检察民事公益诉讼调查核实权研究——基于双重路径视角

张自成

（中国政法大学，北京 100088）

一、前言

2015年7月，检察公益诉讼在全国十三个省市开启试点，检察公益诉讼自此进入公众视野。检察公益诉讼试点推动了立法进程，2017年7月《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）增加检察院提起公益诉讼条款，标志检察公益诉讼制度在我国初步形成。

现阶段，在检察民事公益诉讼案件中，仍存在些许问题与不足。调查取证难成为现阶段人民检察院办理此类案件所凸显的问题之一。调查核实权虽然在法律规范中加以规定，但对于该权利的性质如何界定，学界和实务的观点存在争议。

有鉴于此，文章着眼于检察民事公益诉讼中调查核实权的理论基础，分析其规范现状和权利属性，并通过梳理现阶段该权利所遇到的问题并加以成因分析，最后对建构完善该权利内外部的双重路径提出建议。

二、检察民事公益诉讼调查核实权之理论基础

（一）检察民事公益诉讼调查核实权的规范现状

检察民事公益诉讼调查核实权是指在人民检察院办理民事公益诉讼案件时，所享有的一项调取、查阅并核实相关证据材料的权能。2015年最高检颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）第6条确定检察公益诉讼中的调查核实权，后被2018年出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）第6条所取代。2018年10月修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）第21条正式赋予人民检察院在法律监督职权中享有调查核实权。虽然目前立法规范对于检察院享有的该权利作以宏观指引，但仔细探究不难发现，不同法律规范对于该权利性质的指向不同，现阶段理论和实务界对于该权利属性有不同的观点。笔者认为，欲探究该权利的性质，需对该权利所涉法律规范进行分析，进而确定检察院在民事公益诉讼中所享有的调查核实权的属性。

通过检视上述条文的规定，笔者发现存在如下问题：

第一，《检察院组织法》第21条是否能够作为检察机关在民事公益诉讼中行使调查核实权的规范依据。该法第21条规定检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实。该法第20条规定了7项检察院的职权，其中第4项为提起公益诉讼的职权，该职权能否属于第21条所指的法律监督职权的范畴？学界对此持不同的观点。有学者指出，检察机关因法律监督职责而获得调查核实权，但提起民事公益诉讼不属于法律监督职责，［1］即否定该法第21条作为检察民事公益诉讼调查核实权的规范依据。另有学者指出，《检察院组织法》第21条规定，因提起公益诉讼等法律监督职权的需要，检察机关可以进行调查核实，［2］即认可该条文作为检察民事公益诉讼调查核实权的依据。同时也有学者发现这一问题，认为《检察院组织法》第20条规定的“法律监督职权”的行使范围是否包括“提起公益诉讼”具有不确定性。［3］因此，现阶段学界对于《检察院组织法》能否作为该权利依据的观点不一。

第二，不同法律规范使用“调查核实”或“调查收集”的用语不统一。《检察院实施办法》第6条针对如何调查核实等做了较为详细的规定。两年试点工作结束之后，该实施办法失效，取而代之的是2018年的《检察公益诉讼司法解释》。该司法解释第6条与之前实施办法第6条相比，有两处变动：一是不再直接使用“调查核实”一词，而是使用“调查收集”；二是删去原调查核实权的行使方式，现阶段立法上对于调查收集的方式没有明确规定，立法技术上作了模糊化处理。由此可见，立法者对于检察机关在民事公益诉讼中行使该权利的态度出现转变，由明确规定“调查核实”转向“调查收集”，也意在表明该项权能的性质应与传统意义上的调查核实权有所区分。

（二）检察民事公益诉讼调查核实权的属性分析

通过审视现阶段检察民事公益诉讼调查核实权的现状，梳理目前规范所存在的问题，有助于从法律规范的角度对该权利的属性进行理性阐释。联系上述规范现状的问题，笔者认为可以运用文义解释、体系解释和历史解释的方法，对于检察民事公益诉讼调查核实权的性质作如下理解：

