我国沿边地区开放型经济体制的基本内容与构建路径

全 毅

[福建社会科学院，福州 350001]

我国对外开放的过程实质也是构建对外开放体制的过程。我国对外开放是从沿海地区开始的，1979年我国在华南沿海地区设立四个经济特区。1984年开放14个沿海城市，1988年实施沿海地区经济发展战略，开放整个沿海地区，到1990年代在沿海港口城市深化开放保税港区。沿边开发开放经历了1987年至1998年的启动阶段，1992年我国开放沿边14个口岸城镇，设立14个国家级边境经济合作区；1999年实施西部大开发战略及其后沿边深化开放阶段，开放沿边和内陆重点城市；2013年我国提出“一带一路”倡议，实施陆海统筹、东西互济的均衡开放战略阶段。提出构建开放型经济新体制，实现对外开放从商品和要素向制度型对外开放转变。我国对外开放之所以选择从东到西，从沿海到沿边的开放顺序，既是我国经济发展两步走战略的具体体现，也是由我国东西部资源禀赋和地理区位条件决定的。

一、沿边地区与沿海地区要素禀赋差异

我国是倚陆向海的国家，东部地区漫长的海岸线，面向世界最浩瀚的太平洋与世界各地相连；东北、西北和西南是更加漫长的陆地疆界与众多国家接壤。我国东南地区与西北地区地理环境与气候差异巨大，从漠河至腾冲构成我国天然的地理与气候分界线，被称为胡焕庸线。在该线的东南地区受太平洋季风影响，是小桥流水人家，在该线的西北一侧属于干旱的草原气候，是大漠孤烟直。因此，胡焕庸线也成为我国农耕区与游牧区的自然分界线。这些要素禀赋差异决定我国沿海地区与沿边地区开放发展的巨大差异：

第一， 要素禀赋差异决定的发展差距。自然地理与气候造成我国经济社会重心倾向东南沿海方向。中国历史上经济发展的重心是从黄河流域的关中地区一直向东南地区转移的。沿胡焕庸线的西北侧是我国高寒峡谷与荒漠地带形成的自然屏障，我国的农耕经济很难突破自然环境的障碍向西北发展。因此，直到2000年，我国胡焕庸线西北侧占全国国土面积的57%，而人口只占中国的5.8%，贡献全国经济总量的4.3%；而东南侧国土面积为全国的43%，人口却占全国总人口的94.2%，贡献全国经济总量的95.7%。(1)胡焕庸线：大自然是这样划分中国的，www.360doc.com，2018-02-08.尤其是随着航海技术的进步，人类的生产活动进一步向沿海地区倾斜。

自15世纪地理大发现后，人类活动进入海洋时代，人类的经济活动就开始往海洋靠近。五百年来，在人类现代化进程的大舞台上，相继出现了九个世界性大国，从最早的葡萄牙到今天的美国，它们无一例外地重视海洋，重视港口、航运和海外贸易，从而推动经济中心向沿海城市聚集。因为经过公海的航道既不需要花费建设成本，也不需要维护成本，故海洋运输是成本最低的运输方式。现在80%～90%的贸易通过海洋进行，产业链主要通过沿海地区布局，导致内陆地区的普遍落后。尽管近代以来，科技的发展大大改善了陆地交通条件。比如，铁路和公路的开通提高了内陆的运输能力，飞机的诞生缩短了地区之间的距离。但是，“铁公机”建设成本高昂，并且需要昂贵的维护成本，所以，铁路、公路和航空运输的成本高昂，无法与低廉的海运成本竞争。由此决定了我国沿海地区与沿边地区对外开放成效的巨大差异。

第二， 开放对象发展程度存在巨大差异。沿海地区面对的主要是美国、欧盟、日本、澳新等发达的海洋国家，而沿边地区面对的则是内陆周边经济欠发达国家。伴随海洋时代到来的还有经济全球化，人类经济活动向沿海地区集中，产业技术的转移也是沿着海洋航路传播的。从18世纪的欧洲国家向19世纪美国、加拿大、澳大利亚、日本等海洋文明国家转移，20世纪美国取代欧洲成为世界经济重心。从20世纪中叶第二次世界大战结束，经济全球化在太平洋盆地展开，从美国向东亚地区转移。这波全球化浪潮中日本、亚洲四小龙创造了经济奇迹，跻身于工业化国家和地区。1983年跨越太平洋的贸易超越大西洋贸易，标志着世界经济重心从大西洋地区转移到太平洋地区。

中国20世纪80年代的沿海开放战略抓住了经济全球化以及世界经济向东亚转移的历史机遇。经济全球化使得世界产业向亚太地区太平洋沿岸转移，而日本以及亚洲四小龙产业则向开放的中国沿海地区转移。中国内地的劳动力向中国东部沿海集中，创造了举世瞩目的经济奇迹。而沿边地区因自然环境和运输成本造成人类生存和经济活动的困难，我国沿边地区所面对的周边国家也是经济发展程度很低的欠发达国家。东北地区毗邻的俄罗斯远东地区和蒙古、朝鲜，不是地广人稀、就是经济落后的国家，市场非常狭小。西北地区毗邻中亚五国和巴基斯坦、阿富汗，地区局势动荡，经济结构单一。西南地区毗邻印度、尼泊尔、缅甸、老挝、越南，其中，与印度、尼泊尔因喜马拉雅山的阻隔，交通落后，经贸交流困难。缅甸国内局势复杂，老挝市场狭小，只有越南人口和经济算中等规模。因此，总体来看，沿边地区毗邻国家则经济结构单一、经济落后、市场狭小，消费能力和经济的互补性都不强。

