乡村振兴视角下农村税费改革的成效和作用——以陕西省为例

樊晓民 唐娟莉 陈俊亚

(1.西安石油大学 经济管理学院，陕西 西安 710065；2.西安财经大学 经济学院，陕西 西安 710199)

0 引 言

党的十九大报告提出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的“根本性”问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。党的十九届五中全会明确提出，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。进入新世纪后，党中央着眼于从根本上解决农民的负担问题，加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定、促进农村发展，决定在我国进行以减轻农民负担为主要内容的农村税费改革，经过六年的努力取得了举世瞩目的成效，农民负担减轻了，农村人居环境改善了，农村社会发展了，为实现脱贫攻坚的全面胜利、实施乡村振兴战略打下了坚实基础，并积累了宝贵经验。可以说，如果没有农村税费改革的成功实践，脱贫攻坚战的历程将会更长，其难度会更大。农村税费改革拉开了新时代农村改革的序幕，标志着农村改革进入新的阶段。过去，学术界对农村税费改革的研究大多集中在三个方面：一是探讨农村税费改革的减负增收效应以及对农业农村发展的影响[1]82-89，[2]109-117；二是对各省、市的税费改革情况进行分析并提出具体建议[3]，[4]5-10；三是构建模型分析农村税费改革效果[5]104-120，[6]44-53。借鉴已有研究成果，本文立足于乡村振兴和农业农村现代化建设视角，重新审视和回顾农村税费改革，总结成功经验，旨在深入挖掘其对于全面实施乡村振兴，加快农村现代化进程发挥的助推作用和时代意义，为乡村振兴和农业现代化建设提供有益借鉴。

1 农村税费改革的历史背景和历程

1.1 农村税费改革的直接动因

20世纪80年代中后期，我国农民增收缓慢和农民负担过重问题，成为党和政府面临的两个突出难题。农村税费改革就是在当时我国国民经济处于战略性结构调整，乡镇企业发展不景气、吸纳农村剩余劳动力的能力减弱，农民外出务工渠道减少，农产品销售难、价格下跌，农村乱收费蔓延、农民不堪重负的综合背景下进行的。[7]24

从农民收入方面分析：一是农民收入增长缓慢，增幅连续四年下降。从1996年开始，我国农民人均纯收入绝对额增长缓慢，尤其是以粮食生产为主地区的农民收入甚至有所下降。[8]12据统计，1997—2000年，全国农民人均纯收入增幅分别比上年下降4.3、0.3、0.5和1.7个百分点。如果考虑物价因素，农民人均纯收入的下降幅度更大。二是农村居民与城镇居民收入差距进一步拉大。1997—2000年，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比则由2.47∶1扩大到2.8∶1，接近1994年2.84∶1的历史最高值。三是地区差距扩大。东部经济发达地区和城市郊区的农民收入保持了增长态势，中西部地区农民收入增长缓慢甚至下降。四是非农产业收入在农民收入中占有相当比重。1997年农民平均非农收入为89元，占收入增量的54.5%；1998年农民平均非农收入增加100元，占收入增量的139%；1999年农民平均非农收入增加101元，占收入增量的210%。纯农户和以农为主兼业户收入增长不多，甚至下降。

从农民税费负担方面分析：1997—2000年，农民负担重主要表现在五个方面：(1)农民税费负担名目繁多。除农业税和附加费、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税、“三提五统”之外，各级政府和各部门还出台了各种行政事业性收费，名目繁多。(2)总体负担重，重复征税、过度征税、乱收错征费税，农民难以承受。(3)负担极不平衡，丘陵地区、盆地周围地区农民负担尤为突出。(4)征管不规范，负担尾欠问题突出，严重影响了基层政府和村级组织的运转。(5)农民负担过重严重影响了农村社会的稳定和发展。大规模越级上访、干群冲突事件屡有发生。农业部2000年的县级监测数据显示，部分地区农民人均直接负担的税费比1999年增长6%，其中收费、集资、罚款等增长21%。从农业税收负担水平看，2000年全国农民人均纯收入只有2 253元，农民要在这种收入水平上缴农业税、各种附加和“三提五统”。而城镇居民人均超过800元才缴纳个人所得税，相比之下，农民的负担过重，超出了其承受能力，严重影响了农民种粮的积极性。有些地区农民被迫减少对土地的投入，甚至不堪重负弃耕撂荒。

