但是逐渐倾向于引入市场主体直接参与，吸引优质社会资本进行城市建设，市场主体逐渐成为重要的城市更新治理主体之一。

第三阶段（1991年至今）：城市更新由管理到治理的转型完成阶段。该阶段是长沙城市建设历史上发展最快的时期，银盆岭大桥、长沙世界之窗、田汉大剧院等标志性工程相继在这一阶段完工［2］64-90。在该阶段中，长沙市主要采取“自上而下”与“自下而上”相结合的治理方式推进城市更新。在该模式下，长沙市政府在引导市场主体对城市更新进行投资的同时，还鼓励市民参与，更加强调公共利益的实现，注重提高社区居民的生活质量。此时的长沙市政府主要充当引导者和监督者的角色，积极维护多方主体间的利益平衡。

（二）长沙市城市更新治理的实践绩效

经过几十年的探索与实践，长沙市城市更新治理取得了诸多优异成绩，连续13年获评“中国最具幸福感城市”。具体而言，长沙市城市更新治理的实践绩效主要表现在以下方面：

其一，城市更新工作持续推进。随着我国城市发展政策的不断更新，长沙市的城市建设活动也在稳步推进。在改革开放前，长沙市依循国家城市发展政策进行城市更新，注重城市基础设施的建设。例如，20世纪六七十年代，长沙市紧跟“控制大城市规模，发展小城镇”的发展政策，逐渐向外发展城市空间，进一步提高建设用地的面积，大大改善了长沙市的交通环境。改革开放后，长沙市城市更新进入快速发展时期，道路建设、公园建设以及文化基础设施建设不断取得突破。例如，在该阶段，长沙市建成了集简牍保护、整理、研究和展示于一体的专题博物馆——长沙简牍博物馆。纵观长沙市城市更新历程，在不同时期城市发展政策的指导下，长沙市始终在不断推进城市更新工作，积极朝着城市现代化发展方向前进。

其二，城市更新制度体系不断完善。制度通过提供规则和秩序，增加了信息流量，降低了信息成本和交易成本，有利于有效利用资源，从而构建一个社会的激励结构［3］344。历经几十年的尝试与实践，长沙市目前形成了如下的城市更新制度体系：在核心政策演变上，基于计划经济体制到市场经济体制的转型，长沙市历经从“政府主导”到“政府主导+市场运作”的政策演变。例如，目前长沙市政府积极引入社会资本，引导市场优质资源注入城市更新，具体表现为与社会资本合作进行土地二级开发、产业开发以及资产运营等。在分类管理上，长沙市实施全面改造、综合整治、功能改善、历史文化保护四大类模式。相较于传统的城市更新改造类别而言，长沙市创新性地增加了历史文化保护这一类别，回应了长沙市作为全国首批历史文化名城的现实要求，进一步强调了历史文化保护在长沙市城市更新工作中的重要战略地位。

其三，城市更新治理职责更加明确。经过多年的城市更新治理实践，长沙市目前已经建立比较丰富的城市更新治理机构，形成了以市城市人居环境局为中心，各区县（市）人民政府、市发展改革委、市财政局以及市自然资源和规划局协调治理的多层次组织机构体系。其中，长沙市城市人居环境局负责统筹协调全市城市更新的日常管理工作；各区县（市）人民政府作为各自辖区的责任主体，负责辖区内的片区方案编制工作；市发展改革委负责城市更新项目的立项审批以及组织申报工作；市财政局负责城市更新所需资金的批复和监督；市自然资源和规划局负责组织城市更新专项计划的编制与审查，协助配合主管部门制定相关政策。

有一天，学堂的锁坏了，秀容月明没跟老师讲，就把家里的锁带来。几天后，老师发现学堂的锁换了，问清情由，便当着大家的面，夸奖秀容月明，还问其他孩子：“这样的事，你能做到吗？”

（三）长沙市城市更新治理的经验总结

第一，重视城市更新的顶层制度设计。虽然长沙市在城市建设的早期并没有形成完整的规划方案，但是在改革开放后，越来越重视总体规划对城市更新工作的指引作用。城市总体规划是城市发展、建设和管理的纲领和基本依据。1979年，长沙市完成了1980-2000年的《长沙市城市总体规划》，在2017年又出台了《长沙市城市总体规划（2020—2035）编制改革试点工作方案》，将城市总体规划列为城市战略层面，真正通过总体规划发挥统筹各类平台、推进城市高质量发展的引领作用。除了总体规划外，长沙市还重视制定其他项目的规划方案。2021年，长沙市发布了“十四五”新型智慧城市建设规划，编制了《长沙市新型智慧城市示范城市顶层设计（2021—2025年）》和《长沙市新型智慧城市示范城市建设三年行动计划（2021—2023年）》，为加快建设新型智慧城市指明了行动方向，提供了根本遵循，这也使得长沙成为全国首个发布“十四五”新型智慧城市建设规划的城市。