第三， 开放对象数量存在差异。沿海地区经过港口和海洋航路与世界主要市场相联系，是一种“一对多”的开放与交往关系。而沿边地区通过开放口岸与毗邻国家相联系，是一种“一对一”的开放与交往关系。这决定了沿海地区开放型经济体制与沿边地区开放型经济体制的重要区别。即沿海地区需要构建面向国际的贸易投资体制，而沿边地区主要构建双边为基础的开放型经济体制。沿海地区港口原则上可以与世界任何国家的港口通航，建立贸易与投资关系。因为公海航行不需要投入航路的维护与协调成本，国际社会对于海洋运输和港口通关已经形成约定俗成的普遍规则，我国只需要遵循国际航海公约即可。而沿边地区对外开放需要毗邻两国政府之间的协约，且交通设施建设和维护成本都远高于海洋运输，其唯一优势是节约时间成本。

此外，沿边地区与内陆和沿海地区具有截然不同的特点。沿边地区的经济资源具有跨境或跨境配置的特点，但沿边地区却受毗邻国家边界的限制。国界成为我国法律管辖的终点，边界以外就不属于我国法律管辖和约束，而沿海和内陆地区则没有边界的限制。边界的屏蔽效应是沿边地区开放发展的最大障碍。因此，沿边开放型经济与沿海地区和内陆地区开放型经济的最大差别，就是沿边地区的开发开放需要毗邻国家的配合与合作。无论是贸易、投资、道路联通、通关程序、跨境运输、人员往来等都需要毗邻国家之间达成共识和协定。因此，沿边地区开放型经济体制的构建需要以双边协商与协议为基础，开放型经济体制的广度和深度主要受双边关系与两国民众好感度的制约。由此可见，我国沿边开放型经济体制具有特殊性和独特性，但是也构成我国开放经济体制的重要组成部分。

第四，对外开放的地缘政治存在差异。地缘政治与安全因素造成国家之间互信不足则是经济贸易交流的制度障碍。我国提出在“共商共建共享”的基础上实现中国与周边国家之间的“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”。目前，周边国家安全顾虑是基础设施互联互通的最大困境，交通设施建设要与邻国联通必须经过两国的协商。跨境交通设施即便白送也要经过邻国的同意。因此，地缘政治关系好坏直接关系到跨境经济合作的成败。例如，越南、印度、缅甸等周边国家在设施联通方面，就宁愿舍近求远，让日本帮助建设道路等基础设施。越南宁愿让日本修筑南北铁路干线，中缅铁路项目也是一波三折。

即便邻国同意修筑道路，但如何使用也要受到各国开放政策与两国关系的影响和约束。各国通关制度与关税制度差异成为货物与车辆人员往来的制度障碍，例如，我国东北与朝鲜之间虽然建设第二通道公路大桥，但建成后因朝鲜的闭关锁国多年没有启用。我国与越南之间广西东兴与越南芒街之间的第二公路桥也建成多年，仍然处于封闭状态。中印边境紧张使得两国漫长的边界线上没有建设一条畅通的道路实现货物与人员自由往来。我国与中亚国家的交流也因宗教极端势力与暴恐活动而时常中断。因此，我国沿边开放，构建开放型经济体制不能以单方面的开放为基础，必须加强双边协商与沟通。这决定了我国沿边开放及其制度构建要以毗邻国家关系改善为基础，开放着力点要放在构建亲诚惠容的周边外交与边疆治理上。维护两国关系与边境地区安宁，两国边境居民生活改善等是开放的重点。

第五，对外开放与治理难题不同。边疆地区是中华文明与其他文明交汇与碰撞的地区，西南地区云南佤族、景颇族、汉族都是跨境而居的民族。西藏地区藏族也在中印两国跨境而居。西藏喜马拉雅山的南迦巴瓦峰成为印度许多信徒朝圣的圣山。新疆维吾尔族、哈萨克族、塔吉克族等民族也是跨境而居的民族，其信奉的伊斯兰教也是世界性的宗教。这些边境地带是中华文明与其他文明反复争夺逐渐稳定下来，通常是历史上中华文明达到的最远地方。比如中世纪中国唐帝国与伊斯兰阿拉伯帝国在中亚的怛罗斯之战，以及近代史上左宗棠收复新疆与伊犁的战争。这些边疆地带也就是亨廷顿所说的“文明的断层线”。

我国东部和南部濒临海洋，尽管与邻国存在岛屿与海洋争端，但目前属于可控范围。我国西南边境地区是世界著名的毒品走私金三角，跨境贩毒、各种走私经常威胁边境安全。中印边界是中华文明与印度文明交汇的边界线。中印两国边界争端从来没有停滞过。特别是近年来美国实施“印太战略”，印度实行联美抗中的外交政策，在边境争端中采取强硬政策。印度支持西藏分裂势力不断进行渗透活动。西北地区与伊斯兰文明形成重复交融的边界线。新疆喀什与和田界内的帕米尔高原是儒家文化能够达到的最后边界。西北方向的安全问题主要是民族分裂势力与宗教极端思想的跨境传播与兴风作浪，成为西北地区对外开放的主要障碍，时刻威胁着对外贸易、交通运输和商务往来的安全。只有我国北部边疆尽管与属于东正教的俄罗斯形成漫长的边界线，苏联解体后因中俄的接近而相对安宁。文明断层线上不同文明的民族语言、文化、宗教和价值观存在明显差异，亨廷顿认为，文明断层线通常是不同文明间容易产生文明冲突与战争的地带。断层线冲突发生在属于不同文明的邻国之间、一个国家中属于不同文明的集团之间。(2)[美]塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序重建》，北京：新华出版社，1997年，第229页。因此，边疆地区的开放与治理往往面对复杂的民族与文化认同问题以及由此产生的安全问题。