综合考虑农民的各种税费负担因素，中央认为，保护农民利益，增加农民收入最直接和最现实的途径，就是对农民要多予少取，减负增收，减轻农民负担，让农民休养生息，减负就是增收。1998年9月30日，温家宝副总理主持召开中央农村工作领导小组会议，决定成立农村税费改革工作小组，组织实施农村税费改革。从1998年底制定改革试点方案，到2000年初在安徽省进行全面试点，标志着农村税费改革试点工作正式启动。从政策设计上看，改革的主要内容是“三取消、两调整、一改革”，即取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。[9]173旨在从体制机制上理顺农村分配关系，解决农民在土地生产领域直接负担过重的问题。

1.2 农村税费改革的历程回顾

农村税费改革从安徽省试点开始，到全国范围内取消农业税历经六年时间。2000年，率先在安徽省进行试点，河北、吉林、陕西等8省(区)选择34个县(市)进行局部试点。2003年，国务院批复了北京、天津、云南、贵州、广西、广东、福建、新疆、山西、海南、西藏11个省份改革试点方案，标志着农村税费改革试点在全国范围内全面展开。2006年，全国全部免征农业税。陕西省改革进程与全国大体同步。2000年在汉阴、合阳和子州3个县开展试点改革，2002年在全省范围内全面开展改革工作。2003年农业特产税改征农业税在部分县、部分品目进行试点，2004年在全省取消除烟叶外的农业特产税，农业税税率总体上降低了1个百分点，有条件的市、县视地方财力情况多降或免征农业税。2005年在全省范围内免征农业税，实现了全省农民农业税收零负担。

这次农村税费改革主要完成了两项任务：第一，2000年基于减轻、规范和稳定原则开展正税清费，取消乡统筹和村提留及行政事业性收费，取消各种专门面向农民的集资摊派。第二，2004—2006年减免征收农业税直至全面取消农业税，开始向农民发放直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，2006年又增加了农资综合补贴，国家与农民之间的分配关系由过去的“多取少予”转向“不取多予”，使农民得到了国家财政的直接支持。

2 农村税费改革的现实意义

农村税费改革是继土地改革和家庭联产承包责任制之后“中国农村第三次变革”，取得了举世瞩目的成效，为美丽乡村建设和乡村振兴奠定了基础，具有重大的现实意义和深远的历史影响。综合分析，主要体现在以下四个方面。

2.1 减轻农民负担，维护农民合法权益

农村税费改革最大的历史性成就是极大地减轻了农民负担，结束了我国农民几千年来种田缴纳“皇粮国税”的历史，实现了农民在土地生产经营方面的零税收，让亿万农民得到了实惠。农民直接承担的税费总额由2000年的1 259.6亿元减少到2006年的282.8亿元。农村税费改革的出发点和落脚点是减轻农民负担，增加农民收入。江泽民同志在税费改革之初便明确指出：“减轻还是加重农民负担，绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。”朱镕基同志讲的更为直接，“要改就要减轻农民负担，换汤不换药，还不如不改。”在党中央领导下，经过六年的努力，农村税费改革经历了从“治乱减负”—规范农业税及其附加—逐步免征农业税—最终取消农业税的发展历程，终结了传统农业社会遗留的赋税制度，彻底消除了农民承担的不合理赋税的制度性缺陷，从而使农民负担跳出了“黄宗羲定律”，摆脱了“加重—减轻—加重”的恶性循环，实现了改革的目标。就全国而言，2006年全面取消农业税后，与1999年相比，全国农民减负总额约1 250亿元，人均减负约140元，平均减负率达到80%以上。陕西省的情况也是如此，与2001年相比，全省农民每年减轻负担31.92亿元，人均减负约115元；各类涉农惠农补贴使全省农民每年获国家直接补助近54亿元，人均受益约200元。“农村三乱”等现象解决后，农民实际减负效果更加显著。