第二，重视城市更新的机构优化。在城市更新治理过程中，长沙市不断加强组织机构建设，不仅形成了比较完善的组织机构体系，而且在2019年成立了全国唯一一个市城市人居环境局。虽然长沙市的城市更新工作不断推进，并获得了“全国文明城市”“中国十大美好生活城市”等多项荣誉，但是在建设“四精五有”现代化大都市的目标下，长沙市城市人居环境局的建立仍有着强烈的现实需要。当前，城市更新的功能已经不局限于物质空间的改造，而是倾向于社会、经济、文化等多功能目标的完成［4］。成立市城市人居环境局不仅为城市更新提供良好的治理平台，而且给长沙市缔造美好人居环境提供了更加充足的保障。

第三，重视自上而下的规则体系构建。长沙市在全国性法律法规的基础上，制定了大量符合当地特色的城市更新规范性文件，为进一步推动城市更新提供了法治保障。在征地补偿上，长沙市颁布了《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》，明确了征地补偿的职责主体、补偿范围。在历史文化保护上，长沙市2004年通过了《长沙市历史文化名城保护条例》，把历史文化保护纳入城市更新的重点工作范围；2019年，又公布了《长沙古城历史文化风貌区城市设计》和《长沙古城历史文化风貌区核心区保护规划》，进一步强调了在城市更新中对长沙本地特色历史文化风貌区的保护。在城市风貌管控上，自2009年以来，长沙市相继出台了《长沙市建筑色彩管理规定》和《长沙市城市道路形象提升设计导则》等制度文件。为进一步改善城市形象和提升城市品质，避免形成特色缺失、千篇一律的建筑景观，2020年长沙市出台了《长沙市城市和建筑景观风貌品质管控的有关规定（试行）》。在住宅建设上，2020年长沙市通过了《长沙市农村村民住宅建设管理条例》，并于2021年3月1日开始实施，形成了规划先行、适度集中、先批后建等村民住宅建设的总体原则。

二 长沙市城市更新治理存在的不足

尽管经过多年的发展，长沙市城市更新治理已经取得不错的成效，但是随着城市化进程的加快，以往粗放式的增量扩张已经逐渐走向精细化的存量发展阶段［5］。在新的发展轨道上，长沙市城市更新治理过程中的问题逐渐凸显。

（一）长沙市城市更新治理理念有待超越

同国内其他一些城市一样，长沙市在城市更新过程中也存在过于注重商业空间设施的更新，而忽视社会、文化整体环境的改善等问题。虽然商业空间的建设能够产生更多的经济利益，但是不能够忽视商业与城市的关系。商业资产不仅要满足各方利益的平衡，而且要符合区域的实际需求［6］49-50。这也从一个侧面反映出长沙市城市更新的治理理念有待超越。也就是说，“以人民为中心”的理念仍有必要进一步强化。治理理念是有效实施城市更新治理的基本指引，是城市更新治理的根本性问题。在城市发展过程中，如果缺乏对人民利益和公共利益的有效保障，城市规划就容易被社会资本裹挟，导致建筑布局失序，建设遍地开花，难以发挥出城市更新的预期功能，损害城市的整体形象。

（二）长沙市城市更新治理有待精细化

精细化治理是推进城市更新治理现代化的重要目标，也是城市更新治理创新的新阶段。就目前来看，长沙市城市更新治理精细化程度还有待加强，形式、功能与审美相统一的融洽模式还未形成。尽管长沙市的城市更新工作在持续推进，形式上修建了大量的基础设施和建筑，但是忽略了城市整体功能的改善和城市形象的提升，使得长沙市城市更新在功能与审美上存有不足。同时，与此相反的则是，一些老旧小区、街道等长期未能得到修缮和更新，不仅给当地居民的生活带来不便，也严重影响了长沙市的整体城市形象。

（三）长沙市城市更新利益有待平衡

推动城市化本质是改善人类生活质量，增强经济发展动力，归根结底是为人类服务的，是社会合理分配的一种机制，如果偏离这一宗旨，将可能事与愿违［6］258。城市更新可谓是对城市发展利益的一种分配形式，是牵涉政府、市场主体、权利主体以及社会公众等多方利益主体的系统化工程。城市就如一块蛋糕，在多方利益的博弈下被切成“碎片”，每一方利益集团都希望借助土地资源从中获取更大的价值［6］47。这就导致在城市更新的过程中存在复杂的利益冲突。公共利益与私人利益、长期利益与短期利益，以及历史与传承、商业与文化等之间都可能存在着利益冲突，只是表现为不同的形式而已。例如，一些市场主体以文化为主题开展商业建设，试图整合商业与文化，实现共赢，但得到的却往往是一个文化内涵浅薄、商业内容高度同质的简单商业体，受人诟病。