二、沿边开放型经济体制的内涵与发展路径

中国沿边地区的要素禀赋及其面对的周边国家环境存在巨大差异。区域开发战略与政策设计需要体现各区域的发展需求与实际情况，否则难以取得应有成效。因此，沿边地区不能复制沿海地区的开放政策。构建开放型经济新体制已经成为新一轮对外开放的基本内涵。开放型经济是生产与消费都国际化的经济形态，在制度安排上是以竞争中性为原则的市场经济制度框架。基本框架包括贸易与投资自由化、便利化制度安排、金融市场化与国际化的制度安排、生产要素跨国自由流动的制度安排、风险防控与治理能力建设等内容。(3)全毅：《论开放型经济新体制的基本框架与实现路径》，《国际贸易》2015年第9期。因此，沿海地区开放型经济新体制构建是以对接国际经贸新规则推动对内市场化深度改革：以“零关税、低税率、简税制”原则为基础的开放政策，具体表现为自由贸易试验区向自由贸易港政策的过渡，构建市场化、法治化与国际化的营商环境和市场环境。

沿边地区虽然也要构建市场化、法治化和国际化的营商环境，但沿边地区面临更复杂的边境安全形势与边境屏蔽效应。而且，与沿海地区对外开放的目标在于吸收发达国家资金、技术与我国劳动力资源结合生产出口产品不同，沿边地区对外开放的目标主要不在于吸收周边国家优势资源与我国生产要素的结合发展出口导向产业，而在于进口我国经济发展所需要的各种资源，以及为我国输出资金、技术等产能合作搭建平台。因此，沿边地区开放型经济体制在贸易与投融资制度安排、参与国内国际双循环、口岸通关制度与跨境运输规则、创新经济合作模式、货币互通模式、风险防控体系建设等方面，与东部沿海地区开放型经济体制的发展路径都有很大差别。其开放型经济体制构建路径与政策设计应突出以下几点：

(一) 沿边贸易、投资政策与体制要以双边贸易和投资协定为主

尽管我国与周边国家签署了一系列多边区域经济合作协定，但在沿边地区构建开放型经济体制仍应该以双边协定为主。我国沿边开放型经济体制构建经历了以我国单向开放为主向双边协商为主的阶段转变。“一带一路”倡议提出“政策沟通、道路联通、货物畅通、资金融通、民心相通”的政策宣示。此前我国开放的72个边境口岸，17个边境经济合作区(包括边境互市贸易区)、边境开放综合实验区，以及喀什与霍尔果斯2个经济特区，云南、广西沿边金融改革试验区等都是我国单方面对外开放。沿边开放吸引了我国沿海企业及毗邻国家客商进行国际贸易与投资活动，但贸易与投资规模都相当有限。2013年我国提出“一带一路”倡议后，加强与邻国双边政策沟通，将互联互通与通关制度协调，共建跨境经济合作区与跨境经济走廊提上议事日程。

目前，中国与周边国家签署了一系列经贸合作协定。西南方向：中国与东盟2002年11月签署全面经济合作伙伴框架协定，2015年签署中国东盟自由贸易区升级版。2013年以来，中国分别与越南、老挝、缅甸达成共建跨境经济合作区以及中老经济走廊、中缅经济走廊的备忘录，构建“两国一区、境内关外、自由贸易(投资)、封闭运作”的管理模式，实行货物贸易、服务贸易和投资自由的开放政策，并成为共同协调推动机构。2015年中国与湄公河流域国家成立澜湄合作机制。西北方向：上海合作组织的经贸合作功能在逐渐加强，上海合作组织银行的成立将成为该组织转型为经济合作组织的标志。中国与巴基斯坦于2006年签署中巴自由贸易区协议，并于2015年达成共建中巴经济走廊的共识，成立中巴经济走廊推进委员会具体落实中巴经济走廊计划，现已投资160多亿美元建设多个重大项目。中哈两国自2004年达成共建霍尔果斯国际经济合作中心以来取得快速发展。东北方向：2016年6月中俄蒙元首在中亚城市塔什干举行第三次会晤，三国签署《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》和《中华人民共和国海关总署、蒙古国海关与税务总局和俄罗斯联邦海关署关于特定商品海关监管结果互认的协定》等合作文件的签署。9月13日，国家发改委公布《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，标志着“一带一路”框架下的第一个多边合作规划纲要正式启动实施。国内沿边地区的开放举措必须要得到毗邻国家的配合与合作方能收到实效。

