油气资源市场监管的法律规制

董正爱，张 宇

重庆大学法学院，重庆 沙坪坝 400044

引言

现代化油气资源的市场监管应覆盖科学勘查、合理开采、高效运输、安全储存、公平交易的每一个环节，专门、完备的油气资源法律规范体系是做到监管措施依法落实的基础，设立独立的监管机构也是目前国际上较为科学、先进的监管措施。1990 年至2000 年的10 年间，建立独立监管机构的国家数量从12 个增至96 个，2001 年即有超过110 个国家实行独立监管[1]。2020 年4 月3 日，国家能源局在发布的《能源法（征求意见稿）》中将监督管理进行专章规定，突出了能源监管的重要性和紧迫性。然而，目前中国的油气资源市场采用统一立法、政监合一的监管模式，缺乏配套的油气资源市场监管体系，监管漏洞凸显。为实现油气资源治理现代化的目标，应当对国内外油气资源市场的监管现状进行细致剖析，冷静梳理不同监管模式的客观表现，以借鉴各国先进经验，及时调整监管模式，审视油气资源市场监管法律规制的提升空间。

1 国内外油气资源市场监管现状的梳理与引介

1.1 中国油气资源市场法律规范与监管体系

我国油气资源监管法律规范的基本内容首先着眼于《能源法》。《能源法》立足基础性与综合性，其制度思想始终为能源法治与转型突破指明方向[2]。该法规定由能源主管部门和有关部门承担监督管理职责，通过事前监督和常态监督发挥其效用，监督事项主要有能源供应保障、管网公平开放、安全储备、应急设置等。此外，最新的《矿产资源法（修订草案征求意见稿）》规定自然资源主管部门对矿产资源矿业权流通及管理、矿业税费缴纳、市场开放及营商环境优化、矿区生态修复等进行监管。针对油气资源市场的具体管理细则，如探矿权登记、采矿权登记、矿业权交易、石油价格管理等，一般通过实施细则或管理办法等进行详细规定。

根据法律规范体系和监管实践，我国没有独立的油气资源市场监管部门，而是一直采用“政监合一”的监管模式，即法律法规及政策的制定与执行由同一部门进行，行政机关各自进行管理活动，管理成果自行统计和报告，依靠部门内部管理达到监管效果。自2018 年起，自然资源部、生态环境部和应急管理部承担石油与天然气勘探开发及运输流通工作的监管职责，而消费终端及石油进出口和价格调控职责则由国家市场监督管理总局和国家发展和改革委员会承担。自然资源部的组建体现了监管专业化、独立化的思路转换，是监管体系改革的创新实践。根据《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，自然资源部在政策拟定、法规执行及常态管理等各方面进行了统一安排。但是考虑到油气资源市场的特殊需要，自然资源部所做的初步规定和宏观设置使得其所进行的监管并未完全覆盖油气行业的各个环节，且各司职责牵连，界限不清，实际监管工作也仍需要各执法行政部门进行。多政府部门联合监管时只能对所管理环节自行确定监管内容和监管要求，监管责任也由多个行政部门自行承担。

1.2 国外油气资源市场法律规范与监管模式

完备的油气资源法律规范体系是做到监管措施依法落实的基础。目前，有不少发达国家和对油气依赖程度较高的发展中国家均以专门性的法律对油气资源利用进行了规定，并实行政监分离的监管模式，以确保监管独立、专业。

澳大利亚昆士兰州自1915 年以来就有专门处理石油和天然气的法规，并且根据规制区域不同细化为两个法律体系，即：1923 年至1967 年期间，对陆上石油和天然气矿床勘探和开采进行管理的《石油法》以及对1958 年《日内瓦大陆架公约》所界定的在领海海底和外大陆架的石油和天然气矿床进行管理的1967 年《石油（水下土地）法》（英联邦）和1967 年《石油（水下土地）法》（昆士兰）。在监管模式上，澳大利亚因陆海油气分属于不同的法律规制体系，其油气市场监管工作也分级分类独立进行：陆上油气开采由联邦各省单独制定相应法律进行统一管理；对于近海油气开采，则由两个国家近海石油安全和环境管理局（NOPSEMA）对行业活动安全保障、有序系统和环境影响进行独立监管[3]。

