社会组织嵌入城市社区环境治理实践逻辑研究
——基于H市F区的社区治理调研

2021-11-28 02:21程成

时代人物 2021年32期

程成

（中共杭州市富阳区委党校浙江杭州 311400）

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求深入贯彻习近平生态文明思想，牢固树立绿色发展理念，“以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑”，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。环境治理体系已成为国家治理体系的重要组成部分，生态环境的质量关系着全面小康的品质和水平。而作为最微观的社区环境治理，治理的效果直接影响着老百姓的幸福感和获得感，日益引起理论界和实践者的关注。而社会组织作为成长起来的社会力量，也获得越来越多的让渡社会治理空间。尤其是以其专业化的组织力量参与到与居民日常生活密切相关的环境治理中来，这对社会组织和社区治理都是新的机遇和契机。但社会组织到底应该如何嵌入到社区的环境治理中来，遵循怎样的实践逻辑，却也是一个值得深入研究的话题。本文结合案例研究，探讨了F区社会组织参与社会环境治理的情况，遇到的挑战，并总结了在实践中形成的行为逻辑。

F区社会组织及社区治理的基本概况

F区常住人口达73.9万，其中非户籍人口6.18万；城市化率达到62.2%，全区经济总量的62.5%以上产生于城市。随着城市的发展，现有社区区划方案设置已无法解决城市建设管理存在短板，城市区域发展不够平衡，城市治理水平有待提升等问题日益严重。为优化社区布局，合理配置资源，统筹城乡发展，充分发挥社区的集聚辐射和服务功能，促进区域经济社会可持续发展，F区对社区规模进行调整，调整后全区社区将由目前的28个调整为50个。社区面积一般控制在2平方公里以内，规模一般在2000—3000户左右、常住人口8000-10000人左右，利于社工高效地服务辖区内群众。尤其是当下随着群众对社区环境生活质量要求的不断提高，社区垃圾分类和城市清洁环境要求的不断提高，划分的社区如何调动社会力量参与到新的社区环境提升中来，有效提升社会治理水平，就成为探索的一个重点。

调整后的社区就为专业社会工作力量的介入提供了契机和机会，目前，F区已登记完成各类社会组织3758家，经民政部门登记的社会组织有643家（其中社团232家，民非407家，基金会4家），备案社区社会组织3115家，社工队伍388名。整体来看，全区社会组织已具备一定规模，并以多种方式参与到社区治理中来。全区3700余家社会组织已涵盖慈善帮困、治安巡防、社区矫正、医疗卫生、法律咨询、矛盾纠纷调解、心理咨询、宣传教育等多个领域，各社会组织根据自身特长不定期与社区合作开展活动。尤其是近年来，F区探索制定社会组织党建“20条”标准，成立区级社会组织综合党委，逐步将全区社会团体、民办非企业单位、基金会等602家社会组织全部纳入党建工作范畴。探索以党建统领社会力量，从未为社会组织介入社区治理提供组织和制度保障。目前，全区社会组织建立党委的5个，总支2个，支部30个，党建工作指导员130人，党员992名，所有登记注册的社会组织全部纳入党建管理。

社会组织嵌入社区环境治理中存在的困境

社会组织嵌入社区环境治理，既有社会组织自身建设发展不足的问题，又受到社会发展大环境和政策的影响和约束。

为详细了解社会组织嵌入社会治理尤其是环境治理的情况，本研究特选取F区111家社会组织进行问卷调查，调研发现，当前我区社会组织在解决社区问题、提供公共服务方面发挥了一定的作用，但是仍存在一些问题：经费不足，来源单一（31%）；专职人员配备不全（15%）；政府支持力度不够（12%）；信息交流与培训机会缺乏（11%）；缺乏活动场所与办公设备（10%）；专业技术志愿者缺乏（9%）；组织内部管理不规范（2%）；居民环保意识较差（20%）。

社会组织嵌入前社区环境治理的困境

社会组织是开放型社会和市场经济条件下成长发展起来的，随着社会组织的发展，越来越多地嵌入到社会生活和治理中来。另一方面随着单位体制的逐渐消解，大量的社区管理任务推向社会，以往都是由社区居委会承担着这些基层管理的任务，负责负责社区行政事务管理。但是由于管理体制和管理理念上都是由计划经济时代转化过来的，还是很不适应市场经济条件下的要求，往往存在着治理定位不准、治理力量单一、治理动员不足，社会的公共事务面临着公民参与不足同时居委会又难以推进的两难境地，难以真正意义上焕发社区活力。

而对于居住在社区的民众而言，由于社区属性的变化、组成的多元化，从社区形成开始，就没有形成真正意义上的生活共同体，居民之间缺乏有效的社会联结，只是一个个原子化的住户。再加上成员来源的复杂和多元，社区在提供公共服务的时候很难精准成员的需求，也由于社区居民间权责和利益的差异多样，无法调动居民参与社区建设的积极性。在此种情境下，社区治理往往没有办法很好落地，也总是不尽如人意，更不要说社区的环境治理了，社区的公共环境日益恶化。如何调动居民积极参与社区环境治理，推动社区居民构建和谐关系，成为F区社区治理的难题。