(二)沿边开放既要眼睛向外，也要眼睛向内，着眼于国内国际经济双循环

我国沿边省区在谋划经济社会发展时，既要考虑与邻国的经济合作，也要考虑与国内市场构建区域分工与生产体系。首先要构建国内区域分工与价值链。目前，我国经济发展的外部环境严重恶化，以国内经济循环为主，对外经济循环相协调的双循环机制是一项长期战略。过去，我国对于出口是排除一切障碍，而国内市场体系建设没有受到应有的重视，国内区域之间与部门之间商品流通与生产要素流动仍然存在肠梗阻现象。消除国内区域与部门间的体制机制障碍是构建高质量市场经济体制与提高市场治理能力的最重要任务。因此，我国沿边地区开放首先要向内开放，让东西部生产要素与商品流动充分自由与便捷。笔者在考察沿边贸易时看到，沿边贸易的商业仍然以沿海地区的企业和商家为主体。他们架起了沟通我国东部沿海地区与周边国家贸易与投资的桥梁。在我国经济发展新历史时期，要构建以要素流动和产业转移为主要内容的开放型体制机制，促进国内区域之间产业分工体系与价值链的重构，实现国内经济大循环。沿边地区的产业发展政策要适应国内产业转移与价值链重构的发展趋势。

其次，对外开放不仅着眼于贸易畅通，也要构建起我国产业向周边国家转移与配置的平台，构建起国内国外经济双循环机制。西部地区要为东部企业进入丝绸之路提供中介服务。我国东部企业在沿边地区投资设厂，既能促进沿边地区开发，又能为拓展丝绸之路市场建立生产基地。因为我国东部企业要进入周边任何一个陌生的国度时，都需要借助这些前沿地区民族的人力资源和文化资源，沿边地区可以为我国内地企业开拓周边市场提供支撑服务。比如北京汽车公司在瑞丽设厂生产运销东南亚和南亚的汽车；重庆银翔摩托车在瑞丽设厂生产销往缅甸和南亚的摩托车。东部企业利用南宁中国东盟博览会、云南昆明南亚投资贸易博览会、新疆亚欧商品博览会、宁夏伊斯兰商品博览会、吉林东北亚投资贸易博览会等平台，拓展丝绸之路国家市场，与西部地区企业合作做好市场准入的认证工作，联合进行哈拉认证，取得进入阿拉伯市场的通行证。

(三)着眼于基础设施与通关制度的互联互通，推动跨境运输制度协调

六大跨境经济走廊是我国推动沿边开放型经济发展的顶层设计和重要载体，是以跨境铁路、公路和河流为交通干线配置经济资源的国际性区域发展战略。最关键的要素是道路联通与运输标准的一体化问题。标准化作为一种秩序与规则建设，是建立合作机制的重要基础，在推进跨境经济走廊互联互通建设中具有基础性的支撑作用。但是，与国际海运相比，我国与周边国家铁路国际运输存在先天不足：一是陆运单据缺乏国际法的保障,影响中欧班列的可持续发展。国际海运不仅成本低廉，还有《海牙-维斯比法则》等国际法律约定和争议解决机制。而铁路货运国际规则虽然有《国际铁路货物联运协定》和《国际铁路货物运输公约》(经互会国家间协定)，但这两个条约的货权属性都没有国际海运协定清晰。中欧班列持续发展关键环节是理顺铁路运单的标准化、法治化、国际化等方面的问题。(4)张燕玲：《创新中欧班列的思考与建议》，《证券日报》2018年10月13日。二是各管一段的运输标准差异导致运输成本高昂。以沿线各国的集装箱国际铁路联运为例，中欧班列途经的各国采用的轨道标准就不一致，要经历多次换轨的问题。中国与周边国家铁轨标准差异除中越昆河铁路是米轨外，中国铁路标准是轨距1435毫米，而哈萨克、俄罗斯和蒙古则是1520毫米宽轨，而且机车也不同，我国电气化机车要换成内燃机车。车辆换轨耽误时间、成本提高。而公路运输则因为车辆托盘标准与集装箱标准的差异严重影响“一带一路”物流运输成本。仅中国车辆托盘尺寸就多达100多种，仅有27%符合国家标准。公路运输标准化协调也任重道远。

2015年10月和2017年12月，推进“一带一路”建设工作领导小组两次发布《标准联通“一带一路”行动计划》，提出要集中开展一批“一带一路”建设标准化专项行动。中国需要与跨境经济走廊相关国家合作建立国际陆运标准体系，使我们提出的各项解决方案都能得到世界的广泛公认并引领中欧班列相关规则制度的建立。中欧班列要想发挥更大的作用，需在中国国际商会等国际组织中推动相关工作进程，引领制定国际惯例。积极推动相关国家的合作，特别是协调“国际货约”和“国际货协”国家，赋予铁路运单货权功能并固化一票到底(海关单证、检疫单证、国际道路运输证件等单证互认)模式。铁路运单的货权属性理顺后，最重要的资金和多渠道贸易融资问题就可以迎刃而解。我国参与“一带一路”基础设施建设是推动我国工程标准走向世界的重要平台。我国应立足“一带一路”合作平台，通过国际国内规则的对接耦合优化，完善我国的标准体系，推动我国标准与“一带一路”实现标准互联互通，不仅能够增强标准治理能力，与发展中国家一起积极重构符合其利益诉求、适应全球贸易新模式的更加均衡普惠的全球贸易规则，打造新的利益共享的全球价值链，助力发展中国家融入全球价值链，而且也有助于我国主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济。

