粮食安全监管的特殊程序问题研讨

□ 黄建瑜 贵州省粮油产品质量监督检验站

1 粮食安全应急预警程序的主体内容

随着我国经济不断发展，粮食产量也不断增长。我国由于粮食监管制度起步较晚，现代化粮食监管制度仍在不断探索中，具体可分为2类[1]：①粮食安全监管的一般程序；②粮食安全监管的特殊程序。而粮食安全监管的特殊程序又包括了2大方面的内容：①为了应对重大突发粮食安全事故的应急预案；②建立有关粮食安全的预警制度。前者的制定是后者工作运行的基础。

1.1 粮食安全应急预案

应急预案是指政府或企业为降低突发公共事件后果的严重程度，以危险源评价和事故灾难后果预测为依据而预先制定的事件控制和抢险救灾方案，是突发事件应急救援活动的行动指南。《粮食流通管理条例》中第32条规定，国家应建立突发事件的粮食应急体系，保证粮食的有效供给，稳定市场价格，提高紧急情况下的粮食应急能力，确保国家粮食安全，维护社会稳定。各省、自治区、直辖市人民政府须以《粮食流通管理条例》《国家粮食应急预案》等为依据，结合辖区内的粮食实际情况，制定行政区域内的粮食安全应急预案。事故应急预案在应急系统中起至关重要的作用，适用于在粮食应急状态下，对原粮及成品粮（含食用油等）采购、调拨、加工、运输、供应和进出口等方面的应急处置行动。事故应急预案具有清晰的指引作用，明确了在事故突发前、发生过程中及事故结束后，应该做什么、怎么做、由谁来做的问题，同时提供合理可行的应对策略和资源储备等，对推进粮食安全监管体系建设有不可替代的作用[2]。

1.2 粮食安全预警机制

粮食安全是一种相对动态平衡的概念，应急预案的启动必须要建立在达到触发经济指标预警线的前提下，因此，应急预案启动的时态把握是更重要的环节。随着经济的发展带动粮食市场化程度的发展，粮食安全的风险因素也在不断增加，结合我国的实际国情，粮食风险评估列入社会稳定风险评估机制也是不可或缺的一环。提前预测国家粮食供给的趋势，有利于政府作出正确的判断，出台对应的政策保障粮食的安全。2018年3月，因国务院机构改革方案调整，中华人民共和国国家粮食和物资储备局成立，为粮食行政管理部门，以保障粮食安全和维护社会稳定为主，提高对粮食突发应急事件的处理能力[3]。

一般的粮食安全应急预案必须分级设立合理级别确定粮食安全状况，具体可分为特别重大、重大、较大、一般4个等级，在将要出现或突然出现粮食安全风险时，发出预警信号，以便政府能采取不同的手段措施应对。

2 粮食安全应急预警程序存在的问题

2.1 信息收集不够

信息是影响整体应急预案成效的关键所在，要想制定合理的应急预案，必须先对信息进行收集。目前，国家粮油信息中心负责对存在的信息预警数据进行收集，但是仅通过这一条信息收集渠道无法全面概括国家粮食安全预警信息。国际粮食市场存在波动性、不确定性及风险性，政府渠道只能对国内外粮食市场价格的行情变化进行公开，但是无法对实际生活中涉及的情况进行预测。农产品产后加工、包装、储存、运输和配送等物流环节对市场价格的影响都会关系到粮食安全，而影响粮食安全的因素远不止这些，如生产方面的耕地面积、农业投入和种粮成本等；流通方面包括粮价、饲料品种、损耗数量和进出口数量等。此外，人口的出生率、死亡率和GDP也是影响因素之一[4]。

2.2 信息公开不及时

在粮食安全遭遇危机风险时，若是没有有效的信息获取渠道，人们在发生危险后易陷入恐慌，需政府部门合理调控，确保社会安定稳定。在出现突发性事件时，人们常会因为信息获取不对称等情况造成恐慌蔓延，抢购大米、盐巴等过度反应。

2.3 应急能力不足

我国自改革开放后，粮食产能也一直处于攀升状态。目前，随着国内外市场的深度融合，粮食安全的发展面临着来自国内产量调整和国外价格压制的双重挑战，尽管我国大部分省市已根据国家粮食安全应急预案制定了相应的预警方案，但这些预案大都浮于表面，没有对粮食安全的保障进行精细化、深度化的安排部署。粮食安全的危机意识需要培养，相关部门应带动人们提高粮食安全的危机 意识。

3 完善粮食安全应急预警程序的具体建议措施

3.1 提高应急能力

要想提高应急能力，就要建立全套完整的体系。①从政府层面入手，强化粮食安全省长责任制并成立粮食安全领导小组，通过构建人才体系，进行考核及演练，对应急预案中存在的问题进行整改，加强粮食存储部门应急能力的建设。②从公众层面入手，通过微信公众号、抖音和快手等新媒体平台对粮食安全问题进行科普宣传，建立动态数据库，根据信息反馈健全整个粮食安全应急能力体系。

3.2 增强信息收集能力

粮食安全信息平台是各级粮食信息收集部门掌握情况的重要渠道，要想增强信息收集能力，需从2个方面着手实现：①扩大粮食安全信息的收集渠道，既要广泛地收集粮食的生产能力信息、统计数据等情况，又要建立网格化管理，将数据汇总到一起进行统一处理；②对采集到的信息进行分析研判，通过具体数据具体分析的方式，综合提升粮食安全信息的评估质量，通过动态分析，加强对风险的预判，最终以人们都能够接受的方式予以公布，防止人们在不知情的情况下听信谣言而引发粮食危机[5]。

3.3 坚持信息公开

当收集到足够的粮食安全信息后，粮食安全领导小组应组织相关专家对粮食的整体情况进行分析，并作出合理的预判，计算发生风险的概率，预测有可能会产生的最坏结果，及时上报，并通过报纸、新媒体和电视台等发布权威信息，确保每个人都能知晓。而为了确保信息公开的常态化、制度化和规范化，可从3个方面落实：①提升政府方面的服务意识。依法依规对粮食安全信息按照规定的流程公开，并做到及时更新，以政府信息网作为公示媒介，认真做好答复工作，全面推进粮食安全信息的公示公开；②人们及内部的监管督察。人们可通过12345热线、人民网等渠道对粮食安全信息的公开工作提出意见建议，政府应将评议听证工作常态化，持续贯彻落实粮食安全信息的公开服务工作。此外，还可借鉴国外发达国家的RIA制度，保证信息公开过程更为规范合理；③对信息公开工作人员的能力及素质进行培训强化，提高信息公开的质量。