内部控制在基层行政事业单位实施中的问题及对策探究

作者简介：余平（1976-），女，汉族，河南南阳人，主要研究方向：内控制度。

摘要：基层行政事业单位作为政府深化改革的实践者，需要切实转变职能，为社会公众提供优质服务，维护社会和谐稳定。推动基层行政事业单位改革的关键，在于强化内部管理的有效性，借助财务内部控制，完善社会保障体系。本文将人力资源与社会保障局内部控制作为分析的重点，分析内部控制的必要性，以及其表现出的特殊性。对内控涉及的各类问题进行分析，并探究相应对策，为强化基层事业单位转型改革提供借鉴。

关键词：内部控制;行政事业单位;财务管理;问题;对策

随着内部控制理论的发展，这一理论从企业管理，逐步渗透到行政事业单位的管理中。实践表明，内控得当，有助于社保单位完善体系建设，有利于改善基层事业单位的公共服务功能。也只有通过强化内控，才能够优化社保基金管理模式，保证社保基金的征缴、发放、投资运营稳定、科学、合理。

一、基层行政事业单位内部控制的必要性和特殊性

（一）必要性

内部控制的实施，不仅能够明确主管部门及经办机构的权利与责任，同时能够强化社保基金收支活动的监管。

从管理的角度来看，通过内部控制，能够确保基层行政事业单位行使好人民赋予的权利，利用控制制度，强化对权力的管理、监督、制约。从财务的角度来看，内部控制制度有利于针对社保基金建立财政收支计划，保证收支平衡，同时有利于建立社保基金使用约束机制，规范化各项基金结余投资营运活动的开展，推动资金使用效率的提升。

（二）特殊性

盈利并非基层行政事业单位内控的核心目标，单位的首要目标，是确保管理职能的有效发挥，从而保证公众利益的最大化。人力资源与社会保障局，需要考虑自身提供的社会公共服务，体现服务价值，重视社保基金的收支平衡、资金结余。除内控目标方面，存在一定的特殊性以外，基层行政事业单位作为公共服务机构，在内在管控动力，表现出一定的特殊性[1]。多数单位存在着一定的管理不自觉性，容易引发各类内控风险问题的发生。此外。基层行政事业单位，更重视的是公共服务的质量以及公平程度，在社保基金管理方面的呈现，主要是重视资金的投入产出比率、重视社保基金的收支循环机制是否达到平衡。

二、内部控制在基层行政事业单位实施中的问题

（一）内控意识不强

人员意识在内控中发挥的作用力是不容小觑的。基层行政事业单位内部人员的内控意识，对于内控的方向把握、实施效果均有着较大的影响。尤其是从管理人员的角度来看，一个重视内控的领导，不会出现执法不严、有章不循的问题，内控制度的刚性得以彰显，也为内控体系稳定运转起到了决定性的作用。但目前来看，事业单位内部人员对于内控的意识，并未达到稳定内控体系运转的标准。同时也无法形成从上至下全面的内控倡导局面。

（二）岗位轮换制不到位

岗位轮换制为基层行政事业单位内部财务活动提供了安全保障。通过岗位轮换制，有利于实现内部资产安全性的控制，避免个别人员谋取个人利益。人力资源与社会保障单位在社保基金的管理方面，涉及多个险种。目前，各个险种之间采用的是分立管理的机制。也就是说，每一个险种的管理，不仅涉及到部门之间的分化，同时人员之间也是相对独立的。受到这种分立机制的影响，部门与部门之间缺乏有效的交流，内部控制环境并不稳定，同时不同部门与人员之间完成的管理工作相对独立，直接进行岗位轮换会造成一定程度的工作影响，可能会导致某一险种的管理工作无法有序推进。因此，人力资源与社会保障单位急需寻求一种平衡的岗位轮换制度。

（三）內部控制体系不完善

内部控制体系包含完整的组织架构、信息反馈机制，以及风险评估机制。目前，基层行政事业单位组织架构方面，机构与部门设置、权责分配机制方面，并未构建完善的权力制衡原则。决策执行和监督，往往体现在同一个部门的管理职能中，无法形成良好的制约关系。财务相关事项的审批执行，缺乏完整的工作流程进行约束。监督部门的独立性不强，受到诸多限制。信息反馈方面，部门之间的信息反馈受到险种分立管理制度的影响，沟通不畅、缺乏合作。同时在事业单位与外部环境进行信息反馈时，也存在信息透明度不足、沟通渠道不畅等问题，不利于提升公信力。风险评估机制，是针对社保基金管理建立的重要防控机制。而目前单位内部风险评估机制与实际情况并不吻合，不利于实现社保基金的稳定增值，缺乏对资金安全管理的掌控。

