多维功能视角下西安警察城市治理研究（1937—1945）

屈 欣

（西北大学 历史学院，陕西 西安 710069）

从公共行政学的角度来讲，城市治理是指城市各治理主体对城市公共事务进行管理的过程，其目的在于有效地解决城市公共问题，维护公共利益[1]。警察作为革命的现代化力量，在城市事务中发挥着无可替代的作用。当前，学术界对近代警察问题的研究有了明显的变化和进展，并且取得了不少成果，但是也存在着政治研究占据主导、区域个案研究不均衡等问题。本文以抗战时期西安警察为研究对象，试图通过对战时状态下警察常态职能以及作用发挥的分析研究，揭示警察之于城市社会的重要意义。

一、抗战时期西安警察发展概况

二十世纪三四十年代西安城市社会最重要的变化之一，就是履行城市公共治理职责的近代警察逐步发展成熟。自清末新政时期陕西巡抚将“集多种职能于一身”的新型体制作为警政建设的标杆开始，就意味着西安警察必须脱离历朝历代单一保守的治安模式，承担起与传统控制力量不同的社会使命[2]。这种转变倾向在清朝末年以及北洋政府时期西安警政建设中便有所凸显，但尚处于浅层次的起步阶段。抗日战争爆发以后，随着国家局势发生变化，城市规模不断扩大，国民政府再次将西安警政置于地方行政的重要地位，对其建设改进工作给予了足够重视和大力支持。在这样的大背景下，西安当局结合实际需要对地方警政做了诸多顺应时势的调整与改革。

1936年12月，陕西省会公安局更名为陕西省会警察局，隶属于陕西省民政厅。局内设秘书、督察处、总务科、行政科、司法科、卫生科、拘留所、警察训练所、医疗所、济良所、警捐经收所、消防队、保安警察总队、侦缉大队和7个分局、39个派出所[3]。1938年，由于战火不断向西蔓延，西安情况一度紧张，在这种情况下，省会警察局一方面调整驻防布局，取消分驻所，实行警管区制，另一方面积极干预城市公共事务，策进市政改善，最大程度上保障战时状态下城市社会的稳定安宁。1940年，战事日趋平和，地方秩序恢复常态，为解决警力过度集中及城区与四关联系不便的问题，省会警察局增设第八、九、十分局及南关直属分驻所。在警察局内部，将卫生科裁撤，扩充户籍股，设置政训室、警犬室、指纹室、特务队，实行四班三九勤务制，不断提升警察履职效能[4]。1941年，增设兵役科，将市内壮丁征集、兵役讲解、军官登记管理等事宜纳入警察日常工作范畴。1943年，西安国民兵团和征购委员会划归省会警察局管辖，警察接管全市范围内征兵、征粮工作。同年，结合社会形势的变化，警察局对各科业务进行了略微调整，进一步明确了警察在保安正俗、交通卫生、营造建筑等城市事务方面所负有的责任，统一了事权，并将第九、十分局和南关直属分驻所一并裁撤[5]176。1945年，西安市政府成立，市郊周围多处地方划入市区，警局辖区随之扩大。为维护地方安全，推进公共事业，警察局于城市四郊增设九至十二分局，以期周密划一而生实效。

警察者，关乎国家治乱之源，安危之本也。素来以防止公共危害，维持社会秩序安宁为主要任务，目的在于维护国家及其地方的有效统治。但从该时期西安警察的建设调整来看，警察在稳固统治秩序，发挥政治功用的同时，也呈现出明显的社会化倾向。一方面，在警察机构的设置上，除了保安警察、侦缉大队、特务队与政治关系较为密切外，其他诸如卫生科、医疗所、济良所、消防队等部门职掌的工作，则大多属于社会公益事业的范畴，为增进公共福利服务；另一方面，尽管政府当局对于筹建警察抱有维护政治统治的用心，但是随着近代西方警察理论的不断传入以及社会形势的发展变化，警察行政目标也日益呈现出多元、复杂、社会化的特点。在传统的“注意治安，肃清盗匪”以外，与城市社会存在互相关系的交通卫生、市容整理、营造建筑、正俗救济等，也都成为西安警察行政目标的应有之义[6]。在“维护社会秩序安宁，增进社会公共幸福”观念的影响下[7]1，西安警察凭借多元化的业务优势，对城市社会进行了系统全面的治理，在建立强大忠诚的市政管理、创建健康有序的城市环境、教育二十世纪的市民担当起相应的市民责任方面扮演着至关重要的角色[8]。