加拿大的油气资源市场规范体系由《能源管理法》《能源效率法》《能源供应应急法》等基本法联合行业专门单行法《石油和天然气作业法》《石油资源法》组成。为细化油气资源市场监管工作，根据分级管理的要求，加拿大各省分别制定各自的法律法规，根据实际情况调整工作重心，关注联邦政府立法难以细化的行业要求，如《阿尔伯塔能源与公共设施委员会法》即细化了省级部门组织工作细则。除了完备的政策制定基础，加拿大还设有统领各省油气监管工作的国家能源委员会，专职监管能源市场的政策执行与市场主体活动。政策规划与监管执行各行其是，部门职责界限明晰，阻隔权利寻租与行政失当，使得政策实施与外部监管协同有效[4]。

在美国，监管专门化自铁路市场兴起，后来随着经济发展与环境保护需要的变化，监管范围已经扩展至经济、环境、社会等领域。为保证监管部门的独立性，美国作为联邦制国家，在国家及地方分别设立能源监督委员，独立于作为行政管理部门的能源部。能源监督委员有权制定能源监管政策，依法对土地管理局、矿产管理局等有关部门、矿业权人及其他市场主体进行监管。同时，基于美国联邦制及所有权归属的特点，美国建立了分级监管机制，联邦及各州政府均通过独立的能源监管机构对油气资源所有权所属地方政府的油气资源勘探开发、运输流通及环保生态进行监管[5]。

由于能源是推动经济发展的引擎和政治社会稳定的重要工具，直接和间接地关系到国家安全，土耳其长期以来一直在努力解决其能源安全和效率问题[6]，制定专门法即是土耳其采取的最重要的举措之一。2013 年，土耳其修订了《石油法》，以便“方便、持续和有效地勘探、开发和生产石油资源”。此外，土耳其还颁布了《土耳其石油市场法》《土耳其天然气法》《土耳其液化天然气法》等在内的多部具有专门性、针对性的油气资源领域专业法律。这些法律与《土耳其能源和自然资源组织法》进行配套衔接，构成了土耳其完备的油气资源法律规范体系，推动了土耳其石油天然气的蓬勃发展和监管措施的有效落实。针对油气资源市场存在的严重垄断、竞争地位失衡，土耳其采用政监分离的监管模式，在最新修订的《天然气市场立法》（NGML）中将能源市场监管局（EMRA）指定为唯一的监管机构，并制定了相应的天然气市场监管程序。为对石油过境事务进行管理，《土耳其能源和自然资源组织法》单独规定了过境石油委员会的职责，使其对石油过境项目进行监管[7]。有学者认为，自2001 年以来，《土耳其天然气法》（NGML）取得了重大成果，促进了油气资源市场竞争并引进了大量高水平投资[8]。

2 中国油气资源市场监管的规范缺失与构造缺陷

要合理设计油气资源市场监管的法律规制，应以问题为导向，分析我国目前监管现状所呈现的不足和可优化之处。当前，我国目前油气资源市场监管存在的主要问题是：法律法规不完善，监管依据不健全，执法困难；政监合一的监管模式缺乏专业性和独立性，导致石油天然气体制机制改革难以落实，加剧市场竞争的不平等；监管环节的整体与局部未进行科学合理布局，多环节存在监管漏洞，各部门衔接不良。

2.1 法律法规不完备，监管依据不健全

针对油气资源市场监管，我国尚缺乏配套的专门法律规范，很多需要进行严格设计的市场主体活动准则及保障市场活动秩序、维护环境生态利益的规范没有明确规定。由于缺乏科学合理、全面协调的规则指引，执法监管只不过是对已有法条的生搬硬套。在全面进行油气体制改革的情况下，法律法规不完备，也使得监管体制改革无法落到实处[9]。当前，《能源法（征求意见稿）》和《矿产资源法（修订草案征求意见稿）》已经发布，可以很大程度地弥补能源领域基础立法不足的情况。但在石油与天然气方面，目前只有部分法律条款进行规定，而没有专门法律进行科学指导，相关法条也没有随着油气行业发展而及时进行修改，大部分法律法规已经难以适应行业的发展变化。比如我国油气生产设施弃置的管理涉及“倾倒”“平台弃置”“海洋工程”等多个领域法律法规和管理体系，无论是对生产设施所有者的弃置申请还是管理部门的弃置管理，都造成了一定的困惑和不便[10]。为解决立法滞后所带来的行政管理无法可依、油气企业无据可循的问题，各部委曾纷纷出台相关通知及规定，及时进行政策调整，但又导致了目前油气政策稳定性差、与上位法抵触的情况。包括新版《油气管网设施公平开放监管办法》在内，目前，油气领域的规制文件多以部委规章或者行政指导为主，法律效力较低且稳定性不足，难以消解其效力层级以上的文件规定的滞后性[11]。以中外合作勘探开发为例，国家发改委发布的《鼓励外商投资产业目录（2019 年版）》，对外商投资参与油气勘探与开发秉持鼓励态度，而根据国务院颁布的“二条例”（《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》及《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》），油气类矿产资源的勘探许可证仅有部分主体满足申请条件，一级管理模式仍限制准入[12]。作为上位法，“二条例”对专营权的设置，限制了下位法在实践中扩大外资准入的可行性，也降低了民营企业与外资合作的可能性，不符合放开油气勘查开采的体改要求。法律规定与行业实践的龃龉不单妨害油气行业健康发展、参与主体权利保障以及环境生态可持续，也增加了司法裁审统一的难度[13]。