三 域外以及国内其他城市城市更新的治理实践

（一）域外国家城市更新治理的特点

“城市更新”起源于二战后欧洲和北美地区的城市所开展的旧城改造运动。其后随着城市的快速化发展，城市更新的内涵也在不断扩张。域外的城市更新治理实践具有较长的历史周期，在城市更新治理过程中产生了丰富的成果，对长沙市城市更新治理具有重要的启示作用。

1.城市更新理念与时俱进。域外城市以问题为导向，不断完善城市更新理念，形成了从清除贫民窟到福利主义色彩的社区更新、地产开发导向的旧城再发展，再到多维度社区复兴的发展历程［7］。早期西方国家城市更新的目标是清理贫民窟，改善城市形象。但这样的城市更新并没有解决实质问题①此种城市更新只是对贫民窟的空间置换，居民的生活环境无法得到改善，反而增加了大量的社会成本。。基于此，域外国家及城市逐步开展福利主义色彩的社区更新，为居民提供基础设施和公共服务。然而，随着社区更新的普及，政府的财政压力越来越大，通过引入市场资金实施城市更新势在必行。市场主体为了获取最大的利益，倾向于修建大规模的高层建筑，却产生了破坏社区邻里关系的后果。为了解决这些问题，人本主义社区复兴理念应运而生。新的城市更新理念注重更新对城市社会、经济、文化等多维度的影响，强调了更新过程中公民的意愿，加强了公众参与。

2.重视城市更新的法治化治理。法律的主要作用之一乃是调整和调和种种相互冲突的利益，无论是个人利益还是社会利益［8］413。通过法治化的方式实施城市更新，不仅给更新工作提供了正当性依据，而且为进一步推动城市更新提供了强有力的保障。例如，美国在1949年颁布了《住房法》，1966年出台了《模范城市与大都市发展法》，1974年出台了《房屋和社区开发法》；英国在1947年颁布了《城乡规划法》，还相继公布了《综合发展地区开发规划法》《历史建筑和古老纪念物保护法》等一系列法案，1974年颁布了《住房法》等政策法规［9］。尤其需要指出的是，西方国家注重通过法律对城市更新进行程序控制。例如，德国制定了《建设法典》，明确规定了城市更新的程序要求，从更新项目的启动到实施都有详细的内容。此外，对于城市更新过程中各个环节的控制，德国还专门进行了立法，涵盖城市更新的各个方面［10］。

3.重视对权利受侵害者的救济。城市更新涉及多方主体的利益，利益的协调平衡一直是域外国家城市更新治理实践的重要内容。在更新过程中，更新区域内的居民与周边公众的利益诉求往往容易被忽视。为了保障社区居民及公众的合法权益，域外国家突出强调对城市更新中权利受到影响主体的救济。例如，日本在《都市再开发法》中确立了权利变换制度，允许权利人自行参与或实施城市更新，分配更新收益，加强了对原有权利人合法利益的保护［11］。

（二）国内其他城市城市更新治理实施路径

我国城市更新实践起步较晚，新中国成立之初并没有进行大规模的城市建设活动。改革开放后，城市更新逐渐在大部分地区得到推进，促进了城市的现代化进程。在城市更新治理过程中，基于不同的历史条件和现实情况，深圳、上海、广州、杭州这四座城市形成了各自独具特色的实践成果。其中，深圳、上海和广州都颁布了《城市更新（实施）办法》，全面规范了城市更新工作的开展要求和实施路径，成为城市更新法治化建设的先驱者［12］。

1.深圳市：多元主体协同合作的分类别城市更新治理模式［13］。在城市发展从增量扩张到存量挖潜的转型阶段，深圳市面临着土地、能源、人口、环境“四个难以为继”问题的严峻挑战。为了应对这些问题，深圳市城市更新治理模式从“政府主导”转向市场运作与多方协作，并由此形成了如今包括政府、市场主体、权利主体以及公众的多元主体协同合作模式，强调不同参与主体间的合作与共赢。早在2009年，深圳市就颁布了全国首个城市更新治理的地方法规——《深圳市城市更新办法》；2021年深圳市正式实施全国第一部地方城市更新条例——《深圳经济特区城市更新条例》，为深圳市城市更新治理的进一步完善提供了法治保障。这两个规范性文件都提到了“政府引导（统筹）、市场运作、公众参与”的城市更新原则，体现出多元主体协同合作的更新治理模式在深圳市的确立。

