对机动车驾乘人员未按规定使用安全带的法律思考

李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

2020年4月为进一步提升摩托车、电动自行车骑乘人员和汽车驾乘人员安全防护水平，有效减少交通事故死亡人数，公安部交通管理局在全国统一部署开展了“一盔一带”安全守护行动。［1］通过知网查询，我们发现类似的专项整治行动，肇始于我国内蒙古自治区的鄂尔多斯地区。早在2009年3月至5月间，鄂尔多斯交管部门围绕“压事故、保安全、保畅通”这一中心任务，以机动车驾乘人员不系安全带为整治重点，旨在通过集中整治，形成高压严管态势，使全市机动车驾乘人员系安全带率达到100%的目标，在辖区范围内开展了为期三个月声势浩大的专项整治行动。［2］时至今日，广大驾乘人员“驾驶机动车时按照规定使用安全带”的文明驾驶习惯已然逐渐养成、蔚然成风，恰如“开车不喝酒，喝酒不开车”杜绝酒驾一般家喻户晓、深入人心。但基层交警在执法实践中，查处“机动车驾乘人员未按规定使用安全带”的违法行为还存在着诸多突出的问题，需要从正确适用法律和事实认定清楚两个层面予以厘清、纠偏。

一、对法律条款中不确定法律概念的厘清

《中华人民共和国道路交通安全法》第51条规定：“机动车行驶时，驾驶人、乘坐人员应当按规定使用安全带。”这属于法律层面的原则性规定，文本表述中的“应当”给出了一种应为的行为模式。一旦，义务主体（驾驶人、乘坐人员）未按照规定使用安全带，依法将承担消极的、对其不利的、否定性的法律后果。但警务实践中，“规定”所指为何，其内涵和外延包括哪些具体的法律规范？许多基层一线的交警，甚至专职法制员也不知其所以然，是模棱两可、一头雾水。从法理上讲，条款中的“规定”属于行政法上的不确定性法律概念，不确定性法律概念对警察执法之影响可谓不容小觑。具体可参阅拙文《影响交警执法的主要因素研究》。对于警察法上的不确定性法律概念，既不能误用、也不能滥用，任意做扩大性的解释。必须于法有据，符合行政法上的法律保留（侵害行政中）和法律优先原则。质言之，我们认为这里的“规定”应当包括法律、行政法规、部门规章、国家部委办局的其他规范性文件、司法解释以及国家强制性标准的相关内容，而不包括地方性法规、地方政府规章及其下位的规范性文件。［3］理由详见拙文《试论警察法中“国家规定”》一文，这里的“国家规定”和“国家有关规定”的外延存在明显的差异，需要在行政立法和行政执法环节特别注意。

此外，“未按规定使用安全带”这一条款中具体可以援引的其他规范性文件有公安部1992年11月15日颁布的《关于驾驶和乘坐小型客车必须使用安全带的通告》：即“从1993年7月1日起，上路行驶的小型客车驾驶员和前排座乘车人都必须使用安全带。所有小型客车在行驶时，驾驶员和前排座乘车人都必须使用安全带，违者对驾驶员处以警告或者5元罚款。对于没有装备安全带的车辆，公安机关不予核发牌证或者不准在道路上行驶。”该通知虽然历尽年代久远，且对象仅指“小型客车”的驾乘人员，但作为“上路行驶的小型客车驾驶员和前排座乘车人都必须使用安全带”这一强制性规定至今依然有效，可以适用。罚则中，罚款的数额等均已为现行交通管理法律体系中对应条款加以修订和完善，此不再赘述。按照国家强制性技术标准《机动车运行安全技术条件（GB7258-2017）》之规定，“乘用车、旅居车、未设置乘客站立区的客车、货车（三轮汽车除外）、专项作业车的所有座椅，设有乘客站立区的客车的驾驶人座椅和前排乘员座椅均应装备汽车安全带”。［4］据此，交通工具的范围由“小客车”拓展为“乘用车、旅居车、未设置乘客站立区的客车、货车（三轮汽车除外）、专项作业车和设有乘客站立区的客车”也是没有歧义、勿需多言的。国家强制性技术标准对于违法事实的认定影响深远、意义重大，可见一斑。恰如宋华琳教授所言“技术标准构成了判断行政审判中事实认定构成要件的基准”。［5］当然，不可否认作为行政官员的警察和司法官员的法官在法律思维和法律素养上还是存在着巨大的现实差距，但起码在学理上、技术上并不至于影响和妨碍国家强制性技术标准之于行政过程中作用的发挥与效能之彰显。