（四）内部控制监督不力

内部控制监督不力，主要体现在内部监督力度不足，以及内部监督的独立性存在问题，两个方面。财务内控监督的关键就在于审计，然而部分基层行政事业单位并没有设立专门的审计部门，针对社保险种缺乏专业审计岗位的设置。审计由上级单位或同级审计部门完成，针对社保基金的监督独立性受到较大的影响。此外在审计工作开展的过程中，规范流程的控制、严格的审计执行，并未有效落实，敷衍了事的情况时常出现。监督缺位将导致内控制度无法对财务工作进行有力的约束，无法通过监督机制，遏制各类财务风险。

（五）信息化程度有待提高

信息化建设，是基层行政事业单位沟通互联的关键。除此以外，消除信息安全隐患、建立完善的工作流程，均需依赖信息系统的构建。信息化建设将原有复杂的财务处理工作，转变为程序化、规范化的处理流程。在保证财务工作完全按照内控要求有序执行的同时，极大的解放了人力资源，为提升财务管理效率提供了保障。然而目前基层行政事业单位内部仍然缺乏对信息化建设的重视，信息化普及程度并不高。一方面，各部门在使用信息化系统时，部门与部门之间并未形成系统连接，导致数据共享受到阻碍;另一方面，很多财务人员还存在一定的落后思想，并不愿意接触信息化系统。加之缺乏相应的操作技能，导致信息化推广受阻。

三、基层行政事业单位内部控制建设的有效对策

（一）提高内部控制意识

提高单位内部的内控意识，要从基层人员与管理人员两个方面入手，实现从上至下的内控意识倡导。首先，在高层次人才及领导方面，加强后期进修，不断完善和提高管理人员的综合能力。其次，完善内控制度条例与规章的考核，借助考核提升威慑力，借此对管理人员的思想意识进行激发，促使他们对内控管理始终保持高度的警惕，及较强的责任意识，降低内控出现松弛的概率。此外，要将内控意识的营销层面，扩大至整个单位，确保每一名员工的配合。加强基层员工的培训，转变旧观念，要让他们了解内控原则、分析内控优势，对部门内部的内部控制缺陷有较强的理解，从而落实个人责任、强化岗位彼此监督，形成良好的内控氛围，以实际行动推动内部控制工作的开展。

（二）建立岗位轮换机制

岗位轮换制度，能够不断的调整各个部门包含的人力组合，这样能够最大化的规避岗位职能缺失造成的财务风险，同时也能够优化内控效率。针对目前由于险种分立导致部门与人员因素过多，限制岗位轮换制实行的问题，需从以下几个角度予以优化。首先在人员选拔过程中，要严格落实选拔机制。要保证人员符合部门内部的岗位职能要求，同时具备财务人员所需的综合素养。其次在关注员工专业能力的同时，要加强员工通用技能的学习，以及思想道德的建设。然后，重点把握岗位不相容和牵制机制，各岗位人员各司其职，齐心协力构建良好的内控环境[2]。岗位的设立机制上要切实落实决策、执行和监督三者的关系。即决策和执行、监督应该分属不同的部门，防止出现徇私舞弊的现象。岗位的设置上一定要严格遵守不相容和牵制机制，从而从根源上扼杀腐败。最后，协调各险种部门财务管理工作中，同等级的岗位员工进行岗位轮换。轮换过程中，强化各部门之间的沟通，注意完善工作交接，以防岗位轮换与社保基金管理发生冲突。

（三）构建完善内部控制体系

在组织架构层面，要完善决策部门、执行部门以及监督部门的鼎立结构。三者之间既要保证权力的均衡、互相牵制，又要保证监督部门独立于决策与执行部门，起到强大的监督作用，避免监督部门出现地位低下的问题。

在信息反馈层面，首先要重视信息的公开透明。单位上级按照制度，及时完成公开事项的反馈公开，要保证及时、全面、系统。既要利于信息使用者理解公开的信息内容，同时也要强调公众配合，让外部监督者了解单位实际情况。其次，要保证良好的信息传递，在整个组织结构中，上下级之间的意见反馈要形成良好的循环沟通、建立稳定的沟通渠道。此外，同级部门之间也要强化信息的沟通，建立共享机制、避免重复工作，同时强化部门协作。

在风险评估层面，要建立完善的風险评估机制，了解社保基金管理目标与行动结果之间可能出现的各类错位情况，以及可能导致的各种不良后果。要通过防控机制，最大程度的避免各项风险因素对社保基金管理造成的影响。针对不同的风险因素，要加强分析与甄别，既要起到强大的预防作用，同时也要提供多样化的解决措施。