社会组织嵌入社区环境治理面临的现实挑战

一是自身发展的资源困局。F区社会组织经费不足的问题较为突出，严重限制社会组织自身建设水平和参与社会治理活动的能力。以承担全区救灾、救援知识培训的主要力量“狼群救援队”为例，该社会组织年运转经费需要50-60万元（设备采购除外），每年得到的政府补助为5-6万元，其他经费以内部捐赠、社会捐赠为主，具有很大的不稳定性。当前我国社会组织资金主要来源是政府投入、项目资金、社会捐赠、内部筹集。虽然各级政府对社会组织高度重视，逐年提高经费补助，但在维持社会组织高效可持续发展上，项目经费和社会捐赠仍是最多的“源头活水”。

二是服务治理的能力困局。当前F区社会组织治理能力主要存在三个“不足”：专业水平不足。在人员数量上，以社工队伍为例，目前全市持证社工人数已超12000名，其中，临近的主城区XH有866名，YH更是达到2638名，而F区仅有388名，可见在专业从事社会治理的人才规模上与主城区差距明显。在专业能力上，F区社会组织主要从事纯公益志愿服务，在人员的专业化培训方面明显不足，导致难以承接专业化的社区服务项目；奖惩机制不足。在社区方面，尚无相应的评价体系和奖惩机制，社会组织参与社区治理活动中的专业能力和工作效果难以评估及提升。以后周社区为例，由于对社会组织的工作水平难以把握、双方权责也难以确定，每年开展的假日爱心学校项目不敢让社会组织承接；党建统领不足。虽然F区已成立社会组织综合党委对没有成立基层党组织的社会组织进行兜底管理，但对111家社会组织问卷调查数据显示，仍有61.26%未开展党员活动，66.67%没有建立党员管理制度，党建的引领作用明显不足。

三是联通联动的路径困局。作为F区社区治理的重要力量，社会组织与社区之间的互动偏少，共建不足，缺少统一的信息发布和社会组织招募平台目前，F区政府层面仅有民政部门组织的项目对接会和团区委组织的品质公益对接会两个项目承接途径，且社区在其中并没有主动权，社会组织对社区的依存度不高。根据调查问卷分析，自发寻找项目的社会组织占总数的57.66%。而实地调研的3个社区均表示是通过熟人介绍、点对点联系等方式获取社会组织的服务信息。社会组织与社区之间缺乏信息沟通平台，造成信息不对称，严重缩窄社会组织参与社区治理的渠道，造成了发展资源的浪费、尤其是对环境治理这种社区生活中的细分领域，社会组织更难以发挥正真的作用。

社会组织嵌入社区环境治理的行动逻辑

社会组织作为原有治理体系外的治理力量，主要是通过政府购买服务的形式进入到基层社区环境治理中来的。徐永祥曾指出，社会组织机构要进入灾后重建的组织体系之中，首先要解决其“进场问题”[1]。因而，社会组织机构要想嵌入到原有的治理体系中去，必须首先了解和平衡原有各主体之间的利益，获得各主体的认可。而这一嵌入的过程背后实际上有着一套行之有效的实践逻辑，本文通过调研F区社会组织嵌入社区环境治理的实践过程，梳理出其背后的行动逻辑。

关系嵌入：形成稳定的协同共治关系。关系嵌入是贯穿社会组织了解社区环境问题到介入社会环境治理，到最后与其他社区治理主体形成环境治理的协同共治关系的整个过程。是社会组织机构嵌入社区环境治理的主要方法和方式，关系嵌入的方式会影响到社会组织机构介入社会环境治理的深度、关系着与其他主体之间的互动合作方式、甚至于直接影响到社区环境治理的效果。社会组织机构在获得了社区管理机构和社区居民的认可之后，也就获得了“进场”的机会。在进入社区场域之后，就通过发挥自身专业能力打造同社区的互动关系，并进而嵌入到社区的关系网络中去。而且在实际的过程中，也要不断调整与各治理主体之间的关系，从而建立起比较稳定的、可预期的合作关系。

结构嵌入：重组形成新的治理结构。结构嵌入简单理解就是社会组织机构进入到原有的治理框架结构之后，在相互的磨合中形成了新的治理体系和治理机制，形成了新的治理秩序。在城市社区中会因为趣缘或业缘形成各种社会团体，而这些团体实际上为专业的社会组织进入社区提供了渠道和帮助，机构只有依靠这些社会团体，才能了解居民的需求，更好地发挥治理的作用。正是在与这些主要团体的互动中，嵌入到他们原有的互动关系中去，发挥出自身的专业优势，进一步获得社区的认可，打造崭新的社区环境治理体系网络。

认知嵌入：贯穿社区环境治理始终。认知层面的嵌入是以渐进的过程，不管是对于社会组织的成员还是社会组织机构，还是环境治理等专业性问题，社区居民都有一个理念和价值认知不断深化的过程，因此认知性嵌入贯穿社会工作机构参与社区治理的始终，而且某种程度上，认知嵌入的程度决定了关系建立的稳定度和治理的成效。尤其是社会组织机构通过阶段性的环境治理效果给居民展示出来治理的效果，使居民了解治理中可能遇到的困难及项目产生的成效，为居民自治实践奠定情感支撑和知识基础。而且，环境治理成效也是展示社会组织机构的一个重要指标，到底治理的好不好实际上行政管理机关和社区居民还是要看效果的。

注释