国有企业内部控制存在的主要问题和完善措施研究

程素芳

(呼和浩特市城发投资经营有限责任公司 财务部，内蒙古 呼和浩特 010010)

国有企业是我国国民经济的重要来源之一。近年来，我国国有企业在国际政治经济形势深刻变化、国内经济下行压力不断增加的大背景下呈现出了良好的发展态势，在重大国计民生行业的产业布局不断完善，各项业务指标稳中有升[1]。然而，国有企业在当前的发展过程中也存在一定的问题。其中，内部控制问题较为突出，对企业的制约和影响较大。为了推动解决和完善当前国有企业内部控制存在的问题，本文在对内部控制的相关概念进行阐述和分析的基础上，针对有关问题的表现、成因、解决措施展开深入研究和探讨。

一、内部控制概述

内部控制，即基于一定的环境，组织为提高自身的运行效率或达到一定的发展目标，在内部实施的各类有助于目标达成的制约调节组织活动、计划方法和策略方针。对于国有企业而言，内部控制主要是为了实现政府作为出资人设计的经营目的，并提高企业利润与经营效率，达到国有资产保值增值，进而在内部开展的指导、协调、监督和管理等一系列工作的统称[2]。科学、有效的内部控制对于国有企业的重要意义主要体现在以下两方面：一是能够帮助国有企业管理者更好地了解和掌握当前企业的内部运作情况，明确当前企业的资源分配与调度情况，从而做好各部门和人员的统筹与协调工作，确保企业内部运作的效率，最大程度地节约降耗，提高国有资产周转循环效率，不断实现国有资产保值增值。另一方面，能够帮助国有企业规范运营，通过强化内部管理，制约和监督企业管理者和员工的履职经营行为，进而为企业的长足发展提供稳定而可靠的内部支持。

二、国有企业内部控制存在的几个突出问题

(一)缺乏有效的法人治理结构

当前，部分国有企业的法人治理结构并不科学，国有独资公司普遍存在此类情况无须多谈，当前占国有企业大部分的混改企业，由于股份制改革后“计划+行政控制”的双重作用，使得部分国有企业的内部控制工作行政色彩严重，企业员工的能动性和自主权较差，并不能充分发挥对市场迅速反应的优势，降低了企业在相关行业领域的竞争力。从整体来看，我国国有企业的股东除政府外，流通股股东过于分散，大型民营企业法人股东少，参股比例低，并不能真正发挥对企业的监督管理作用[3]。虽然近年来民营企业法人和机构投资者对国有企业的持股比例逐渐增加，但从具体市场行为来看，这类股东更加依赖于股票市场的投机行为来谋取自身利益，其主要注重企业本身的利润，而主动参与到企业监督和内部管理的意愿并不强烈。可见，缺乏科学有效的法人治理结构已成为当前国有企业内部控制存在的首要问题。

(二)管理层对内部控制的重视不足

当前，部分国有企业管理层人员仍然缺乏对内部控制工作的重视。这一问题主要表现在两个方面：一是从企业经营资源布局与长远目标侧重来看，相较于内部相应的资源往往优先投入到扩大经营规模，提高短期经营利润等工作目标，而对于内部控制则并未给予相应的重视，这使得部分国有企业内部控制流于形式。二是由于管理层缺少重视，使得国有企业员工对内部控制工作与自身的关联缺乏正确认识，从而导致员工对内部控制工作的配合度较低，并不能够真正了解内部控制工作对于自身、部门和企业发展的重要作用。长此以往，国有企业内部会形成一种弱化内部控制工作的环境氛围，导致内部控制工作难以在企业内部发挥监督和制约作用，为个别企业管理者和员工的违规、侵占行为留下了制度风险。