在预算层面，不能忽视预算对基层行政事业单位所发挥的重要财务管理作用。尤其是涉及财政划拨，以及项目实施、资金支出等经济活动时，预算作为财务管理中必不可少的一环，发挥的极为重要的管控作用。在重大经济活动上，通过预算能够制定详细的资金管理计划、控制资金的流出，同时对各项经济活动进行有效的评估。预算为基层行政事业单位的财务工作，提供了有力的管控约束，能够在财政开支和人员监督方面形成双向的管控机制，既能够通过预算编制严控各项财政开支;又能够通过预算考核，对各部门及人员的预算执行进行有效的评估反馈。在基层行政事业单位实施预算的过程中，要通过预算绩效考核，实现预算编制执行与考核的结合，形成有效的预算评价，为内部控制实施进一步提供保障。

在会计层面，基层行政事业单位要提升对会计控制的重视程度。从以下几个方面，完善会计层面的内部控制。一是完整财务制度的设立，以及针对会计工作的制度完善。不仅要体现制度的严格约束性，养成单位内部人员的良好工作习惯和工作态度，同时要注意制度的规范性及可操作性，体现会计工作与单位实务的适配。二是会计机构的设置。基层行政事业单位要考虑机构的设置以及人员的配备，注意岗位牵制，以保证会计信息的真实性。三是会计人员的招募和选拔。一方面，要考虑会计人员的专业素质，具备会计实操经验，了解单位业务，具备较高的会计专业水平;另一方面要考虑会计人员的职业素养，要具有较高的道德水平，从而保证会计工作的有序开展。

所有这些内控制度的设计应该直接镶嵌在基金的运行的各个环节中，与基金运行融为一体，形成一整套完整的内控体系，与基金的健康运行相匹配，真正发挥内控制度的有效性。

（四）规划落实控制监督

规范落实控制监督，是保证基层行政事业单位内控制度有效执行的关键。首先，要强化内部授权审批，重大事项上，一定要通过严格的监督和执行机制，控制违规审批。要有一整套严格的监督和执行机制，防止出现以权谋私。审批过后，执行部门要依照审批结果，恪尽职守，不可敷衍了事。涉及重大经济活动的审批事项，应该要遵守集体决策原则，实行多部门联签机制，防范个人专制独权，杜绝舞弊现象的出现。验收与监督部门，要落实监督制度不可出现包庇情况。审计部门要落实审计制度，增强监督强度。其次要强化归口管理，重要经济活动需要各部门协调完成，依照权责对等原则，对单位内部各项经济活动进行统一管理与监控，同时强调责任的落实。由于基层行政事业单位所完成的经济活动，需要各部门的统一协调，才能够运作，因此，权责划分就十分重要。多数情况下，各部门并没有明确的职责分工，这就容易导致出现问题时，无法确定责任主体，无法确认责任归属。此外，一些活动单靠基层行政事业单位内部人员难以完成，还需要外部人员的配合。例如涉及法律事项，或者出现对外重大经济事件时，相应领域专业提供的专业意见，尤为重要。这种情况下，归口管理更为重要。应当根据本单位实际情况，将各部门统一起来，管控过程中，各部门的权责是对等的。此外针对预算控制、会计控制、单据控制要重点关注。发挥财务管理活动的监督作用、完善财政划拨事项的评估、加强财务真实完整的管控，并为主体经济活动提供有力证明。

（五）加强信息化建设

通过构建信息化系统、加强基层行政事业单位的信息化建设，可以有效的提升财务信息的准确性，同时也能够促使各部门之间形成有效的信息链接、提升信息处理效率。信息化建设是标准沟通、统一沟通、规范化工作流程的基础，最大程度的避免了信息沟通不畅在内部沟通过程中造成的人力资源浪费，解放基层行政事业单位工作人员重复工作产生的压力，确保在财务管理过程中能够将人力资源集中于更为重要的工作中。加强信息化建设需要从两方面入手，一方面，要完成信息处理的自动化建设，避免人为因素造成财务信息处理的不良干扰。例如，应用适配财务软件、加强信息化基础设施建设等。同时要配合基层人员的实操培训，要让员工熟悉信息化系统的操作，从而从根源上提升效率。另一方面，强化自动化系统的运用，提升财务信息准确性，同时也保证各部门上下级之间的信息交流通畅。基层事业单位要形成数据共享机制，完善系统之间的连接。通过加大信息化水平的投入，保证信息安全、防止信息泄露，同时提升财务工作的效率。

四、结语

规范化内部控制，有助于社保单位完善体系建设，在社保基金筹集、使用、管理、运营等多方面，提升综合管理水平。只有基层行政事业单位从内部控制入手，把控内控制度的合理性，强化监督力度，优化内控体系，才能够优化社保基金风险防控与监管，强化社保管理与执行，保证基金保值增值，全面推动社保单位建设与发展。

参考文献：

[1]吴军萍.行政事业单位实施内部控制规范存在的问题及对策[J].财经界（学术版），2018：42-43.

[2]谷易芹.基层行政事业单位内部控制存在的问题及对策[J].中国市场，2018：139-140.