(四)构建沿边开放型经济体制要发挥地方政府的首创精神，赋予地方政府自主权

地方政府谋划地方经济发展与提高地方治理能力是其首要职责，因此，地方政府都有实现对外开放的主动性和创造性。沿边对外开放以来，我国沿边地方政府相继提出各种对外开放与经贸合作构想，并积极与国外地方政府沟通协调，为地方经济发展注入活力。从西南地区到东北地区，我国地方政府相继提出各种经济合作模式构想主要有：广西壮族自治区政府提出构建中越东兴—芒街，凭祥—同登，龙邦—茶岭三个跨境经济合作区以及两廊一圈构想；越南方面则提出构建红河经济走廊、南宁—河内经济走廊与北部湾经济圈的两廊一圈设想。云南省地方政府提出构建中越红河—老街、中老磨憨—磨丁，中缅瑞丽—木姐等跨境经济合作区。西藏自治区政府提出构建中国尼泊尔吉隆跨境经济合作区。新疆维吾尔自治区相继推出吉木乃、塔城、喀什、伊宁等边境经济合作区以及喀什经济特区等设想。东北地区，黑龙江省政府提出过黑河—布拉戈维申斯克跨境经济合作区、绥芬河—博格拉尼奇内贸易综合体；吉林省政府提出建设中俄珲春—哈桑国际经济合作区以及中朝和龙—罗先跨境经济合作区；辽宁省政府提出建设中朝丹东—新义州跨境经济合作区构想；内蒙古自治区政府提出与俄罗斯共建满洲里—外贝加尔斯克跨境经济合作区，与蒙古国共建二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区。这些地方政府与对方地方政府达成多项合作建设跨境经济合作区共识，为双边达成政府间协议发挥“握手协议”和“镜像协议”的作用。

但是，如果地方政府提出的相关合作计划和政策措施都需要经过中央政府的严格审批，势必延误发展时机。实际上，各边境地区由于地理、历史、文化、气候、经济与风俗等原因，在参与跨境经济合作时，具有一定的特殊性，需要结合邻国的边情和区情来选择合适的发展模式(出口加工模式、进口加工模式为主的垂直一体化模式，还是陆港保税区和转口贸易为主的横向一体化模式)，实现效益最大化。拥有自主权的地方政府可以针对这些特殊性及时调整发展路径，确保跨境经济合作区建设顺利进行。因此，在探索边境经济合作模式过程中中央政府应赋予地方政府处理本地对外经贸合作的自主权。中央顶层设计赋予边境一类口岸城镇地方政府投资项目审批权限、人员往来签证审批权限、土地资源配置权限、旅客自驾游审批权限、实施自驾游落地签证与过境免签政策，赋予边境国际旅游合作区游客自由往来权限。

(五)促进生产要素跨境流动便利化，夯实跨境经贸合作的社会基础

民心相通是国家友好交往的重要基础，邻国居民好感度是两国边境和平安宁与经贸合作的重要条件。实现资金、技术、人员、数据、信息等生产要素跨境自由流动，方便这些居民和客商出入境是对外开放的重要内容。从优化国内外客商出入境、工作居留、人力资源培训合作等方面促进两国边境地区人员往来便利化。实现两国学历证书、技术职业资格、企业资质互认与采信，AEO互认，(5)AEO是世界海关组织《全球贸易安全与便利标准框架》规定的经认证的经营者的英文缩写，是指任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商。促进跨境人力资源跨境流动与就业居留。废止和修改《外国人在中国就业管理法》《外国人在中国永久居留审批管理办法》，规范外国人在华居留和工作管理法规。完善《中华人民共和国出入境管理法》，允许雇佣外籍劳工，并简化签证与居留手续，做好签证服务。赋予边境口岸城镇自主管理境外劳动力输入的一定权限，促进边境地区人、货自由往来。

借鉴上海自贸试验区金融改革创新经验，按照《云南、广西建设沿边金融综合改革试验区总体方案》构建沿边地区国际金融服务便利化的制度与政策体系。一是在东兴、凭祥、河口、瑞丽、腾冲、喀什、霍尔果斯、二连浩特、满洲里、绥芬河、珲春、丹东等边境枢纽口岸城镇建设沿边开放金融示范区，加快金融对外交流与合作，设立次区域离岸人民币金融服务中心。加强货币与信贷合作，逐步开展双边信贷。开展资本市场合作，推进毗邻国家人民币资本项目可兑换，开展个人境外直接投资试点。二是成立跨境人民币清算中心和货币兑换中心。鼓励边境跨境交易和直接投资使用人民币，允许金融机构和个人在试验区买卖双边货币，放宽边境地区出入境人员携带人民币限额，推进人民币使用周边化与区域化。三是开放跨境经济合作区与枢纽口岸城镇互联网，实现数据、信息等要素跨境有序自由流动。

(六) 处理好维护边境安全与开发开放的辩证关系问题

边境开放发展和边民生活水平提高有利于边疆形势的稳定，但边疆地区的开放发展问题经常让位于安全问题，成为边境地区政府治理能力的严重考验。如何处理好安全与发展的关系，对体制机制建设和边境地方政府的治理能力提出更高的要求。

第一， 边疆地区长治久安的根本在于民族融合，而民族融合需要文化融合。中华文明具有极强的包容性，历史上佛教在我国的传播开始时也遭遇文化冲突，导致多次灭佛浪潮，但随着佛教朝着中国文化方向调适，最终融入中华文明成为中国传统文化(儒释道)的组成部分。藏传佛教在新中国建立后也进行了世俗化改革，实现了政教分离。伊斯兰教也并非如西方所谓的落后文明，近代土耳其伊斯兰就经过凯末尔(又译基马尔)的世俗化改造，现代伊朗在巴列维国王时期也经历过宗教改革。伊斯兰教在中国的传播历史也颇为悠久，元帝国时进入我国内地的伊斯兰教也逐渐中国化，成为中华文化的组成部分——回教。我国西北地区主要是防止各种极端宗教思想的传播与泛滥。筑牢中华民族共同体意识，鼓励民族之间结亲与相互帮扶，为促进民族团结与交流，提升民族地区教育水平和少数民族普通话能力。