2.2 政监合一多端掣肘，监管专业性及独立性不足

深化石油与天然气体制机制改革，在降低油气行业双重垄断、扩大油气市场准入的同时，也增加了非专业的行政监管部门承担监管职责的难度，而政企同盟的长期影响也仍然阻碍政监合一模式下监管工作的高效落实。

一方面，原有的政府监管机制难以应对多元主体竞争下的复杂监管问题，综合型的环境资源监督部门无法针对油气企业的市场活动进行实质管控。随着市场准入机制完善，我国已彻底解除对外资在国内进行油气资源勘探开采的限制并提高炼化及油品销售环节市场化程度，在这种情况下，油气行业市场主体增加，市场竞争趋于复杂化，行政审批及管理的工作量增加，难度提高。由于监管事务涉及多方调解、居中裁判、活动监督等烦琐事项，这就严重分散了政府部门关注政策制定和战略规划的精力，并致使监管失效[14]。另一方面，在油气行业垄断现象仍然凸显的今天，长期以来政企同盟的影响使得行政部门无法保证市场准入措施落到实处，政企联合仍然阻碍着民营企业进驻油气市场。以成品油为例，政府与经营主体间的行政授权和人事流动、政策利益输送等行为，导致了政府与经营主体形成并维持了成品油市场行政垄断[15]。另外，石油企业承担了大量的信息统计、资料上报、经营信息公开和自我监管的职责，职权错配限制了政府部门对油气资源市场进行有效监管，公平竞争的市场准则受到挑战。因此，监管实质性和全面性的实现，必须坚持“放管服”与制度建构并重，突出职权下放与合理配置，确保监管要求与机构属性相匹配[16]。

2.3 监管整体性缺失，多环节漏洞凸显

我国目前没有专门针对油气资源市场的监管部门或机构。油气资源市场监管事务分散，如果不注重全过程监管，容易导致监管主体分工不明确，多部门监管衔接不良。在多部门联合监管时，监管主体出于政绩或经济效益考虑，往往会进行选择性监管，而一旦监管失职又因监管职能边界不清导致追责困难[17]。尽管自然资源部有下设部门承担部分能源监管工作，但由于监管对象种类繁杂，涉及具体工作较多，目前所设的各个部门并不能较好地相互衔接，且各部门的监管工作主要集中在矿业权管理、油气产品交易和资源类违法犯罪，未对油气资源勘探、开采及流通等各个环节进行有效监督。具体而言。主要表现在以下三方面。

首先，在油气勘查开采活动中，监管工作仅在资金投入和管网开放方面有所侧重，对矿业权主体的相关活动缺乏全面监督。目前，地质矿产主管部门作为勘查投入和勘查进展的监管部门，其监管重点仅为资金投入、勘查许可证管理，而未对生态环境、安全生产和规范开采进行管理。在管理过程中，探矿权人是否具有相应开采能力、在实际作业过程中是否符合开采规范，均由人民政府相关部门指派工作人员兼职作为自然资源部油气督察员进行监管。而自然资源油气督察员一般非专业出身，缺乏专业的知识和相关检测能力。总之，监管人员专业性不足，监管规范难以统一，使得勘查开采方面的监管工作流于表面，缺乏实质效用。

其次，在石油与天然气的炼化及流通环节，忽视安全运输和环境风险管控方面的监管工作。目前，油气供应大多需要进行长距离输送，大部分管道采用SCADA 系统（数据采集与监视控制系统）对管道的正常运行进行动态监测。但监测目的在于控制流量，监测异常，而并非对环境风险进行评价，也无法针对风险事故进行预防。长输管道具有跨地域、涉水陆的特点，而各涉地政府与管道单位存在层级差异，执法力量与监管对象地位不匹配。地方政府在对管道单位进行管理时，囿于属地监管与级别监管的限制，难以对跨区域的中省企业进行有效监管[18]。另外，在油品装卸损耗、在途油品运输安全、现役管道维护修复与及时弃用等方面也存在监管空白，阻碍了油气管网建设。