首先，按照文义解释的思路，《检察院组织法》第21条所指调查核实权应为检察机关行使法律监督职权时享有。检察院的职权主要包括诉讼职权和法律监督职权两大类，第20条第4项所指提起公益诉讼职权自然应当落入与法律监督职权并行的诉讼职权范围之中。因此，仅结合第20条第4项和第21条来看，难以推导出检察院在民事公益诉讼中享有调查核实权。笔者认为若结合第20条第5项和第21条来看，能够认可该法第21条作为检察民事公益诉讼调查核实权的依据。该法第20条第5项所指的对诉讼活动进行法律监督，对于该诉讼活动的理解，应当立足于人民检察院办理公益诉讼案件这一现状，而将诉讼活动进一步扩展到公益诉讼活动领域之中。因此，联系第20条第5项和第21条的规定，突出检察院对于公益诉讼活动进行法律监督的立法本义，是认可该法第21条作为检察公益诉讼调查核实权规范依据的正确出路。

其次，运用体系解释的方法，检视作为检察公益诉讼调查核实权直接规范依据，对于该权利的属性进行二元区分。《检察院组织法》第21条规定该权利所指向的法律监督职能应为第20条第5项所指的为诉讼活动进行法律监督，因此此处的调查核实权应当侧重于检察院的诉讼监督职能。而在民事公益诉讼领域中，检察院需履行督促和建议有关主体提起民事公益诉讼的诉前程序，因此在诉前程序阶段，能够体现检察院办理公益诉讼案件时所具有的诉讼监督职能，即在该诉前阶段享有《检察院组织法》所规定的调查核实权，此时该权能体现为法律监督权。

最后，采用历史解释的方法，审视公益诉讼试点先后相关司法解释的变化，以揣测立法者对于调查核实权的立法态度。如上述问题所提及，从试点前所规定的“调查核实”到试点后规定的“调查收集”，立法者对于该权利所涉的规范进行了细微的修正。“收集”一词能够体现立法者对于检察院提起诉讼时所享有的诉讼职能，也即在检察院所提起的民事公益诉讼中，其享有的调查核实权的权能偏向于传统民事诉讼的当事人所享有的证明权。“调查收集”一词体现了立法者对于调查核实权应当在诉讼程序的框架下脱离该权利固有的运行路径的态度，即在公益诉讼程序中将检察院所享有的此权利应定性为当事人的证明权，而非法律监督权。

基于上述理解和分析，笔者认为，通过审视调查核实权的相关规范，厘清“调查核实”和“调查收集”的界限，明确提起公益诉讼和诉讼法律监督反映在诉讼不同阶段的检察院职能的差异性，检察民事公益诉讼中调查核实权具有法律监督权和当事人证明权的双重属性，即在诉前阶段体现为法律监督权，权力来源于《检察院组织法》第21条，对于该权力需赋予强制力保障；在诉讼阶段体现为当事人证明权，权利来源为《检察公益诉讼司法解释》第6条，此时调查核实权无需强制力保障。

三、检察民事公益诉讼调查核实权之问题审视

（一）检察民事公益诉讼调查核实权的问题

自试点工作开展以来，虽然一定程度上能够证明检察院在调查取证等领域的工作确实更具优势。但检察院在调查核实中遇到的问题仍层出不穷。结合司法实践中所遇到的困境，笔者试图从该权利的内部和外部视角出发，梳理人民检察院行使调查核实权所遇到的问题。

1.调查核实权行使的内部问题

第一，调查核实的手段单一。《检察院实施办法》规定检察民事公益诉讼中可采取7种调查收集证据的方式，同时还规定检察院不得采取强制性措施。但在司法实践过程中，这7种方式的运行效果欠佳，主要体现为手段单一。目前检察院调查证据的主要手段为调阅、复制有关行政执法卷宗材料，而对于采用委托鉴定、勘验等手段的适用比例较小。且存在一些手段难以运行的问题，如采取评估、审计、专业勘验等调查核实手段，专业性要求较高且运行成本较大。［4］