二、西安警察的城市治理实践与功能发挥

社会秩序之安危，视乎警政建设之良莠[7]2。警察负有保障人民生命财产之责任，地方治安，殊有依赖。自陇海铁路延展至西安后，交通日呈便利，繁荣之象，有增无减。抗日战争爆发以后，沦陷区人口大量流入，大批工厂、学校内迁西安，使得城市人口急剧增加，大有人满之患。由人口激增引发的交通拥挤、环境污染、秩序混乱等各种问题，使得昔日较为平静的西安社会变得更加烦嚣复杂。为了解决业已存在的诸多城市问题，扫清城市发展障碍，西安警察从治安管理、市政建设、改良救助等方面着手，对城市进行了全面、系统的治理。

（一）治安管理：维护公共秩序

抗日战争时期，国内外形势骤变，政治、军事上的较量导致原有的社会状态无序失衡，人民生命财产失去保障，地方秩序趋于困顿。许多不逞之徒，纷纷铤而走险，乘机抢劫，掠财害命，成为盗匪，严重妨害了西安的社会治安。在所有盗窃活动中，尤以井盖失窃最为严重。为防止井盖再度被窃，警察局结合自身情况，对井盖保护作了力所能及的努力和尝试。一方面函请西京建设委员会对大号窖井铁盖系以铁链，加置锁轮，提高井盖安全系数；另一方面责成管辖区各保甲长通知住户，要求对附近井盖加以爱护，藉免遗失[9]314；并且禁止市内各店铺收购专项铁盖，对私自收购者拘局罚办等[9]314。在引入惩戒措施的同时，警察还对各街窖井盖保护办法做了详细的解释说明。办法规定：各街商民有义务对街窖井盖施以保护；各街岗警及其他巡逻警对井盖须随时视察；各级保长及所属分局对遗失井盖负有追究赔偿之责；考询属实的窃犯，除交还原物或勒令赔偿外，还需接受治安处罚；对于私自售卖街窖井盖的行为，与主动行窃同罪论处，没收赃物，处以罚金[9]648。保护与处罚并重的治理策略，一定程度上改善了井盖频于失窃的状况，对社会治安的维护大有裨益。另外，警察局还经常组织警员进行防奸捕盗演习，在提升警员缉捕技能的同时，达到了向公众传播防护知识的目的[10]11。

与二三十年代上海有组织的犯罪不同，西安街头的为盗者大多无组织、无计划，且不惯于盗窃，一时为饥寒所迫，遂冒死求生。“时而为民，时而为贼”的社会乱象，使得警察必须对全市户籍进行清查，以期牢固下层基础而免奸宄混迹。1938年，时任省会警察局局长孙谋在原有制度基础上改进了户籍管理办法。根据新的办法，警士每日需调查户口二十至三十户，警长抽查二十至三十户，巡官隔日抽查二十至三十户，避免因人事动荡造成户口遗漏。调查内容一般包括户主姓名、年龄、籍贯、性别、职业、户内人口、特长、受教育程度、居住年月等[11]。1940年，在陕西省民政厅的督促要求下，警察在举行户口清查时特别将有犯罪前科的嫌疑户口及军政领属、防御工事、军需粮仓附近的居民户口区分开来，以期严密。1943年，在西安市政处、省会警察局的协同合作下，全市试行制发居民身份证。市区常住居民，无论男女老幼，均需在警察分局或直辖分驻所依法登记户籍[5]168。户口清，则良莠明。户政管理是一切施政的前提和指南，警察对户口清查的重视关怀，不但可以明晰辖区情形，做到“知人之明”，而且有利于“防祸于未萌，消患于无形”，在打击违法犯罪、保障社会安宁方面所起的作用不可估量。