2.上海市：“区域评估+公众参与”的城市更新治理机制。2015年5月，上海市正式颁布了《上海市城市更新实施办法》，首次以规范性文件的形式确立了“区域评估+公众参与”的治理机制。在“区域评估”的机制下，实施城市更新项目之前要确定地区的更新需求，并由此形成区域评估报告。区域评估报告是形成城市更新实施计划的重要依据。在区域评估过程中，应当组织公众参与，积极听取权利主体、社会公众等利益相关人的意见，充分了解民生诉求。此外，公众参与还体现在城市更新规划决策、实施过程中［14］。例如，《上海市城市更新实施办法》第十四条规定：“城市更新实施计划应当依法征求市、区县相关管理部门、利益相关人和社会公众的意见，鼓励市民和社会各界专业人士参与实施计划的编制工作。”

3.广州市：全面改造与微改造并举的城市更新改造模式。广州市目前推行“全面改造”和“微改造”并行的城市更新实施路径。“全面改造”针对的主要是传统的三旧，即旧厂房、旧村庄、旧城镇的改造工作，采取“政府主导、社会参与”的原则推进，在更新实践中出现了猎德村、横沙城中村等旧村改造成功的典型案例。“微改造”的对象主要是小块项目，例如村级工业园、老旧小区等［15］，采取“政府引导，社会主导”的原则，强调多元主体的参与，提高改造综合效益。荔湾区、永庆坊改造成为广州实施“微改造”模式以来的经典案例。

4.杭州市：通过“数字+”支撑城市更新治理。从“天堂硅谷”到 “一号工程”，数字治理已经成为杭州市的时代标志。杭州市以数字赋能城市更新，不断推进数字化和智能化，建立共享的城市更新信息资源数据库，实现信息资源的及时整合与共享；推进工程建设项目审批、市政基础设施智能化改造，建立城镇综合管理平台，为城市更新的有效推进提供良好的数据化平台。

四 长沙市城市更新治理的下一步：全面法治化的基本面向与制度安排

（一）长沙市城市更新全面法治化的基本面向

长沙市应尽快着手制定《长沙市城市更新条例》，增强长沙市城市更新治理的体系化和法治化程度。通过制度的创立，可以找到一种可信的方式影响他人的预期，并且使之成为整个社会的预期行为［16］131。虽然长沙市组织编制了总体规划并且出台了一系列有关城市更新的政策法规，但是还没有制定出一部综合、全面规定城市更新各环节的核心法规，这不利于“1+N”政策法规体系的形成，也不利于进一步推动长沙市的高质量发展。当前，我国广州、上海、深圳等地已经颁布了《城市更新（实施）办法》。长沙市可以在借鉴先驱城市制度建设经验的基础上，结合本地城市更新治理实践，制定出适合长沙市更新发展情况的条例，通过夯实顶层设计，将长沙市打造成全省乃至全国人居环境典范城市。

（二）长沙市城市更新全面法治化的制度安排

1.基本立法理念：“以人民为中心”

2019年习近平总书记提出了“城市是人民的城市，人民城市为人民”的论断，并强调在城市建设过程中应当“坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求”，深刻阐明了我国城市更新的方向。通过与西方城市更新理念的比较，结合我国历年来城市更新的研究与实践，提出“以人民为中心”的城市更新理念不仅是对西方形体主义思想①形体主义规划思想的本质是把动态的城市发展看成是静态的事物，希望通过整体的形态规划来摆脱城市发展的困境。的反思，更是对资本主义城市更新“人本主义”的批判与改进②尽管西方的“人本主义”和我国“以人民为中心”的思想都强调把人作为主体、目的，尽可能满足人的需要，但是二者存在本质的区别：“以人民为中心”的思想不仅强调了人的社会性、突出了人与人之间的关系，而且是基于现实的社会历史条件总结得来，始终坚守把为人民服务作为立足点。具体参见：冯晨音.习近平“以人民为中心”的哲学逻辑初探：基于“以人为本”与人本主义之辨析［J］.侨园，2019（5）：152-153.。

