“一带一路”背景下地方政府对外经济交往：理论、概念与特点

何军明

（厦门理工学院马克思主义学院，福建厦门，361000）

2014年5月，习近平总书记在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年活动讲话中提出，要“更好推进民间外交、城市外交、公共外交”，“要大力开展中国国际友好城市工作，促进中外地方政府交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢”。［1］2020年8月，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的讲话中指出，凡是愿意同我们合作的国家、地区和企业，包括美国的州、地方和企业，我们都要积极开展合作，形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局。［2］新冠疫情进一步加速了百年未有之大变局的进程，当今世界政治经济格局更加复杂多样，国际关系的多元化、多层化的特点也更加凸显，各国的地方正越来越多地涉及到对外事务当中，并逐步体现出其在国际关系中的特殊作用。习近平总书记于2013年提出了共建“一带一路”的伟大倡议，在当前百年未有之大变局和共建“一带一路”的背景下，需要进一步深入研究地方政府对外交往的作用。

一、地方政府对外交往的理论

（一）国际关系行为体多元化的趋势与理论

传统的现实主义认为国家是代表主权的单一的实体，一国的外交政策必须由代表国家的中央政府专门执行和控制，代表国家的中央政府是国际关系领域中唯一的真正主体。［3］在传统的外交观念看来，唯有中央政府才有权开展外交活动，唯有中央政府开展的对外事务才能称之为外交，职业外交官垄断外交事务，地方政府和其他的非国家行为体均不能开展外交活动。［4］从全球国际关系的实践看，国际关系行为体呈现不断多元化的趋势，外交也逐步经历着一个去中心化的过程。二战之后，国际组织在国际关系中发挥着越来越重要的作用，国际关系开始向超国家层面延伸。上世纪80年代以来，全球化快速发展，互联网与信息技术的发展使全球各国中央政府和其他国际行为体之间的相互依赖更加密切和复杂，地方政府、跨国公司、各种利益团体等国家之下层面的其他行为体越来越多地参与到国际事务中。全球国际关系逐步形成一个“超国家-国家-次国家”的多层主体结构，但是仍然以国家（中央政府）为中心。

詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）认为，国家（中央政府）不再是唯一重要的国际关系主体，国际关系中逐渐出现各种非国家（中央政府）主体，并形成了两个领域，一个以国家（中央政府）为中心，另一个则是多元多中心的，其中次国家行为体与国家（中央政府）行为体存在合作、竞争与共存的关系，即形成了国际关系中的“两枝结构”（Bifurcated structure of world politics）。［5］约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）和罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）认为，国家关系行为体日益出现多元化趋势，国际组织等超国家组织、地方政府、跨国公司等次国家行为体也逐步成为国际关系中的重要主体。杰西卡·马修斯（Jessica T.Mathews）认为，由于不同类型的权力和能力分散在一系列非国家以及次国家行为者身上，民族国家可能不再是解决问题的唯一主体。［6］约瑟夫·卡米乐瑞（Joseph Camilleri）和吉姆·福克（Jim Falk）认为，次国家政府、跨国公司等国际关系新兴行为体的作用日益增长，使传统由国家垄断的国际关系领域不断被侵蚀。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）提出，全球化的世界中市场力量、公司力量等新兴行为体日益增长，国家在国际关系中的作用逐步减退，跨国层面、国家层面和次国家层面的权威在后威斯特伐利亚时代同时并存。［7］马修·豪斯曼（Mathew Horsmann）和安德鲁·马绍尔（Andrew Marshal）认为，国家的组成单位（constituent units）对外交政策的影响力越来越大，这些单位需要更大的自治权。［8］

（二）地方政府对外交往的理论解释

1.平行外交理论

平行外交（Paradiplomacy）理论主要由伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）和帕纳尤提·索达托（Panayo⁃tis Soldatos）提出。平行外交论认为，地方政府对外交往与中央政府外交是相互平行关系，中央政府外交的各个要素在地方政府对外交往中具有体现，包括相应的目标、战略策略、机制、决策程序等，在绝大多数领域地方政府对外交往与中央政府外交的质和量方面差别不大，二者之间可以是一致、重复、竞争乃至摩擦冲突的关系。［9，10］杜恰切克还使用了“原外交”（protodiplomacy）的概念来解释联邦成员政府为争取国际支持以实现其分离主义或独立目标而采取的国际活动。［9］15-16平行外交论主要由一些美国学者提出，它从研究联邦制和加拿大魁北克案例出发，过度地拔高了次国家政府对外交往的地位，将其视为与国家平行或者接近，因此后来受到了不少学者的批评和质疑。