最后，油库安全储存及事故预防的监管义务往往由企业自行承担，监管方式多为仅在事故发生后进行问责惩处，没有从外部进行有效督促和事故预防。目前的加油站、储油库对油气回收缺乏重视，加油站、储油库未安装油气回收装置仍正常运营，或为应对环保部门检查短暂开启回收设备，抽查数据弄虚作假。此外，我国还存在石油储备量不足、监管措施阙如的情况。储备规模、流动应用是石油储备的谋划重点，对于保障国家能源安全具有重要意义[19]。目前，我国石油储备工作主要由国家石油储备中心承担，在战略石油储备收储、轮换和动用过程中，相关工作是否合法有效进行开展、石油储备管理体制是否得到完善和落实、储存品种是否合理配置、收购活动是否规范等均未受到有效监管，成为造成石油储备量难以得到提升的重要原因。

3 中国油气资源市场监管的规范完善与变革路径

通过对相关国家独立监管机构或措施的考察研究，再结合我国油气能源市场体制机制改革的实际情况，我国的油气资源市场监管体制机制应该以专门法为基础建立完备的监管法律规范体系，设立专业独立的能源监管机构，完善整体与细节相适应的全过程监管。

3.1 立法先行，以《石油与天然气法》专门规制

石油与天然气属于不可再生的稀缺性资源，巨大的经济利益和安全风险并存。要对石油与天然气进行合理开发，同时进行有效保护，需要颁布专门性的法律予以规制。《能源法》作为基本法，其对于推进治理体系现代化的要求有赖于配套的专门法进行规则细化，使监督管理措施具有可行性。《石油与天然气法》的设立，将统一现行多部效力不一、规定事务繁杂重复的行政规章、行政条例、通知及意见，形成完备的油气资源市场法律规范体系，为政府执法、市场竞争、独立监管提供科学合理、稳定高效的法律依据。作为油气行业基本法，《石油与天然气法》应当重点设计独立的油气资源市场监管机构，授权其承担对全行业、全过程进行统一、专门监管的职责。

3.2 政监分离，专业监管机构独立执法

油气体制改革要求以市场化为重点，而公平有序的竞争市场离不开专业有效的监管体系。设立相对独立的监管机构，目的是要进行政监分离，提高监管工作的独立性、专业化、高效性和监管领域的全覆盖。决策的前瞻性与监管的保障性需在监管机构实体构建和监管职权程序行使的条件下得以成就[20]。监管独立，一方面可以减轻政府部门的监管压力，另一方面也可以降低石油天然气行业存在的行政垄断性质。监管机构的设置要满足运作及资金独立，人员配置专业，规制科学规范的要求。

监管机构行使权力及经费来源需具备独立性。为实现政监分离，可设立独立的油气资源市场监管机构，如油气能源监管局，直接隶属于国家能源委员会，与各部委分工合作，独立行使监管职权。监管机构不属于各级人民政府下属部门，而是直接向垂直上级报告工作，具有履行监管义务有关事务的决策权及执行权，政府各职能部门不得干预监管机构独立工作。为保障监管机构的独立性，应保证其运作资金来源独立，不受政府压力掣肘。在实际的管理过程中，可以由国家财政部直接拨款或机构直接收取油气企业相关税费作为机构运作资金。以土耳其能源市场监管局（EMRA）为例，其主要收入来源是从行业收取的罚款和费用。我国实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采制度，石油与天然气行业主体需依法缴纳资源税、企业所得税等，这些资金可以作为监管机构的基础建设启动及运行资金，以防止能源监管机构因资金来源受同级政府控制，使监管独立性降低。

监管机构运作和管理人员需具备专业性。保证监管工作的专业高效，还要培育选用专业人才，制定科学合理的监管规则。石油与天然气行业入门门槛高，这不仅意味着市场主体进驻所需要的专业资质、投资资金和技术条件必须符合法定条件，也意味着监管油气资源市场需要专门的监测技术和监管措施，需要专业人才在具有针对性、规范性的规则下进行严格监管。目前，承担部分监管职责的油气督察员和自然资源督察员均无法对油气行业进行全方位、多环节的全覆盖监管。要改善专业人才缺乏的现状，必须鼓励、支持高等院校、职业院校、科研机构联合培养油气领域专业人才，并积极选用实务能力强、经验丰富的工作人员进入独立监管工作部门。