综上所述，“未按规定使用安全带”从文义上讲，具体应当包括两层意思。第一，未按规定使用安全带，到底用了没有？是“用了”还是“没有用”。第二，是否按照“规定”正确使用了安全带？当然，其前提条件是有所谓“使用安全带”的正确姿势（之规定），且是客观存在的，才能有规可循、有据可查。即“国家有关规定”或国家强制性技术标准中有具体正确使用安全带的明确性、可操作性的强制性规定之内容。否则交警在执法实践中，认定具体违法事实就无法操作、无从谈起了。反观我国当下现行的交通管理法律体系，仅能解决第一层次的问题，即系没系安全带，即有无之争；对于第二层次所涉及到正确使用安全带的问题，尚无明确的、具体的、可操作性的法律规范或强制性技术规范加以规制。现实生活中，系了安全带，却因没有正确使用被交警处罚的例子也是屡见不鲜、时有耳闻。如太原市民王女士2017年2月26日驾驶小汽车在省道317线行驶，全程明明系着安全带啊，怎么会拍到没系安全带呢？看了监控后，她一下明白了：原来自己平日习惯于将安全带的肩带放在胳膊下（较为舒适，没有勒紧的感觉），被监控拍到了，并认定为未按规定系安全带被处罚了。［6］显然，交警是以监控中未看到王女士系安全带对其进行处罚的，而非事后看清其未按规定正确使用安全带作为处罚理由。究其原因，是正确使用安全带的规程在法律规范或强制性技术规范中尚无据可查，语耶不详。交警执法只能凭借经验（恰如美国法学家霍姆斯在《普通法》一书中提出了“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”的著名论断）和耐心、动之以情、晓之以理，开展说理式执法、进行说服、感化、教育之。

如上文所述，客观现实是其他可考的材料也是凤毛麟角。追根溯源通过互联网查询，仅有2006年6月公安部交通管理科学研究所公安部交通管理局项目《机动车驾驶人安全操作规范》对一般道路汽车行驶出车前的准备（工作）规定了佩带安全带的具体内容和正确操作方法。即移动肩带高度调节装置，使安全带的肩带正好位于肩部中心并跨过锁骨位置（注意事项，不能放在腋下），腰带放在髋部（而非其他部位）。安全带应当贴身，不要缠绕扭曲。在迅速抽拉安全带时，安全带应当能自动锁紧，否则表明安全带失效，应当及时更换。上述规定言简意赅、科学严谨，遗憾的是该规范的性质属于公安部交通管理科学研究所承担的公安部交通管理局的科研项目所形成的最终研究成果，而非具有强制力的公安部部门规章或其他规范性文件。［7］恰如编者所言“本《规范》内容可作为机动车驾驶人须熟悉、掌握和应用的基本知识；也可作为机动车驾驶培训和考试人员编写教材、讲义和方案的参考材料。”［7］质言之，其无法作为执法依据，直接适用。

放眼未来，2021年4月27日颁布，将于2021年10月1日实施的中华人民共和国公共安全行业标准GA/T1773.1—2021《机动车驾驶人安全文明操作规范》第一部分通用要求第8条安全装置使用要求第1款，也规定了安全带的正确使用的内容。其中，驾驶人使用安全带，并且提醒乘坐人的义务（提示义务）。应根据身高调整安全带的高度，右手将安全带平顺拉出，将搭扣插头插入插座里（安全带的使用步骤）。肩部安全带应从肩部与颈根部之间的合适位置（锁骨）通过（安全带的正确使用方法），不应从颈部或腋下通过（注意事项）。腰部安全带应从髋部通过，不应从腹部通过（注意事项）。检查安全带，应无打结扭转情况（排除危险）。［8］并分别配插图示意，附图详细说明示范动作要领和注意事项。该规范中关于安全带的正确使用方法及其使用步骤可谓详尽周全，较之于《机动车驾驶人安全操作规范》的表述更加详实、附图更具有可操作性，通俗易懂、一目了然。可惜，该规范在性质上属于国家推荐性技术标准（GA/T）而非国家强制性技术标准（GA）之先天不足，在实践中势必面临难以强制性、大面积推广的尴尬窘境。正如编者所言“本文件适用于机动车驾驶人安全文明驾驶机动车，也适用于机动车驾驶人宣传教育、培训和考试。”。据此，因该技术标准欠缺强制性，也不能作为执法依据，直接适用。