2.多层外交理论

多层外交（multilayered diplomacy）理论由布莱恩·霍金（Brain Hocking）提出。多层外交理论认为，地方政府是国家政治体制结构内部的局部部分，受中央政府的管辖或约束，必然在国家宏观法律制度框架下行动，不是完全独立的国际关系主体，与跨国公司等非国家行为体完全不同。多层外交理论从国内政治与国际政治的关系出发，指出国际关系中地方政治、国内政治与国际政治相互嵌套，已经形成了一个多层的网络结构，在这个多层结构中，完整的外交政策必须在地方、国家和国际层面上都有所体现，各个行为体都将发挥不同的作用，外交政策过程也是一个多层博弈过程。［11］盖瑞·马克斯（Gary Marks）等根据其对欧盟的研究，认为地方政府是多层治理体系中重要的行为体之一，地方政府可以国家内部层面和国际层面开展活动并影响决策过程，提出了多层治理（multilevel governance）的概念。［12］

3.地区国家论

日本学者大前研一（Ohmae Kenichi）基于其经济中心主义的观点，提出了地区国家论。他认为，经济全球化的迅速发展和全面渗透将重新塑造世界政治行为体，经济力量将成为决定和塑造世界政治行为体的基本力量，传统的民族主权国家将被更有效率的“地区国家”取代。［13］地区国家论过度强调了全球化中的经济力量而相对忽视了政治和军事力量，但是仍然具有一定的理论价值，其从经济角度来重新审视国际行为体的观点可以让我们更好地认识次国家行为体的作用。

二、地方政府对外经济交往的概念与方式

对经济外交的概念和内涵，学术界有不同的看法，大多学者认为经济外交包含两方面的内容：一方面认为经济外交应包括以获取本国经济利益为目的的对外政策与行为，另一方面认为经济外交应包括为实现本国目标而以经济方式、经济手段进行的对外交往政策与行为。这两个方面又不是完全孤立的，在当今世界国际关系日趋复杂的发展趋势中，目标和手段又存在相互转化、相互融合的情况。［14］张晓通认为，作为经济外交的行为体国家（中央政府）并非单一结构，它应该包括了地方政府和代表政府意图进行相关对外交往的企业。［15］本研究所指的“地方政府对外经济交往”是一个比较宽泛的概念，包括以经济发展为目的的对外交往政策与行为，也包括以经济为手段进行的对外交往政策与行为。这里的“地方政府对外经济交往”主要是指地方政府为实现或者推动国家总体目标和实现地方利益（包括经济发展利益）为目的而进行的、以经济交流合作方式作为手段而进行的对外事务与国际活动，主要是指地方政府对外外交中涉及经济的部分和领域。

伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）曾经将地方政府外交（平行外交）分为三种类型：一是跨边境地方政府外交，主要是指相邻边境的不同国家的地方政府开展的交流合作；二是跨区域地方政府外交，主要是指本国地方政府与外国地方政府之间的交往合作；三是国际化的地方政府外交，即地方政府与全球各类行为体，包括外国的中央政府、国际组织、跨国公司、利益集团、非政府组织等开展的交流合作活动。根据当前世界政治经济形势的发展和中国的具体国情，在伊夫·杜恰切克研究的基础上进一步适当扩展，我们认为，地方政府经济外交主要涉及外交领域的“低级议程”，其主要方式包括以下几个方面：一是地方政府开展的各类促进国际贸易（包括出口和进口）的具体国际活动，包括在国内和国外举办的贸易展会、推介活动等；二是地方政府开展的吸引外资和推动“走出去”的具体国际活动，包括各类国内国外的投资展会、赴外国项目考察活动、吸引外资的招揽活动、推动企业“走出去”的咨询活动等；三是地方政府领导人率领经济商业代表团出国访问；四是地方政府在外国设立国际商业办事处或者相关机构；五是地方政府在中央授权或授意下参与次区域经济合作，签署相关协议；六是地方政府为主体与其他国际组织或外国中央政府、地方政府签署相关经济方面的协议；七是地方政府承办中央政府主办的相关国际会议并开展宣传推介活动；八是地方政府代表参加国际会议或中央政府派出官方代表团；九是地方政府在其法定权力范围内开展的对外经济政策活动；十是地方政府与外国地方政府开展的基础设施、航线航路、标准协调等各类互联互通相关的国际交流合作；十一是地方政府以本地方经济发展利益为目的开展的国际人才、教育、文化、科技等各类交流合作活动；十二是地方政府以各种方式进行地方意见表达，影响或参与中央政府经济外交的活动。