长沙市城市更新立法应树立“以人民为中心”的城市更新治理理念，把“以人民为中心”贯穿到城市更新治理的各个环节，推动城市更新的持续、协调发展，提升人民群众的幸福感、获得感和安全感。具体而言，在立法中确立“以人民为中心”的城市更新治理理念，应当把握以下几个方面：首先，应当充分听取社区居民的共同意愿，尽可能满足人民群众对美好生活日益增长的需要；其次，要凝聚多方主体的力量，积极协调各方利益，各方通力协作共同推进城市更新工作的有序开展；再次，还应搭建充分的沟通、协商平台，形成多元主体信息共享、合作交流的常态；最后，应注重社区居民精神需要的满足，打造共享、和谐的文化活动场所，提升居民的认同感和归属感。

2.基本立法原则：“公益优先”原则的坚守

随着理论和实践的不断发展，城市更新已经不局限于解决居民住房问题，而成为牵涉居民保障、经济发展、文化传承等多功能的社会系统工程。无论需要达到何种目的，城市更新都离不开公共利益这一价值目标，其正当性的依据在于城市更新的公益性。对此，长沙市应确立“公益优先”的原则，将公共利益作为城市更新的价值目标，推动城市更新可持续发展。为了贯彻落实“公益优先”原则，长沙市应当从多个层面开展治理创新：其一，将“公益优先”原则以法规政策的形式体现，为“公益优先”提供合法性依据，通过顶层设计对城市更新治理活动进行引导；其二，加强对城市更新建设项目审批中的公共利益审查，不以经济利益作为城市更新建设项目的唯一考量因素；其三，注重历史文化遗存保护，推动有机更新，打造生态文化社圈；其四，将生态和谐理念纳入公共利益范畴的重要方面，长沙市有湖南的母亲河——湘江穿城而过，山水洲城融为一体，生态和谐的理念必须在城市更新中坚守。

3.长沙市城市更新全面法治化的具体制度设计

城市空间利益分配的理想状态应该是一种科学、民主、法治的多阶机制和连续过程，即以科学为依据的健康需要构成技术基准线，通过民主机制的利益衡量找到利益平衡点，经由法治程序的法院监督和行政的自我拘束确立权利义务边界［17］195。因此，在对长沙市城市更新全面法治化进行具体制度设计时，必须着重把握以下方面：

（1）正当程序：长沙市城市更新立法应为城市更新治理设计高效妥当的程序机制。城市更新是包含项目启动、决策、实施等多个环节的系统工程，任何环节的出错都可能导致更新无法继续推进。因此，长沙市应当为城市更新治理设计高效妥当的程序机制，妥善处理城市更新各个环节的衔接工作，提高城市更新效能。其中的重点在于以法律规范的形式明确程序要求，强化城市更新治理程序的完整性与系统性。

（2）联动机制：长沙市城市更新立法应突出联动城市更新治理相关部门，增强治理的体系化。城市更新的各个环节涉及不同的职责部门，为了确保各环节之间的有效衔接，城市更新立法应在确立相关部门各自工作责任的基础上，理顺城市更新治理体制，加强不同职能部门之间的良性协作，提高治理的体系化和高效化水平。

（3）协同治理：长沙市城市更新立法应增强政府与其他多元主体的协同性，实现不同群体的利益平衡。在“精细化运营”的新城市发展理念指导下，提升城市品质、改善人居环境、实现绿色发展等多功能目标的实现已经成为城市更新未来的方向。然而，仅依靠政府的单方力量无法达到上述目标，必须借助于多方主体的共同参与。长沙市可以借鉴深圳市多元主体协同合作的治理模式，通过在立法中增强政府与其他多元主体的协同性，完善公众参与机制，充分考虑多方主体的利益诉求，有效推进城市更新治理的开展。

（4）科技支撑：长沙市城市更新立法应明确通过大数据等科技手段为城市更新治理提供支撑。城市更新包括多个环节，涉及大量信息，如果不及时掌握信息就无法把握城市更新的实时动态。因此，长沙市可以参考杭州市数字治理模式，借助大数据等科技手段，构建城市更新信息平台，了解更新项目进展情况。此外，可以采用电子科技手段为公众参与城市更新治理提供平台。

（5）权利救济：长沙市城市更新立法应规定权利受损害者的救济与补偿措施。城市更新实质上是城市空间利益的再分配，在分配过程中，相较于政府以及市场主体，权利主体的利益更容易受到损害，从而引起利益分配的失衡，进而阻碍城市更新工作的顺利开展。因此，有必要在城市更新立法中建立权利救济与补偿机制，对权利受损害者提供及时充分的救济与补偿。首先，应完善土地开发利益共享机制，保障各利益主体土地增值收益共享，实现多方主体在城市更新中的利益平衡，从根源上杜绝各利益主体合法权利的损害。其次，应搭建权利救济平台，支持权利受损害者通过协商、调解、诉讼等多种方式实现权利救济与补偿目的。