第二，调查核实的规范层级低。按照司法解释的规定，检察机关办理公益诉讼案件，可以向有关主体行使调查收集证据材料的权利。该规定未明确指出检察院调查收集证据材料的具体手段。对于检察机关行使的调查核实权有较为充分说明的是由最高人民检察院民事行政检察厅于2018年3月颁布的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》（以下简称《办案指南》）。该文件属于最高人民检察院的内部规范，其在诉前程序一节中对于调查、审查等作以较为详细的说明，其中调查包括对于调查方式、调查前期准备、调查内容、证据收集的具体要求和调查的保障等五方面。但是该办案指南主要是人民检察院内部办案的指引，规范层级较低。但由于目前立法规定较为模糊，致使检察机关行使调查核实的方式上缺失法律上的规范性，调查核实并不能完全达到预期效果。

第三，调查核实的保障不足。基于前述对调查核实权的分析，赋予诉前阶段调查核实权强制性极具必要性。现行规范尚未规定在诉前程序中对于该权利的保障，仅在该司法解释第6条说明有关主体的配合义务，但该义务不具有强制性。而《办案指南》的内部规范中规定对于调查的保障，明确对于拒绝配合调查的，检察人员应当向其说明并警示可能妨碍公务的法律后果。但该规定仅为检察院内部规范，尚未上升到立法规范对该调查核实权加以保障。

2.调查核实权行使的外部问题

第一，被调查核实对象的配合度不高。司法解释仅规定有关主体应当配合，但未规定其出现不配合情况的处理措施。在试点过程中，经常出现被调查取证的主体不予配合的情形，其出于自身利益考虑，会在检察院调查取证时采取各种方式不予配合，这加大了检察院调查案件证据材料的难度。检察院开展相关公益诉讼工作需要多方配合，但目前对于民事公益诉讼中调查核实权的社会认可度不高，威慑力不足，且法律规定不明确，易导致公益损害企业不配合、第三人不配合现象的发生，权利的刚性不足影响了检察民事公益诉讼的开展。［5］应当增加有关主体在诉前程序中不履行配合义务的责任条款，切实保障调查核实权的实施。

第二，检察人员调查核实业务能力不足。检察民事公益诉讼案件的范围主要集中在生态环境污染、消费者食药安全等领域。其中，生态环境和资源保护类案件所占比重较多。而该类案件复杂性和专业程度较高，一般需要系统地评估和鉴定，确定污染源及后续修复措施。目前很多检察人员在该类案件的知识方面有所欠缺，在调查取证等环节的能力上有待提升。公益诉讼案件范围较为广泛，同时对于各领域的专业要求较高，人民检察院获取证据的难度较大。由此，调查核实的能力欠缺是目前检察院办理此类案件遇到的困境。

（二）检察民事公益诉讼调查核实权问题的成因

依据目前检察民事公益诉讼调查核实权的问题，结合现存的立法规范和司法实践状况，对于以上内外部问题的成因分析如下：

1.调查核实权内部问题的成因

根据现行规范的相关规定，人民检察院在民事公益诉讼案件中被赋予调查核实权，但现阶段的规定尚不完善，检察公益诉讼调查核实权的制度规定仍较为粗疏。而对于调查核实权的性质界定不清，是调查核实权内部问题的重要成因。

有学者认为人民检察院行使调查核实权的属于法律监督权范畴。［6］该论断是基于检察院在公益诉讼中所处的法律监督者的地位。有学者认为人民检察院行使调查核实权的性质为一般意义上的证明权。其理由为，在民事公益诉讼中，如果赋予检察院具有强制性的调查核实权，不仅会破坏现有诉讼结构中双方平等的诉讼地位，而且该权能有被滥用的风险。因检察机关处于普通原告的诉讼地位，其所享有的调查核实的诉讼权利为一般意义上的证明权。此外，另有学者认为该权利的性质具有诉讼上的证明权和法律监督权的双重属性。［7］从赋予检察院调查核实权的功能角度出发，调查核实权既是维护社会公共利益的必备手段，同时也需对原告所享有的有关证明的诉讼权利加以保障。

以上三种观点对于调查核实权的权利属性定位不同，其分歧的本质在于对检察院所处的地位的理解不同，即其究竟为普通原告抑或法律监督机关。基于对该地位理解的不同，导致检察院在诉讼中所享有的权利属性难以界定，权利边界较为模糊。