三、地方政府对外经济交往的性质与特点

地方政府对外经济交往有其自身的特性，把握地方政府对外经济交往的性质一定要把握其最基本的出发点。首先，地方政府绝对不是代表国家主权的行为体，中央政府的许可、授权或默认是其开展对外交往的前提，地方政府对外经济交往的一切活动都必须在国家法律范围内，地方政府在国际上完全不具备主权地位。我们所说的地方政府对外经济交往与西方学者所谓的“原外交”有本质的区别。其次，地方政府也不是非国家行为体，地方政府受中央政府的管辖或者制约，属于一国主权的管辖范围，往往是中央政府的组成部分或者下辖机构。地方政府不像国际组织那样不受主权的管辖，也不像跨国公司那样完全是一种民间机构和非政府组织。陈志敏提出，应以扩展的国家中心论出发，在坚持国家仍然是国际关系行为中的基本主体的同时，客观认识非国家国际行为体的作用，将地方政府作为一种重要的非国家（中央政府）行为体来看待，重视其日益显现的作用，并将其作为整体国家外交体系的一个重要组成部分。根据陈志敏的研究并适度拓展，我们认为，地方政府对外经济交往的性质包括非主权性、政府性、地方性、中介性和经济性。［16］24-25

（一）非主权性

地方政府对外经济交往的非主权性主要表现在两个方面。一是地方政府对外经济交往活动必须在国家宪法和相关法律范围内展开。《中华人民共和国宪法》规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，将“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”等权力列为中央政府国务院职权。［17］这些都表明，我国地方政府对外经济交往必须在宪法和法律的框架内、在中央的统一领导下开展活动。在国际上代表主权国家、行使主权外交事务的只能是国家中央政府，而不是地方政府。二是地方政府对外经济交往必须在中央的领导、许可下进行。地方政府对外经济交往必须在中央政府的授权授意或者默许下进行，必须服从中央的领导和安排，不得挑战中央政府的权威。地方政府对外经济交往是国家整体外交的组成部分，必须在中央的领导和部署下开展对外事务活动，对中央政府外交起到补充和从属的作用。2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上讲话中指出，“对外工作要根据党中央统一部署，加强谋篇布局”，“必须坚持外交大权在党中央”。［18］

（二）政府性

地方政府作为国际行为体不同于中央政府，但是也不同于跨国公司等非政府行为体。地方政府是中央政府的派出机构，它仍然是具有地方管辖权力的政府机构，并根据宪法和法律赋予的相应权力来管理本地方的公共事务。尽管我国宪法中没有具体列明对外事务，但是明确规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定权限可以管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业等行政工作，这些事务不可避免涉及对外活动。地方政府在中央的领导下，仍具有一定的地方的对外事务权力。地方政府作为政府机构，其地方外交活动仍然体现一定的官方性，其行为目标往往是维护地方利益，或者是实现中央政府部署的国家利益目标。因此，地方政府对外经济交往仍然具有政府性。