综上，“未按规定使用安全带”在法理上包括两层含义，即“使用”了且“正确使用”之，二者是层层递进的关系。如果，仅使用了安全带，却未有正确使用，是达不到安全使用之预期保护（驾驶人或乘坐人）人身安全之现实效果的。违反者自然也应当受到相应的处罚。而我国现行交通管理法律体系之规定只能涵摄第一层次“使用”的问题，“正确使用”之事实认定亟待完善相关“规定”条款或国家强制性技术标准之具体意涵加以厘清和甄别，从而明确这一违法行为的具体外延、框定法律适用的实务边界。我们不妨放眼域外，考察外国警察法上的相关制度和规定以为镜鉴，来科学建构相关制度之顶层设计。

二、域外立法的启示及我国相关制度之建构

公安部道路交通安全研究中心贾进雷警官考察了美国纽约州、英国、比利时、日本、韩国、新加坡等对强制使用安全带之例外情况的相关规定。依各自国情的不同有所差异，总体上包括：有证据证明怀孕的或不适于约束疾病的、身高不足的、倒车的、执行急救车紧急任务的、短距离货物装卸的和授权条例明确规定排除使用的例外情形。贾警官认为：明确有怀孕的、不宜使用安全带的疾病的，可以不使用安全带。此外，由于安全带是基于身高正常的成年人设计的，对于应当使用儿童安全座椅的未成年人，或者身高有缺陷的成年人，也可以明确不使用安全带。［9］文中，就我国相关立法之例外情况给出了中肯的立法建议和详尽的理由说明。

公安部道路交通安全研究中心的赵司聪和王晓兴警官在《国内外机动车驾乘人员使用安全带和安全头盔法律规定比较研究》也参酌了美国纽约州、英国、比利时、日本、韩国、新加坡等国家和地区对强制使用安全带的例外情况。主要有：身高不足1.5米（儿童、残疾人等）、有证据证明怀孕的（孕妇）或不适于约束的身体疾病（我们认为《机动车驾驶证申领和使用规定》第13条第1项所列举的妨碍安全驾驶的疾病也应包括在内）等其他情况。并一针见血的指出：“我国缺乏对强制使用安全带例外情形的合理设定。不仅无法彰显以人为本的现代执法理念，而且不利于指导解决执法中的现实困惑”。我们深以为是，值得一提的是，对于其所列举的如倒车等操作、急救车执行紧急任务、短距离货物运输和装卸（有学者通过数据分析，驳斥了“当行驶距离很短的情况下，没有必要使用安全带”这种比较常见的错误观点［10］）、宗教原因、授权条例等。［11］我们认为上述例外情形，不符合我国具体国情（存在道德风险、有被滥用的潜在隐患）和执法实际（取证困难、无法辨识和甄别，极易引发歧义和争议），应予以剔除。有专家认为儿童应使用儿童安全保护装置［12］或者儿童座椅，国外有一些先进的生产厂商、检测机构做碰撞实验的时候假人模型会模拟各个阶段的孕妇，然后得出在不同阶段下对孕妇保护的不同情况。［13］我们赞同按照具体情况具体对待，类型化的方式区分处理现实可能出现的具体问题（如刚怀孕体型未有改变时和即将临产体型明显变化的情形）。反对搞“一刀切”，机械执法。

三、结语

我国机动车驾乘人员未按规定使用安全带之制度构建，亟待建立健全国家有关规定和国家强制性技术标准，尽快将科研人员既往的科研成果转化为基层交警的执法武器，明确法律依据和具体裁量标准。如公安部以其他规范性文件的形式规定机动车驾乘人员按规定使用安全带的具体内容，包括适用车辆类型、人员范围、使用具体步骤及其正确使用的方式方法等。如应当用手握住搭扣锁和锁舌，缓慢地拉出安全带，肩部安全带从肩部锁骨（重点部位）划过，舒服的与身体贴合，腰部安全带经过髋骨（重点部位），与身体贴合，将安全带卡扣插入扣锁中，直至听到卡塔声，表示安全带已经系好。［14］），同时以肯定式列举的方式载明例外情形，如儿童（年龄较小、身材过于瘦小的）、孕妇（怀孕后期、体型明显变化的）、特殊病人（有医师证明的不适宜驾驶或不能驾驶者）等。并辅之以国家强制性技术标准（将《机动车驾驶人安全文明操作规范》推荐性技术标准和《驾驶人安全操作规范》科研成果进行整合），早日制定出台具有强制性效力的《机动车驾驶人安全文明操作规范》这一国家技术标准，以期更好的指导基层警务实践，使得交警执法真正实现有法可依、有规可循，使基层执法水平再上新台阶。