2.2 推动农村上层建筑的深刻变革，为农村综合改革提供契机

农村税费改革推动了农村上层建筑领域的深刻变革，促进了乡镇行政管理机构、农村义务教育体制等改革，促进了乡村债务的化解，逐步形成新的农村管理方式和运行机制。农村税费改革后，“减人、减事、减支”等已经成为各级政府的共识。乡镇机构改革的核心是转变政府职能，精简乡镇机构，逐步从催粮催款向社会管理和公共服务职能转变，更好地发挥政府行政效能，更好地为“三农”服务。农村义务教育从向农民收费办学向政府投入办学转变，健全农村义务教育经费保障机制，落实农村义务教育管理“政府办学、以县为主”的体制。化解乡村债务是要持续解决农民负担过重的问题，是巩固农村税费改革成果、确保农民负担不再反弹的治本之举。这些改革措施的最终目的是促进农民减负增收，实现农村公益事业的健康发展。以陕西省为例，乡镇总数由2016个减少到1 614个，精简合并乡镇402个，精简率为20%；精简乡镇党政机关内设机构5 747个，精简率30.2%；压缩乡镇财政供养人员18 137人，精简率为6.4%；撤并行政村2 473个、村民小组9 213个，撤并率分别为7.7%、5.3%；减少村干部29 194人，减少率为14.3%。农村教育布局调整和精简优化教师队伍有了一定进展。全省共撤并农村中小学4 134所，其中一人一校教学点1 824个；清理辞退代课和民办教师26 939个，精简教职工3 352人。

2.3 建立“一事一议”制度，促进农村基层民主政治建设

探索建立了村级公益事业和建设一事一议财政奖补制度，弥补了公共财政对村级基础设施投入的空白，为破解村级公益事业建设难题提供了解决方案，农村人居环境得到明显改善，为美丽乡村建设奠定了工作基础。农村税费改革后取消统一规定的劳动积累工和义务工，改革村提留征收使用办法，村内的集体生产、公益事业实行一事一议，修建村级道路和农田水利基础设施等所需资金和劳务实行一事一议等有关规定，政府采取项目补助、以奖代补方式给予支持。以农民自愿筹资筹劳为基础，逐步构建了农村公益事业投入新机制，实现了政府引导激励、农民筹资筹劳与社会捐资捐助方式的有机结合。实行农民自下而上的民主议事和政府自上而下的财政奖补相结合，从而打破了政府主导项目建设和自上而下决策的传统模式，使农民真正成为村级公益事业建设的主人。以陕西省为例，2010—2012年，全省共实施2.9万个一事一议财政奖补项目，由农民筹资筹劳、财政奖补以及村集体投入等整合资金组成总投资119亿元，涉及1.5万个(占全省行政村总数的55%)行政村，受益群众1 800万人(占全省农村人口总数的65%)。在农村公益事业建设中，实行一事一议财政奖补政策，既体现了农村集体事务的规范化管理，落实了民主决策、民主管理和民主监督，又调动了基层农民群众参与政治生活的积极性，使他们从过去“要我干”变成现在“我要干”，从办“公家”的事变成办自己的事，有效激活了农民筹资筹劳制度，激发了农民参与公益事业的积极性。

2.4 完善公共财政体制，加快统筹城乡发展步伐

农村税费改革在减轻农民税费负担的同时，也加大了农村基层组织运转和有关社会事业投入的保障力度，增强了乡财政保障能力，建立和完善了覆盖农村的公共财政制度，按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的要求，积极调整县乡财政体制，对乡村财力缺口，通过上级财政转移支付补助，基本保证了基层组织的正常运转。建立农村基本社会保障制度，解决农村公共卫生、文化、基础教育等供给短缺问题，加强农业农村基础设施建设等措施催生了城乡公共服务均等化，财政在农村公共服务方面的职能明显加强，初步形成了全方位、多层次向农村倾斜的投入格局，国家与农民的分配关系由“多取少予”向“少取多予”转变，统筹城乡发展取得实质性进展。2000—2007年，中央财政累计安排农村税费改革转移支付资金3 394亿元；2008年中央财政预算安排用于“三农”的投入总额达到5 625亿元，比2007年增加1 307亿元，增长了30.3%。农村税费改革拉开了新世纪农村改革的序幕，缩小了城乡二元结构差距，为统筹城乡发展迈出了关键性步伐，对全面推进农村现代化建设产生了深刻影响。