(三)缺乏健全的内部控制管理制度

就现阶段而言，国有企业仍然普遍缺乏科学、健全的内部控制管理制度，当然，企业的基本情况和经营业务各不相同，所需要的内控制度也应分别设计[4]。从国有企业内控制度存在的突出共性问题上看，主要表现在以下两个方面。一是内部审计机构设置不科学。当前，多数国有企业通常将内部审计机构置于不同的内部组织层级当中。部分企业内部审计工作由总经理直接负责，使得内部审计工作无法对总经理本身形成监管，也难以对企业的高级管理人员的经营管理行为实施有效监管，而企业上层内部审计工作的缺失在违背内部审计全面、全方位监控原则的同时，阻碍了企业的整体发展[5]。部分企业将其内部审计置于监事会中，虽然如此设计可以提高内部监督层级和力度，但此种模式主要是对企业重大决策和项目的事后监督，无法全流程参与到企业自身经营管理中，难以为政府和企业管理层提供及时、科学的决策参考信息。另外，大多数国有企业的内审人员业务水平不高，难以完成科学有效的监督，内审工作的开展往往流于形式或纠正业务瑕疵，在重大决策和项目实施过程中的监督上往往力不从心。但受薪酬制度等制约，国有企业难以将高水平的审计人才吸收进来。二是财务管理制度尚不完善。现阶段，国有企业仍然在财务管理的信息披露和审核方面存在缺陷，相关经费的支出标准要么僵化地参照当地党政机关相关规定标准，与企业具体情况不相适应；要么经常凭借人为主观经验来制定和衡量，对于具体的差旅费、会议费、库存现金、采购管理等相关费用的披露并不全面。此外，虽然在会计处理过程中，财务部门是依据通过财务结算和审核环节发生的经济业务事项进行票据形式审查并编制财务会计报告的，但由于企业的业务活动和资产周转在业务环节及管理环节上往往存在着不规范，甚至虚假操作，所以财务信息的真实性与完整性并不能够完全得到保障。

(四)缺乏完善的内部监督与风险预警机制

缺乏完善的内部监督与风险预警机制是当前国有企业内部控制存在的另一个突出问题。内部监督有利于规范国有企业各级员工的工作行为，风险预警机制则能够帮助企业预防风险，并在相关风险发生时，将风险产生的损失降至最低。但就现阶段而言，部分国有企业内部控制工作只是集中在定期核查有关账目或通过制定相关指标形成对人员工作的要求，而对于内部监督，特别是对管理层人员及关键工作岗位的人员监督则鲜有涉及，难以预防人员道德风险和操作风险。同时内部监督主要以事后监督为主，多数未能在项目研讨、招投标等初始决策环节及执行环节上进行事前事中监督，造成内部控制监督往往成为“事后诸葛亮”。此外，由于缺少科学、系统的风险预警机制，导致企业并不能够做到对相关风险的预测，风险应急处理能力较差，当风险发生时，仍沿用传统的层层上报的机制进行处理，导致风险应对不及时，企业损失进一步扩大。

三、完善国有企业内部控制的一些措施

(一)优化和完善法人治理结构

优化和完善法人治理结构是当前国有企业内部控制需要开展的首要工作。首先，国有企业应进一步深化混合所有制改革，关系国计民生的重要国有企业在保证国有控股的前提下，其他股东结构应以投资机构和企业法人参股为主，零散流通股和员工内部持股为辅[6]。其次，国有企业应进一步明确董事会职权并优化董事会结构，并加强监事会监督职能。一是要确定政府国有资产管理部门与企业董事会的权责清单，确保董事会的独立性与权威性，二是应设立外部董事制度，外部董事应以投资机构及企业法人股东代表为主，由企业内部股东和其他股东共同选举，根据法定程序进行任命。三是加强监事会职能，建立监事会与纪委监委派驻国有企业纪检组的工作对接和配合机制，加大对董事会成员及其他管理层人员的监督力度。最后，国有企业还应实施积极的分红政策及股权激励政策。为了让中小股东及内部持股员工能积极参与到企业治理工作当中，国有企业应对中小股东及内部持股员工以分红激励或直接以股权激励的方式来调动其积极性。