笔者认为，对检察民事公益诉讼而言，因检察院在诉前程序和诉讼程序中地位的不同，在不同阶段应当享有不同的权利。具体而言，在诉前阶段，因检察院作为提起民事公益诉讼的后顺位主体，扮演督促起诉人的地位，此时其享有法律监督权的职能，因此该调查核实权的属性为法律监督权，赋予该权利必要的强制性便具有合理依据。而进入诉讼阶段，不宜破坏民事诉讼中双方当事人地位对等的诉讼结构，检察院应作为普通原告行使在诉讼当中的权利，并履行相应的义务，此时检察院所享有的调查核实权属性为民事诉讼中的证明权，在权利的性质上并无强制性。

2.调查核实权外部问题的成因

根据前述调查核实权的外部问题分析成因，主要有两点：一是在检察院办理的公益诉讼案件证据多偏在于被告。公益诉讼中，由于人民检察院并非是诉讼中的正当当事人，而是基于法定的诉讼实施权的身份提起诉讼，且其在办理此类案件时，由于其未亲身经历公共利益受损害的过程，也并非为利益受损的直接相关方，因此检察院最初难以掌握案件有关的证据材料。在其办理的相关案件中，环境损害类案件的证据大部分集中在发生环境污染状况的当地的大型企业，少部分存在于受污染的当地居民之中。消费者食品药品安全案件的证据集中在经营者手中，经营者往往掌握更多的证据和信息资料。由于双方当事人持有信息并非对等，在侵权人刻意隐藏自己的违法行为时，检察院往往很难发现公共利益遭受损害的证据。［8］因此，相关案件证据多偏在于被告，这是目前调查核实权所遇到客观阻碍的原因。

此外，检察机关的人员配备不到位构成外部问题的另一重要成因。现阶段检察院内设机构改革已初步完成，除基层人民检察院以外，各级检察院均设立单独公益诉讼部门来负责办理有关案件。与以往的机构设置相比，单独设立公益诉讼部门体现出检察院内设机构逐渐趋于合理。但不可否认的是，目前公益诉讼部门的人员配备较少，业务能力不足以支持开展案件范围广、难度较大的公益诉讼案件。因此仍需要进一步优化检察机关的人员配备，通过增加公益诉讼部门人员数量，壮大专业技术队伍，增强人员的专业素质，保证调查核实工作能够切实有效地进行。

四、检察民事公益诉讼调查核实权之优化路径

现行法律规范中规定人民检察院在办理相关民事公益诉讼案件时享有调查核实权，但规定尚不完善。基于前述对于该权利的理论分析和问题审视，对于调查核实权的完善路径，需从内部路径和外部路径两个层次进行优化完善。具体而言，对于该权利的内部优化路径，主要聚焦在通过规制检察机关行使调查核实权的方式、区分其适用阶段和完善其保障责任条款来解决该权利运行和保障问题。对于该权利的外部优化路径，主要通过加强检察机关人员的配备、建立公益诉讼专家库机制以及建构公益诉讼办案一体化机制等方式以完善该权利的相关配套措施。

（一）内部优化路径：完善调查核实权的运行保障机制

调查核实权作为一项检察院办理公益诉讼案件时能够行使的基础权利，行使必须得以规范和保障，否则调查核实工作难以开展。立法应当对其权利边界和具体行使方式进行一定的规制。目前现有规范对调查核实权的规定较为模糊，对于调查核实权的运行和保障机制可以从规制其调查方式、适用阶段以及权利保障等层面加以完善。

1.规制检察机关行使调查核实权的方式

根据现行的司法解释，检察院可以行使调查核实权，但并未规定能够行使该权利的具体方式。如果立法技术上不做严格规定，将会导致司法实践中出现人民检察院可能采用强制性措施的现象，会扩大调查核实权的权能范围，因此立法上需进一步规制调查核实权的行使方式。