2.5 改善党群干群关系，促进和谐社会建设

农业税的全面取消，一方面，把乡村干部从催粮催款中解放了出来，增强了其为民服务的意识和能力；另一方面，农民负担减轻了，生产积极性提高了，党群干群关系更加融洽，为美丽乡村建设和乡村振兴提供了群众基础。农村税费改革前，收取税费是乡村干部最主要、最难做的一项工作，乡村干部每年都在催粮催款方面耗费了大量精力，个别干部由于工作方法简单粗暴，甚至引发干群摩擦和矛盾，造成干群关系紧张。在农村税费改革中，乡村干部在改革方案制定、农业税计税面积确定、涉农补贴发放等方面所做的工作，得到了广大农民的理解与信任。改革让农民零负担，使乡村干部的工作内容发生了重大变化，从向农民“要钱、要粮”转为向农民发补贴、搞服务，而且有更多时间和精力致力于发展农村经济和农村公共事务，帮助农民脱贫致富，关心和扶助弱势群体，增进了党群干群关系，有效维护了农村社会的稳定。广大农民负担的减轻和农村人居环境的改善，提高了农民自主建设美丽家园的积极性，使其自觉参与到美丽乡村建设中来。调查结果显示，改革后干群关系逐渐融合，干部威信有所提高，多数村民对干部工作表示认可；村组干部工作重心开始转向发展经济和服务群众。

3 农村税费改革对乡村振兴的助推作用

3.1 理顺农村分配关系，促进农民的持续增收

“三农”问题归根到底是农民增收、农业增产、农村发展的问题。要从根本上解决“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性问题，从根本上处理好国家与农民的利益分配关系。进入新世纪以来，党中央连续下发了18个指导三农工作的中央一号文件，从局部到全局，从点到面，每年解决一个具体问题。无论是农村税费改革还是乡村振兴，其出发点和落脚点都是为了充分发挥农村资源和生态等优势，让农民富裕起来，让农业发展起来，实现乡村产业的快速发展，促进农民持续增收，不断缩小城乡收入差距，把农民最关心、最直接、最现实的问题解决好，最终实现农业农村现代化。

3.2 保护和解放农村生产力，激发农村市场活力

乡村振兴除了借助外力之外，从根本上还是要依赖于自身内在活力的发挥。农村税费改革前后一段时期，农产品供给出现了相对过剩，农产品价格下跌，对农民特别是主产区农民的收入影响很大。同时，由于城乡二元经济结构的影响和部分乡镇企业的效益下降，使城市和乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力明显下降，造成农民进城务工困难，农民增收渠道受阻，导致了农村消费市场萎缩。农村税费改革从根本上解决了农民负担过重的问题，提升了农民的收入水平和购买力，开拓了广阔的农村市场，保护和解放了农村生产力。与此同时，农村税费改革调动了农民生产的积极性，农业农村基础设施建设提升了农业综合生产能力，农民收入的增长激发了农村新的市场需求，这些都为农村创造新的供给、培育农村经济发展新动能提供了契机，这也正是实施乡村振兴战略的本意所在。

3.3 积累好的经验做法，丰富农村改革实践

在全面实施乡村振兴战略中，必须要借鉴农村税费改革中积累的一些好的经验做法。首先，切实尊重和维护了农民的合法权益，把农民群众的民主权利和物质利益摆在了首位。正是因为农村税费改革将减轻农民负担作为第一位的目标，才能够得到农民群众的衷心拥护，使改革顺利进行并取得显著成效。乡村振兴也是一样，必须大力发展产业，让农民有稳定的就业，有稳定的收入。二是兼顾了各方利益，整体推进，配套进行。妥善协调各方面利益关系，是顺利推进农村税费改革、巩固改革成效的关键。乡村振兴涉及农村政治、社会、文化、环境等各个方面，动一发而牵全身。三是坚持试点先行，循序渐进，逐步完善政策。为了防止“一刀切”的模式，每个省、每个市、每个县都进行了试点，要与当地实际紧密结合，因地制宜，一县一策，避免了雷同化和同质化。四是坚持加强领导和走群众路线相结合，这是农村改革推进的重要保证。调动乡村干部和农民群众的积极性，发挥乡村振兴主体力量的主观能动性，把政策交给群众，使他们正确理解政策、真心拥护、积极参与。

4 结 语

农村税费改革不仅涉及生产关系的改革，也涉及上层建筑的变革，涉及到基层职权职能的调整，是一项涉及政治、经济、社会等多方面的综合性改革。它以减轻农民负担为根本出发点，历经近10年的探索实践，逐步规范了农村税费秩序，理顺了农村分配关系，促进了农村上层建筑深刻变革；使公共财政覆盖农村进程明显加快，统筹城乡发展战略迈出关键性步伐，农民负担问题从治标向治本转变，给农村各个领域带来了广泛而深远的影响；有效促进了农业发展、农民增收与农村和谐稳定，为乡村振兴和农业农村现代化奠定了扎实基础。实施乡村振兴战略，是解决“三农”问题的重要手段，是促进农业发展、农村繁荣、农民增收的治本之策。