第二， 要提升边境地区国际联合执法合作水平。西北地区是我国防止外部敌对势力的前沿阵地和主战场，要落实《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见要求》，利用上海合作组织的反恐协调机制加强与周边国家的边境联合执法，采取合作联席会议机制，适时研判周边中亚国家的安全形势，提前预警可能存在的安全风险。支持边境公安机关与周边国家的执法部门对口合作，适度扩大在国际联合执法合作方面的投入，防范和打击恐怖主义、贩毒、走私和非法出入境等犯罪活动，打击非法图书、音像制品流入和非法传教，严防各种极端势力对我国境内的渗透，通过与周边国家执法机关的通力协作，共同致力于维护本地区来之不易的安全稳定，为边疆地区的对外开放保驾护航。

第三， 采取分类管理、电子监控等措施，解决跨境运输车辆与司机的信用问题。目前，我国为防控毒品跨境贩卖以及跨境运输车辆违法携带违禁品问题，往往采取一刀切的简单做法，禁止车辆入境或吊销货车司机护照。建议采取分类管理的做法，根据历史出入境记录及公安系统的信息比对，对信誉好且需要对外开展经贸往来及跨境运输物流公司的业务人员发放出入境许可证。政府管理机构应采取定运输公司、定司机(人)、定线路可追溯的强化责任管理办法解决跨境运输困境。同时与周边国家协商采取有效措施提高办证效率，首先争取将排队面签改为预约面签，进一步改为电子签证，以技术进步提升签证的便利性；此后争取逐步延长签证时间、简化手续并降低成本，在有条件的情况下实行落地签。西南地区滇缅老泰金三角地区应深化边境替代种植合作以及解决产品市场问题，如扩大橡胶、蔗糖、粮食的中国进口配额。

三、因地制宜，完善沿边开发开放政策体系

由于要素禀赋差异，同样开发政策的效果也不同。比如跨境经济合作区则需要边境两侧具有一定的人口规模与产业聚集能力的城镇，辅之特殊政策，才能奏效。周边国家经济结构与我国的外交关系，及其对“一带一路”态度不同，政策效果也有差异。鉴于我国沿边地区经济社会发展与接壤国家的经济社会环境有很大差别，各省区的沿边开放型经济具有相对的独立性和特殊性，(6)刘建文：《沿边开放型经济新体制的发展路径与政策体系研究》，《亚太经济》2015年第5期。从实际出发，我国沿边地区可以明显划分为东北地区、西北地区和西南地区。这些地区自然条件、要素禀赋各异，周边国家经济发展水平、政治制度与文化存在巨大差别，在开放开发政策设计方面要因地制宜。

(一)西南地区的开发开放政策要突出地缘政治优势

西南地区的东段毗邻东南亚，西段毗邻南亚的印度和尼泊尔等国家。东段的云南、广西与缅甸、老挝、越南等东南亚国家具有地缘相接、人缘相亲、文缘相承、商缘相连等优势。这些国家社会经济制度也相似，都实行过社会主义制度，世纪之交开始市场化改革。东南亚是“一带一路”的结合部与重要枢纽，是中国周边外交与构建命运共同体的最重要区域。中国与东盟签署经济合作框架协议及其升级版，构建了澜湄合作机制等区域性一体化合作机制。中国还分别与新加坡和柬埔寨签订了双边自由贸易协定。同时与越南、老挝、缅甸分别达成了共建跨境经济合作区，创造稳定的边境环境。RCEP的签署将推动中国与东盟区域合作向纵深发展。这些区域与双边合作机制为中国与东盟展开经贸文化交流合作提供了制度保障。关键是要制定实施细则，将合作政策落到实处。比如，缅甸禁止从陆路口岸进口中国的乘用车，使得北汽投资云南计划受挫。这说明中国与这些国家在货物贸易与通关制度方面仍存在梗阻现象，需要通过双边协商加以解决。

西南地区是我国古南方丝绸之路与海上丝绸之路的交汇地区，云南被定位为我国面向印度洋和南亚开放的辐射中心，要成为我国西南地区战略后方(川渝黔地区)走向印度洋和亚非与欧洲的出海通道，是南出北进的重要战略通道和“一带一路”建设的重点区域。中国—中南半岛(湄公河)经济走廊及中缅经济走廊是我国重点推进的“一带一路”建设项目。通过经济走廊通道建设，吸引我国东部地区产业转移到通道重要节点城镇。云南和广西具有发展制造业的良好条件。能源资源丰富，水能和热能丰富，农作物生产条件优越。云南南部是我国橡胶的主产区，与缅甸、老挝、泰国同为世界天然橡胶的主要产地。早在20世纪80年代，在联合国支持下，中国云南在缅北、老北金三角地区就展开鸦片等毒品的替代种植工作，取得显著成效。云南农垦集团在缅老北部开展种植橡胶、茶叶、甘蔗等农业项目，使得鸦片种植面积从最高时的200万亩减少到目前的60万亩。但橡胶近年来受国际市场价格低迷影响，出现弃种等现象。云南需要将橡胶产业作为战略性产业加以培育，提高橡胶产业的附加值，控制世界市场价格。