对于西安而言，公共交通问题频发也是影响城市治安的一大因素。自陇海铁路向西延展，西潼公路、西兰公路、西荆公路相继通车，西安发展成为西北地区重要的交通枢纽，兼以抗战关系，流亡同胞聚集，市面顿见繁盛，行人、车马络绎不绝，接踵塞途，道路交通的建设管理成为当时警察的要务之一。时任省会警察局局长杭毅在给政府的提案中就曾表示，“本市汽车肇祸，曾见迭出，市民生命安全，深受极大危害”，归根结底，是因为“司机不遵守章程，行人不明白规则”[9]631。为了改变这种局面，西安警察先后在鼓楼、端履门、西华门、骡马市、大差市、五路口、社会路等处设立交通伞岗，指挥交通[12]327。在市区内勘定停车场多处，方便各类车马临时停靠，以免阻塞干道。同时，电请市政建设委员会，要求增加汽灯、电灯、植物油灯等照明设备，以利夜间通行。在加强自身建设，提高指挥能力的同时，西安警察对市内包括汽车、人力车在内的交通工具及行人活动也做了相应的规定和限制。根据要求，所有车马、行人必须各行其道，不得违规占道行驶；无论是汽车、人力车还是脚踏车、兽力车，夜间必须开灯，否则不准通行；任何车夫或车主不守交通规则者，警察有权纠正或处罚[12]328。还规定各种车辆在行驶过程中，如遇有优先权之警备车、消防车、卫生车、救护车、工程救险车、监犯车同方向行驶时，必须及时避让，使其先行。除此之外，车辆乘客如有疾病暴死或形迹可疑、携带违禁物品者，驾驶人有义务及时报告岗警或附近警察局，等待处理[13]288。

（二）市政建设：改善城市面貌

许多社会改良者认为，一个城市街道的面貌直接反映了这个城市发展的状况，这或许可以解释为什么许多社会改革都力图通过推进市政建设来改善城市形象[14]。西安警察作为城市力量的典型代表，积极参与市政工作，承担市政责任，在征工筑路、便道清理、清洁卫生等事务中扮演了重要角色，成为西安城市现代化转型的有力推动者。

在此之前，西安与中国绝大多数的传统城市一样，对城内马路虽有设计，但因经费太少，不能如计划实行。即使是新修的东、西、南、北四大街，也都是“雨天成为染缸，晴天成为香炉”，泥泞难行。为夯实路基，便利民众出行，省会警察局电请政府各关系机关，对原有道路进行改造与修缮。在路政建设的具体事务中，警察根据各街道交通情形对道路进行勘探、分级，按重要程度设定施工程序，视工程大小确定征工人数，并与市内各工厂接洽，办理筑路所需的煤屑、煤渣等材料[9]70。施工过程中，警察局不仅派员征工监修，参加工事，而且关注工地及其周围秩序的维持，对妨碍工程，影响工期的行为严加制止，悉行罚办[15]198。此外，为了美化市容，提升城市品质，在道路修筑完成后，警察局通常还会联合市政处工务局于新修马路路中、两旁栽植花木，张贴标语，为城市发展增添了不少生机[13]19。

除修筑、翻新市内主干道路外，西安警察还特别注意对公路便道的清理整顿。抗日战争爆发后，山东、江苏、河南、山西等地难民纷纷来陕避难，在火车站一带私自搭建席棚，或经营小商业，或留作自居。中正门至陇海车站一带原本就属于城市要街，是中外旅客往返西安的必经之地，况且该处道路狭窄，通行尚且困难，小商、茶肆又在两旁人行道上支设席棚，毗连成片，对市民交通大有妨碍。对此，西安警察本着“行人道禁止摊贩”的原则，对境内侵占人行便道的行为进行了整治。西安警察一方面将难民私自搭建的棚户悉行拆除或改建出租，另一方面在本地附近另辟场所，新建铺房，对难民进行易地搬迁，有效缓解了市容建设与难民生计之间的矛盾[9]104。

和路政管理一样，西安警察在市政建设过程中对城市的清洁卫生也十分重视。在城市卫生方面，公共厕所似乎也是一个广受关注的问题。在此时期，西安市面虽有公厕多处，但均系旧式建筑，又因年久损坏甚多，内外均无灯光，行人多不敢涉足入内，在厕所内外任意便溺成为常态，对市容卫生实有妨碍。针对该项问题，警察局对清除队整理公厕事宜做了严格、明确的规定，要求各公厕每日派值勤队丁一名，负责管理及扫除；不论天气如何，每日须清除一次；每晨出勤时，需检查清除设备是否完好，以免中途破裂，遗漏尿便；清除结束后需在厕内散布石灰，藉资消毒而重卫生；制定公厕查勤表，分队长、班长负责分段督饬、查察公厕是否清洁，大队长不定时对公厕卫生进行抽查等[16]。除了对公厕卫生采取措施外，警察还做了其他保持卫生以利观瞻的努力。例如，要求城市内不许喂猪、牛、羊等家畜，屠宰生意须迁到郊外的公共屠宰场进行，以远杀生而重清洁[9]409；菜市场歇业后，菜贩、棚户要将地面秽物立即清除，不得拖延[10]2；严禁市民随地张贴宣传广告等。