监管机构具体工作需具备合法性和规范性。油气行业的监管规则原本散布于各项规章、细则之中，比如消防要求、交通规则、环保规范等等。为保证监管工作开展顺利、运行方式科学合理，必须依靠以《能源法》《矿产资源法》和《石油与天然气》为依据，以整体布局、独立监管为要求的监管程序和规则。石油行业发展过程中形成的行业标准应当与多环节多部门的实际要求衔接配套，成为监管部门行之有效的专业化、复合型工作准则，力图使监管机构有明确的行事规程，行业科学与环评建设要并重，市场需求与持续发展求双赢。

3.3 整体布局，各阶段监管突出细节，全过程监管注重衔接

中共中央和国务院颁布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》强调，要建立健全油气安全环保体系，加强油气开发利用全过程安全监管[21]。“全过程”包括油气勘探、开采、运输、流通、储存和炼化等各个环节，要对其进行有效监管，就必须满足整体设计的要求。针对油气行业不同活动阶段，为防止出现监管真空地带，监管机构各部门应合理规划监管分工，细化监管要求，建立完备周到、互动衔接、相互监督的监管体制机制。进行分阶段监管，监管工作应当重点关注以下几个方面。

为打破上游勘探开发市场主体单一的局面，《石油与天然气法》可将扩大市场准入的政策上升至法律高度，政府积极落实准入措施，并由独立监管工作部门保障矿业权人依法享有的矿业权，并促进矿业权流通。独立监管机构的重要任务之一即推动政府明确市场准入规则，调动多种经济成分参与油气市场竞争，对符合资质条件的企业单位开放常规油气勘探开采，并保证符合要求的市场主体具有公平公正的竞争环境。在勘探开采阶段，要由独立监管机构对投资准入主体资格进行严格审批，由具有专业知识和检测能力的专业人员按照统一监测标准，直接负责现场评估、及时督促，保证勘探、开采活动按科学高效、绿色环保的要求进行，同时对生态环境、安全生产和规范开采进行管理，有效、全面地落实安全、环保的要求。另外，要全面监管油气勘探和开采项目招投标活动，坚决避免权力寻租，确保中标企业投入资金有效利用，实际施工操作费用、工程效果和资源利用效率达到中标书要求。在石油天然气管道管理方面，进行科学合理的管道运行环境风险评价，借助“互联网+”构造动态、即时、全面的能源监管互联网。将共治共享的能源大数据体系覆盖全产业链，并通过多行业数据整合及分析，推动能源数据标准统一和能源监管平台建设，实现跨种类综合治理[22]。长输管道是油气供应稳定的重要依托[23]，运输管道的监管工作应当包含管道建设与投产的生产安全、绿色运营、合理规划等多个方面，要建立统一的管控标准，进行有效的成果监管。为实现对油气管道环境风险管控，需拟定管道环境风险指数、集成管道输运动态环境风险数据，并将其纳入区域环境风险基础信息数据库[24]。在油品储存及储备方面，要从事故反思和经验总结方面入手，精准识别风险，不断优化风控手段，保障能源储备安全[25]。

对监管工作进行整体布局，可以采用分级管理的方式，由自然资源部进行整体政策制定、监管目标确定，并对各省级监管部门工作成效进行定期考核和指导，建构起“精干大部＋专业监管机构”为主体的中央政府架构，实现综合管理服务与专业监管相统一[26]。各省市分别设立独立的油气资源市场监管部门，对同级及下级各行政部门执行国家政策、完成体制机制改革目标的具体情况进行考察监管，发现管理不当或执行漏洞时应及时督促并提出专业意见。对于同一环节涉及多部门的管理工作时，应及时联合各行政机关，共同协作，形成合力，避免相互推诿或各行其是的现象。当某一环节发生事故，情形严重或处理不当时，地方监管部门应及时上报上级监管部门，避免行政部门拖延采取措施、隐瞒事故事实等。总之，油气资源市场监管机构需要按照整体设计的监管思路，形成统筹兼顾、协调推进，全行业、各阶段全覆盖的监管格局。

4 结语

油气资源蕴含能量高、经济价值巨大，是驱动经济发展、提供国家建设动力的能源基础，必须通过全面、专业的市场监管来保证油气行业的蓬勃发展和市场活力。通过分析其他国家的油气资源市场监管法律规范体系及监管模式，可以看出，相比于多国采用的政监分离监管模式，我国目前政监合一的监管模式在调动油气市场经济活力、防止垄断企业影响政府决策、实现全过程监管方面有所欠缺，而完善的油气资源市场监管法律规范体系可以为监管工作提供制度保障，独立的监管机构可以划清监管边界，减少监管真空地带的存在。因此，必须以《能源法》《矿产资源法》等上位法为基础，深化我国石油与天然气体制改革，完善油气资源市场监管治理体系，以实现能源治理现代化。