西南地区要联合川渝、云贵等省市重建南方丝绸之路，尽快打通新陆海大通道和西南国际大通道(滇缅通道)，加快中缅经济走廊建设。推进东兴、凭祥、龙邦、河口、磨憨、清水河、瑞丽、樟木、亚东等枢纽口岸建设，以及芒市、景洪等边境空港口岸建设，重点建设南宁、北部湾、昆明、景洪、瑞丽—芒市等中心城市以及东兴—芒街、瑞丽—木姐两个跨境经济合作区的建设。在这些中心城镇布局制造业、科研教育机构等生产力中心。昆明、柳州、南宁、瑞丽与芒市可以吸引石化、汽车与运输设备、建材、机械与电力设备、家电等产业转移落户。而景洪、普洱等则可以发展茶叶、咖啡、橡胶加工制造业。东兴、凭祥等边境城镇可以集中发展红木家具、纺织服装、家电等产业。

西段地区的西藏毗邻印度、尼泊尔、不丹。由于青藏高原和横断山脉的阻隔，中印边境地区是整个东亚、南亚之间的经济断裂带。印度是南亚地区人口与经济大国，是一个快速增长的新型经济体，市场潜力巨大。尽管中国西南与印度边界接壤2000多公里，但除了中部亚东等地划定了边界外，其余都存在边界纠纷，所以没有开放交流口岸和交通通道。因此，中印边境是经济发展的断裂带。西藏与尼泊尔以喜马拉雅山脉为界，有樟木、普兰和吉隆等口岸相通。西藏地区因地处高寒地带，高寒牧场生产力较低，以牦牛和山羊为主，具有发展肉类加工和皮革与毛纺织业的潜力。西藏因资源限制和交通不便，制造业和采矿业难以发展。经济落后与交通设施不便限制了与内地和周边国家的物资交流。漫长的边境线上只有樟木、亚东、普兰等少数口岸。目前，中国与尼泊尔正规划修建通过吉隆口岸的中尼铁路与吉隆跨境经济合作区。西藏与南亚国家的交流合作依赖于川藏铁路、新藏铁路等交通设施的建设。

(二)西北地区的开放政策要突出欧亚互联互通

西北地区主要是西北五省区，该地区自然环境恶劣，主要是高寒地区和沙漠干旱地区，以及少量绿洲和草原。气候干旱、生态脆弱、生存环境恶劣。西部地区的主体新疆地广人稀，与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等八个国家接壤。但与俄罗斯、阿富汗和印度没有口岸联通。与蒙古相通的四个口岸因阿尔金山阻隔，贸易量很小。因此，新疆对外开放的重点是中亚国家和巴基斯坦。北疆受大西洋气流和北冰洋气流影响，气候比南疆湿润，天山北坡天然草场与森林较多。伊犁河谷被称为塞外江南，是新疆畜牧业主产区。新疆绿洲是我国长绒棉主产区和特色瓜果种植地区，因此，新疆具有发展纺织服装业和特色农业的巨大潜力。新疆是我国石油天然气和煤的重要能源基地，是西气东输的起点。

中亚五国地处连接欧洲和亚洲、中东和南亚的十字路口，位于里海以东，俄罗斯西西伯利亚以南，阿富汗以北及我国新疆以西，总面积400.42万平方公里，人口7200多万，居民多信仰伊斯兰教。哈萨克斯坦的总面积约272.5万平方公里，是中亚五国中面积最大的国家，人口约1800万。经济结构以农牧业为主，小麦、玉米、油菜，霍尔果斯国际合作中心配套区目前以面粉加工、饲料生产和油料生产为主，而深圳博士皓投产的无人机生产则因欧洲市场变化而关闭。中亚地区石油天然气、煤炭等能源和金属矿产资源丰富，是我国能源进口的重要基地。我国从中亚进口石油天然气的管道有A、B、C、D四条管道。新欧亚大陆桥经济走廊，中国—中亚—西亚经济走廊，中巴经济走廊经过新疆地区。新疆地处丝绸之路必经之地，是丝绸之路核心区，新疆东联西出和西进东出的战略作用不可替代。从新疆进入中亚和西亚乃至欧洲市场是便捷的陆上通道。

欧亚经济联盟进程加快，也使得新疆向西开放遭遇一道“栅栏”。2011年在俄罗斯的推动下，酝酿多年的俄白哈关税同盟付诸实践。关税同盟实施后，三国统一关税水平明显提高，新疆对哈萨克斯坦的出口立即下降了30%。哈萨克斯坦作为关税同盟，启动更严格的海关检查制度，清理了存在多年的“灰色清关”，导致一些商品和货物无法顺利通关。为提升俄罗斯对中亚国家的经济控制力和影响力，俄罗斯还提出类似欧盟的“欧亚联盟”计划，以俄白哈关税同盟为基础吸纳原独联体国家参加，逐渐实行统一货币政策。最先响应普京倡议的是塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦，如果欧亚联盟实现无疑会给新疆向西开放形成一道屏障。因此，需要加强与欧亚经济联盟双边协商，强化政策与规则对接；提升海关程序、检验检疫与技术标准合作水平；加强知识产权、政府采购和电子商务等经贸领域合作是西北地区构建开放型经济体制的重要任务。