（三）改良与救助：发展社会公益

民国时期警察学研究专家李士珍就曾指出，“警察不限于维持社会公共安宁秩序之消极作用，而尤有指导民众，保护民众之积极作用也”，又提到，“警察为人民之导师与保姆，对于人民生活，自应善为指导，使进于合理化现代化之新生活”[7]2。尽管警察在维持社会治安、改善市政方面发挥的作用不可估量，但其改良社会风俗、实施社会教化的努力和尝试也可谓浓墨重彩。

在社会风俗改良方面，西安警察对查禁神权迷信表现出极大的兴趣。从当时的情况来看，神权迷信在民众日常生活中的影响可谓根深蒂固。开堂聚众、设立神坛、卜卦算命、籍符咒邪术医治伤病、妄造预言者，随处可见。不仅玷污风俗，对社会文明也有较为严重的损害。为了改变神权迷信盛行的局面，西安警察一方面加强巡视，提高对迷信活动的辨识甄别能力，另一方面积极采取措施，对民众“迷信”“落后”的活动予以限制和改造。在查禁神权迷信的同时，警察对民众不符合现代文明风化的行为也进行了干预规范。例如，对“既违人道，又害健康”的妇女缠足问题，警察先行予以劝告，劝告无果后，在对当事人处以罚金的基础上，强制放足；对于蓄养婢女、童养媳、堕胎溺婴等不良行为，警察多进行积极的宣传开导，并且设法救济，以期祛除陋习[12]1364。此外，在省政府的督促要求下，警察局还积极调查民众娱乐活动，禁止剧场、茶社上演有伤风化及违反时代精神的戏曲小唱，提倡宣扬文明曲艺，对投掷耍赌、吸食烟毒等社会公害也进行了严厉的打压管制[12]364。

如何加强对娼妓业的管理，有效减少娼妓业对社会风气的影响，是警察风俗改良面临的又一难题。抗日战争爆发以后，东部沿海及山西、河南等中部地区工厂纷纷内迁，大批商贾、难民相继流入陕西。当时西安的建设刚刚起步，无法对大批难民进行有效安置，许多年轻妇女沦为娼妓，以图生存。娼妓泛滥使改良者对混乱和危险的关注度增强，权力业已扩大到城市生活中的西安警察，也管起了娼妓业。至少对涉及娼妓业边缘的现象，如将“良家幼女”卖入娼门或所谓有伤风化的散处营业等，实行了监管[17]9。同时，警察局还要求对娼妓卫生进行定期检查。正如晚清时期派驻上海的警医爱德华·亨德森所言，“即使说娼妓不是传染病的根源，那她们也很容易被传染上这样或者那样的恶疾”[17]227。按照警察的安排，每月十日为娼妓健康检查日，娼妓们需由分驻所警察和老鸨带领，接受检查。身体健康者，由卫生院发给“桃花证”，娼妓佩戴证件方可接客营业。若查出患有花柳病者，则即刻收回“桃花证”，停止营业，并责令迅予就医[12]362。然而，由于卫生资源的匮乏以及娼妓对体检的反对，警察组织的健康检查在实施不久后便流于形式，收效甚微。

三、西安警察城市治理中的多重互动

西安警察从治理之初就摒弃了弊端丛生的“包办治理”思想，积极给警务系统以外的行政组织及其他社会力量提供生存和发挥作用的空间，在理清各种力量扮演角色以及利益诉求差异的前提下，充分调动各方治理参与的积极性，促进各要素间优势互补，互动交融，共同服务于城市治理目标，从而实现公共利益增进的最大化。从西安警察的城市治理路径来看，这种互动协作大致表现在以下几方面：