(二)提高企业管理层对内部控制的重视程度

政府国有资产管理部门和国有企业管理层人员应对内部控制工作给予高度重视，在此基础上，才能将内部控制工作提升到关系国有企业发展的整体战略高度。具体来看，一是政府组织部门对其任命的国有企业领导人员考核，不应以企业年度经营收益等短期指标为主，而应以国有资产保值增值、产业健康发展、社会公益目标实现等长期指标为主，引导国有企业领导人员多在企业内控等“内功”上下功夫，促进企业高质量发展。二是针对公益性、民生类国有企业的考核内容，要区别于其他国有企业。在考核公益性、民生类国有企业社会效益的同时，如政府运营补贴不到位的情况下，仍加重经济效益分值比例，会极大挫伤此类国有企业积极性。三是国有企业管理层应从自身做起，坚决落实内部控制工作的各项设计要求，并且要专门组织内部控制工作会议、学习研讨等活动，加大宣传力度，不断完善内部控制各项具体制度。这样可以为企业员工树立良好的榜样，使员工也能够对内控工作形成重视。四是应加大对内部控制的资源支持力度，保障人力、信息、物力等基础条件。

(三)建立健全内部控制制度

针对当前国有企业内部控制制度存在的问题，国有企业应进一步加强自身内控制度的完善，通过建立健全的内控制度，提高内部控制有效性，以保障企业规范、健康发展。

首先，应在充分认识内部审计工作重要性的基础上，设立并完善独立的内部审计部门，内审部门具体应向董事会负责还是向监事会负责，根据企业具体情况决定，以提高国有企业内部审计工作的独立性；建议内审具体业务人员通过单独设计审批薪资制度，或以向社会购买服务等方式，聘请高级审计人才担任，保障内审人员的业务权威性；科学设计内审对象，以内部经济活动的重要风险环节、重大支出项目的审批验收环节为主要内审对象[7]。

其次，国有企业还应建立健全的财务管理制度。一方面，应遵循事权与财权相匹配的原则，对自身财务管理体系予以进一步理顺，特别是对财务管理混乱的下级单位，可考虑将其财务管理权收回并进行财务集中管理。另一方面，应提高对各类财务信息披露的及时性、完整性和透明性，加强对财务部门和人员的监督管理，并完善各项财务管理制度和费用报销管理办法，以健全的财务制度形成对企业内部控制工作的有效支持。

(四)建立科学有效的风险管控机制

建立科学有效的风险管控机制是国有企业内部控制工作中的重要环节之一。除了既有的日常监管和考核工作外，还应定期不定期对管理层人员及内部关键岗位员工在经济业务中的具体经办情况进行抽查，监督是否有违规现象，并积极研究造成问题发生的原因是否有制度风险隐患，从而及时将风险排除。另外应加强风险预防，国有企业可组建专门的风险管控领导小组，小组成员由纪检、内审、政务后勤、财务等部门业务骨干组成，在重大项目研讨、招投标等初始决策环节及执行环节上进行事前事中风险评估，提出风险点及排除建议，将相关风险及时扼杀在萌芽中。此外，国有企业还应加强信息管理系统的建设，在管理系统软件设计上，根据企业具体的实际业务，将业务合规流程和大数据自动研判算法写进软件的程序，研发设置风险信息自动预警功能，推动国有企业风险管控工作走向数据化、智能化。

综上，现阶段，我国国有企业的内部控制工作仍然存在诸多问题，这其中有体制、制度方面的原因，也有国际国内政治经济形势、法律监察环境、时代技术限制及人为主观等方面的原因。因此，针对相关问题，未来，国有企业还应进一步加强对其法人治理结构的优化，在提高对内部控制认识的基础上，通过建立健全的内部控制制度和风险管控机制，提高内部控制的科学性和有效性，为促进国有企业健康、高质量发展提供可靠的内部保障。