在出台该司法解释之前，《检察院实施办法》中规定了可以采取的有关手段。但在试点过程中中却出现了适用方式单一、获取证据不全面的状况，实践中，检察人员调查选用的最多的方式是调阅复制有关卷宗资料等，很少采取委托鉴定、评估等较为复杂和专业的调查手段。而且目前环境污染类公益诉讼案件比例最高，该类案件涉及复杂的评估和测量，若不通过委托鉴定等科学严谨的方式获取证据，则检察机关的调查核实力度会大打折扣。

因此，建议立法按照《检察院实施办法》中的权利行使的方式作限制性规定，同时应鼓励检察院结合多种方式获取证据。在明确规制该权利的种类的同时，倡导检察机关将调查核实的效果最大化，为其履行诉前程序等做好充分的证据准备。

2.区分检察机关行使调查核实权的适用阶段

诉讼地位平等原则是诉讼法领域最基本的原则之一，立法应当保障诉讼进程中原被告双方处于平等的诉讼地位，以保证诉讼法具体制度设计与核心原则不冲突。根据现有规范，人民检察院被赋予调查核实的权利，基于前述分析，该权利具有法律监督权和当事人证明权的双重属性，即在诉前阶段体现为具有强制性的法律监督权，在诉讼阶段体现为无强制性的当事人证明权。但如果不明晰该权利的适用阶段，则会造成在诉讼进程中诉讼结构偏倚一方的局面，会破坏公益诉讼领域中该原则的适用。

具体而言，应严格区分人民检察院所行使的调查核实权的阶段范围。目前立法规范并未明确区分人民检察院行使调查核实权的诉前和诉讼阶段，在检察院内部规范文件《办案指南》中，有关该权利的阐释被规定在诉前程序一节当中，在该节中同时规定对于该调查核实权的保障措施。而对于诉讼程序中的调查核实权，因其性质为当事人证明权，与诉前程序的调查核实权相比无需赋予其强制性，因此对于诉讼阶段的调查核实权无需规定具有强制性的保障措施。由此，应当区分调查核实权在诉前和诉讼程序的行使阶段，两阶段中该权利的不同之处体现在诉前程序中应当规定保障措施以体现其强制性，而诉讼程序中的调查核实权无需赋予对于该权利的保障。

因此，建议立法应当明确规定在检察民事公益诉讼中，人民检察院应在诉前和诉讼程序中区分行使调查核实权，以此保障检察民事公益诉讼的制度设计与诉讼法重要原则的理念衔接，保证我国公益诉讼制度能够更好地开展。

3.完善检察机关调查核实的保障责任条款

审视现有规范，立法关于检察民事公益诉讼中的调查核实权的态度不明，使用的是“可以”一词，而关于被调查核实的单位、个人的配合义务却规定“应当”配合。由此可见，立法上对于该权利如何行使和保障的态度前后不一，因此要在立法上统一对于检察机关行使和保障调查核实权的态度，以避免司法实践中的适用混乱。另外，现有规范明确人民检察院在办理该类案件中可以在诉前程序行使该权利，同时进一步规定其可以对被调查核实的主体进行监督，在诉前程序中该调查核实权体现为法律监督权属性，应当被赋予强制性，但现行规范尚无被调查核实的主体不配合所需承担法律责任的条款。

具体而言，从统一立法态度角度出发，建议将“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料”中的“可以”改为“有权”，体现出立法对于调查核实权的强制性要求，以强化对于调查核实权的保障，避免司法实践中使用的不统一。

从对于调查核实权的保障而言，现有规范仅规定人民检察院可以使用该权利，有关主体有义务进行配合，但并未规定其没有配合的法律责任。为了保证该权利能够有效运行，应当明确在诉前程序中，规定该权利的保障措施，应以立法的形式明确有关主体违反该义务的责任条款。建议规定相关单位及个人不予配合人民检察院在诉前程序中的调查核实义务时，可以根据情节采取罚款、拘留等惩罚措施，以切实保障调查核实权的运作。

（二）外部优化路径：完善调查核实权的相关配套措施

基于上述从内部路径对于调查核实权相关运行和保障机制的研究，立法应进一步完善该权利运行的相关配套措施，在实现检察院依法规范履行其职责的同时防止该权利被滥用。完善该权利的外部优化路径应从强化公益诉讼案件人员配备、建立公益诉讼专家库制度和加强一体化办案机制建设等进行。