第一，警察与政府框架内各行政主体间的相互依存关系促进了行政协调，提高了警察的城市治理能力。城市治安案件案情复杂，涉案人员在事情发生后，通常选择逃往外地躲避追捕，给警察破获案件带来很大困难。为了尽快弄清真相，将凶手缉拿归案，西安警察充分利用职权关系带来的便利条件，采取中央、地方联动的方式进行跨境缉捕。值得一提的是，这种跨境往往是间接的而不是直接的。一般来讲，案发后，西安警察先将记录犯罪人员基本情况的年貌表及犯罪事实上报至陕西省政府民政厅，民政厅核验无误后，再由省政府呈送至行政院内政部并且提出协查申请。内政部收到申请后，结合犯罪人员基本信息及西安警察的协缉诉求，对相关省政府发布协缉通告，省政府再根据具体情况将通告转发至下属各级政府、警察局，要求其依规办理[18]。从官方文书记载来看，这种跨境缉捕大多适用于性质恶劣、社会影响较大的刑事案件，在央地合作的背景下，通常也能取得较为满意的结果。这样的彼此互动，不仅提高了西安警察的行政效率，对地方政府执行中央政令的态度也是一种考验，有利于在地方树立中央权威。除此之外，在实际治理过程中，西安警察通常选择与具体事务关系较为密切或者该事务原本就属于其职责范围内的机关进行合作。例如，关于公私场所环境卫生之事项，警察一般选择与管辖西安清洁卫生的卫生机关协同办理；城市公共房屋、修筑防护及违章建筑拆除罚办等事项，多与陕西省建设厅及西京市建设委员会共同勘查办理；而难民救济、社会福利等事项，警察则与省政府民政厅、社会处合作推行。通过专业力量的介入，优化原有治理布局，从而实现治理机制由“碎片化”向“跨部门协作”转变[19]。

第二，作为城市社会中公民社会与政府国家之间的组织力量，地方团体在西安警察的城市治理过程中发挥了重要的驱动作用。一方面，出于表达自身愿望和诉求，维护自身经济利益和社会利益的需要，地方团体经常向治理不善的警察施加压力，策进其对既有问题作出回应与改善。例如，敦促当局修葺马路，疏理交通[15]198；要求妥善处理街口、车站小商业经营者席棚拆除工作，以利生计[9]104；关注本市颁布的相关政策，对部分政策实施细则提出质疑并请求回复等。另一方面，地方团体自身生存发展的需要和所承担的社会责任决定了其可以从容应对城市发生的突发状况，在某种程度上为包括警察在内的政府当局提供了治理推力。地方团体在灾害期间为老、弱、病、残等弱势群体提供救助支援服务，设场施粥、施舍衣物、开办难民救济所、孤儿教养院、处理死者善后，积极承担社会责任，为受灾群众排忧解难。它们关心公益行为的背后尽管有着借机扩大权力和威信的动机，但是其通过发挥专业特长，努力弥补政府公共资源供给欠缺的尝试，的确在很大程度上缓解了警察的治理压力，填补了治理盲区，对警察治理职能的发挥起到保障和促进作用。同时，也降低了地方政府的治理成本。

第三，市民大众不仅积极参与公共事务，而且在公共事务中与国家公权力代表警察形成了新的互动关系，不断提高着西安警察的公共治理能力。市民大众是城市生活的主角，对当局的城市治理成效有着较为直观的感受。西安的普通市民虽然没有像地方团体那样成建制的表达渠道，但总归没有落到完全失语的地步，官方层面在制度设计上也给民众参与城市治理提供了机会和可能。居住在东大街医院附近的李恭已，柏树林街的李仲吕、蔡受之、张丙辰等人就通过政府当局提供的诉求表达渠道完成了对警察治理工作的敦促和改善。在这种互动机制下，民众可以充分表达自己的利益诉求、维护自身的合法权益，而公权力代表警察则同样以此为契机，了解民意、整合民力，既可以减少因不明情形导致的成本浪费，又能提高其公共事务的处理能力。二者通力并进，推动城市治理走向善治状态，实现公共效益的最优化和最大化。

四、结语

纵观抗战期间西安警察的治理实践，我们不难发现，在中央与地方的管理下，西安警察以相当重要的官方角色参与了城市治安管理、市容整治以及风俗改良等公共事务，涉及城市生活的方方面面，担负起了塑造城市文明、扫除城市积弊的责任和使命[20]。就治理能力而言，警察不再满足于对地方基本情况的摸排调查，对问题的处理也不再消极被动，浮于表面，而是立足于城市发展现实，在把社会方方面面纳入治理范围的同时，深入挖掘问题产生的根源所在，通过与有关部门的协调合作，采取一系列应对措施，完成对城市问题的改善、剔除，呈现出系统、全局、主动、穿透力强的特点。从治理成效来看，西安警察在人员不足、经费支绌的情况下，仍然努力工作，得到了社会各界的认可。街道整齐干净，治安有所改善，城市文明程度明显提高，这些成就都与警察的治理努力密切相关。警察的治理实践尽管在某种程度上表现出政治独裁、控制镇压的影子，但同时也充满了公益性及人道化的意味，彰显出警察服务社会公共的意义，无论是对警察本身职能多向延伸、治理策略优化整合，还是城市面貌改善、文明程度提升，都产生了积极的影响。