新疆开发开放的政策应放在三大经济走廊的互联互通，重点推动中欧高铁，打通上海—北京—乌鲁木齐—霍尔果斯—阿拉木图—阿拉塔斯—喀山—莫斯科—明斯克—波兰—柏林长达9000多公里、时速300公里的中欧快捷通道。其次是中巴公路和铁路，连接中国喀什与巴基斯坦的白沙瓦—伊斯兰堡—卡拉奇—瓜达尔港。优先建设中亚铁路的国内段：格尔木—德令哈—若羌—和田—喀什应优先完成，构成南疆环形铁路网。再次是中吉乌铁路，打通中国喀什—吐尔尕特或伊尔克什坦—杜尚别—比什凯克—德黑兰—安卡拉的交通线。推进吉木乃、巴克图、阿拉山口、霍尔果斯等枢纽口岸，南疆伊尔克什坦、吐尔尕特、红其拉甫等枢纽口岸建设，以及乌鲁木齐、喀什、伊宁等空港口岸建设。

我国西北地区与中亚西亚经济合作以能源、矿业、农牧业和民生工业为主。由于两地都是地广人稀，合作领域的重点可以选择农业领域的棉花、小麦、油料以及饲料的生产与加工，制造业则以纺织品、金属采选与加工冶炼业、工程机械、装备制造业、特色食品加工业等为主。新疆发展成为我国特色食品、纺织服装业、装备制造业、能源与金属材料制造业基地的潜力巨大。生产力布局要沿着三大经济走廊的核心城市与沿边枢纽口岸城镇，以优惠税收政策吸引国内外资本和技术投资伊宁和喀什两个经济特区，鼓励北京、上海、深圳参与喀什、伊宁等城市的建设，将其建设成为西北地区具有强大辐射能力的中心城市。目前新疆只有乌鲁木齐一个人口超过百万的中心城市，其辐射带动能力远远不够。喀什经济特区以“东有深圳、西有喀什”为目标，依托国家批准设立‘喀什经济特区’的特殊扶持政策，面向中亚、南亚、西亚广阔市场，加快超常规发展步伐，努力把喀什建设成为国际化大都市。建议北京和深圳投资在喀什建设喀什新城，上海投资在伊宁建设伊宁新城，构成双辐射中心城市。

(三)东北地区的开放政策要突出专业化合作

东北地区包括黑、吉、辽三省和内蒙古东部，延伸至京津冀地区。周边与朝鲜、俄罗斯和蒙古国接壤。东北地区是中国的粮仓和重工业基地，是国有经济的传统区域。这里人口密度适中、土地肥沃，气候湿润，物产丰富，适合发展大农业和大工业。基础设施较为完备，与邻国的铁路和公路道路基本畅通。目前主要是提高基础设施等级，改善运输条件。劣势是计划经济基因影响甚广，经济缺乏活力。其所面对的蒙古国与俄罗斯西伯利亚和远东地区地广人稀，土地资源与能源矿产资源丰富，我国租地发展粮食和林业经济拥有巨大潜力，与我国南方经济互补性强，且中俄蒙形成战略合作伙伴关系。朝鲜自然资源丰富，实行计划经济，无论农业还是工业都缺乏活力。东北地区对外开放与合作最大障碍是朝核问题。图们江开发计划夭折以及东北亚区域合作多年没有任何进展的主要障碍就是朝核问题。自2018年以来，金正恩政权改弦更张，将发展经济作为朝鲜最重要的内政外交工作，为东北亚和平与区域合作发展带来曙光。将“一带一路”延伸至朝鲜半岛，能促进中国东北地区发挥东进西出的战略通道功能。

东北地区的开放发展视野要扩展至整个东北亚地区，充分利用两个市场和两种资源。东北地区是我国向北开放的前沿，必须发挥内引外联、南联北出和北进南出的战略通道作用。东北地区中蒙俄经济合作以能源、农业、畜牧业以及运输工具和装备制造业为主。东北地区与俄罗斯远东地区合作可以发展能源资源，稻米、玉米、大豆、高粱等大农业专业化生产和森林工业，引进机械化提高农业劳动生产率，建设成为中国最大的商品粮与食品加工生产基地。而内蒙古可与蒙古国合作发展大畜牧业及肉类、乳品及毛纺皮革加工业，满足国内粮食、油料与肉类乳品需求。东北地区制造业要南联北出，吸引南方制造业转移拓展东北亚市场，比如浙江海宁的皮革制造业和上海的毛绒纺织业，要引入市场机制和信息化技术振兴传统装备工业。

在开放政策方面要重点突出对土地租赁、农资贸易、粮食以及降低肉类乳品关税及通关方面的跨国经贸合作展开谈判，达成贸易便利化和投资便利化协议。同时，就农业政策和畜牧业政策进行协调，制定中蒙俄三国共同的农业政策和肉类乳制品政策，形成中蒙俄农业、林产品与畜牧业三国远东共同市场。东北地区的传统经济体制限制了经济活力，需要大力推动国企股份制改革和内引外联，引入国内外市场化因素，发展多种所有制经济，激发经济活力。

东北地区生产力布局要沿中蒙俄经济走廊主要交通枢纽的核心城市，充分发挥大连、沈阳、长吉图、哈大齐、呼包鄂等城市及城市群的辐射能力。更要推进丹东、珲春、绥芬河、黑河、同江、满洲里、海拉尔、二连浩特、甘其毛都、策克等枢纽口岸的基础设施建设和制造业布局，以及中蒙俄经济走廊连接乔巴山—阿尔山的两山铁路、珲春至扎鲁比诺港的铁路和公路建设，海拉尔国际空港口岸建设，畅通东北亚交通运输网络。