1.强化公益诉讼案件人员配备

在我国，原来人民检察院中发挥公益诉讼职能的部门为民事行政检察部门，现阶段随着检察院内设机构改革，检察院现新增公益诉讼部门来处理有关案件。由于此类案件的数量较多、案件复杂程度较高，原有办案人员的业务能力不能完全达到应对此类案件的要求。因此，组建检察院内部办理此类案件的专业队伍至关重要。

第一，加强公益诉讼部门的人员配备。因公益诉讼案件线索较多，需调查核实的内容较广，按照有关内设机构设置要求，应积极推进构建配置科学、高效运行的公益诉讼检察机构，提高公益诉讼工作的专业化和规范化水平。［4］14因此，在人民检察院整体队伍的配置上，应当提高办理公益诉讼案件的重视程度，为公益诉讼部门多配备专业人员，以切实有效地增强公益诉讼部门的案件效果。

第二，加强对于检察人员专业技能培训。在该类诉讼案件中，需要综合运用多学科领域的知识。如生态环境类、食品药品安全类案件的专业问题，需要通过相关领域的专业人士加以指导，并可以通过实地调研方式组织学习，以增强队伍办理公益诉讼案件的专业水平。

2.建立公益诉讼专家库机制

由于人民检察院办理的该类诉讼所涉及的案件类型较广，涉及生态环境保护、食品药品安全等多领域内容。公益诉讼案件的复杂性和专业性不仅要求检察人员自身提升其专业能力，同时也要求人民检察院进一步探索如何应对办理此类案件的困境。

通过建立公益诉讼专家库机制，聘请环境修复、食品药品安全等领域的专家，为人民检察院提供专业领域内相关的专业技术支持。公益诉讼专家通过提供专业知识、技术认定和出具书面专业意见书等方式，帮助人民检察院解决办理有关案件中遇到的专业性问题，提升办案质量。同时必要时协助检察机关开展调查核实的工作，指导调查核实的方向，帮助制定调查方案，以切实保障检察机关调查核实权的有效运行，为检察院的相关工作开展提供支持。

3.加强一体化办案机制建设

对于调查核实权外部路径的优化，不仅需体现在对于检察人员专业性的提升和公益诉讼专家的配备上，还应当对于检察民事公益诉讼案件的办案机制进行优化。人民检察院应当充分发挥其组织结构优势，对于办案资源进行统筹规划，切实提升人民检察院办理该类案件的水平，推动检察民事公益诉讼工作的全面深入发展，加强检察院一体化办案机制建设。

具体而言，首先应当对与案件线索进行统一管理，积极扩大线索来源的渠道。要求其他部门在办案过程中发现与该类诉讼相关的案件线索后，及时向对应的部门移送。其次，建立上下级检察院在调查核实工作中的联动机制，上级应对下级人民检察院进行指导，同时下级对上级人民检察院也应予配合。这一机制可让省级检察院获得更多的办案机会，通过诉前和诉讼程序两个阶段，可为检察院行使调查核实权提供更具有参考价值的指导方案。［9］

五、结语

2018年3月颁布的《检察公益诉讼司法解释》标志检察公益诉讼制度在我国正式建立，人民检察院被赋予在公益诉讼领域中的调查核实权。该调查核实权的行使应当从诉前和诉讼程序予以区分，权利属性及是否具有强制性是两种不同的程序下调查核实权的差异所在。现阶段该权利面临问题较多，权利内部存在调查核实的手段单一、规范层级低和保障不足等问题，同时外部存在有关主体配合度不高、检察人员调查核实业务能力不足等问题。本文立足于双重路径视角分析，建构对调查核实权内外部双重优化的完善路径，通过规制检察机关行使调查核实权的方式、区分行使该权利的适用阶段、完善该权利的保障责任条款、加强检察机关人员的配备、建立公益诉讼专家库机制以及建构公益诉讼办案一体化机制等方式对调查核实权进行优化，以确保检察民事公益诉讼制度在我国顺利地开展。