（三）地方性

地方政府主要承担着地方公共事务管理的责任，维护地方利益是其职责所在，随着全球化的快速发展，地方事务日益国际化，地方政府对外经济交往必然要承担起在国际事务中维护地方经济利益的责任。在承担中央政府委托的对外任务之外，地方政府对外经济交往的最重要目的还是促进地方经济发展。从世界范围看，地方政府对外交往兴起的重要原因就是地方政府在全球化背景下开展国际活动来维护和追求地方经济发展利益。从中国改革开放后的实践看，地方经济发展也是地方政府对外经济交往的发生发展的最重要的动力之一。

（四）中介性

地方政府外交具有“半官方”的性质，在一国内部体系和国际事务体系中往往起到某种“沟通”和“中介”的作用。陈志敏认为，可以列出三项地方政府的中介作用：一是地方政府作为中央政府实现对外政策目标的中介性工具或者手段；二是利益集团以地方政府为中介将其诉求影响到国际层面；三是外国通过地方政府来影响一国的对外政策。［16］31我们从地方政府经济外交的功能性出发，认为地方政府对外经济交往的中介性主要表现在三个方面：一是作为地方产业企业等非政府行为体的国际利益与中央政府对外政策的中介。地方政府对外经济交往作为一种半官方外交，能够代表地方利益来开展经济外交，能够较好地代表地方产业企业等非政府行为体发展的国际利益。同时，地方政府对外经济交往也是中央外交的组成部分，能够将地方、民间的国际利益反映到中央外交政策中去。地方政府也往往在地方利益的推动下，通过各种方式影响中央的外交政策，提高其在中央外交战略中的地位。二是作为中央外交政策向国际传达的中介。中央政府的许多对外政策需要地方政府去落实和贯彻，地方政府对外经济交往可以利用地方独特的资源和方式，贯彻中央政府的外交政策目标，作为中央政府实施外交政策的重要工具和手段。三是在区域化中，作为多层治理的一个层面，地方政府对外经济交往可以作为中央政府对外政策与区域组织沟通的中介。这种中介性在欧盟最为典型，欧洲地区委员会直接参与区域组织的相关政策，地方政府对外交往可以通过欧洲地区委员会来间接反映中央政府的外交政策目标。

（五）经济性

地方政府对外经济交往同时也是“经济外交”，具有经济性。地方政府对外经济交往主要是在经济相关领域展开，地方政府对外经济交往首先是为实现地方经济发展利益，或者是在中央政府整体外交情况下以经济方式、经济手段进行地方对外交往，以实现某种对外政策目标。地方经济对外交往的目的和手段都具有经济属性，包括前述的地方政府开展的各类促进国际贸易、吸引外资、推动“走出去”的国际活动、地方政府领导人率领经济商业代表团出国访问、地方政府在外国设立国际商业办事处或者相关机构地方政府参与区域和次区域经济合作等等方式。

四、我国地方政府经济对外交往与中央外交的关系

张鹏提出了地方参与对外关系的两种模式：央地协力模式和央地竞合模式。央地协力模式是一种授权模式，中央政府通过授权方式给予地方政府一定的对外事务权力，授权范围和领域相对较为清晰，地方政府对外活动能够有比较明确的空间和边界，从而能够在中央授权的限度内自主开展国际活动。其优点是中央政府能够与地方政府保持对外政策的一致性，在政策实施上预见性强，也方便调动地方资源服务整体外交大局。地方政府也能够清晰确定自身国际活动的边界，避免在对外事务开展过程中不断请示，从而提高效率。但是这种模式也存在问题：中央政府向地方进行对外事务权力的授权，很难做到内容清晰明确；同时中央政府授权往往存在与地方经济社会发展需要不匹配或滞后的情况。央地竞合模式是一种平行模式，即中央政府与地方政府在对外事务方面平行协商解决。这种模式存在更多问题：一是央地竞合模式下中央与地方要经过不断讨价还价的过程，难以形成一致的合力；二是央地竞合模式是一种高成本、低效率的模式；三是央地竞合模式下中央政府在实践中很难整合和利用好地方资源。同时，张鹏也认为，央地协力模式和央地竞合模式都只是理想状态，在现实中有所交叉，中国比较适合央地协力模式。［19］

陈志敏提出了中央政府外交与地方政府对外交往的四种基本的互动模式，即代理型、协作型、互补型与冲突型。代理型互动模式是一种全面中央集权的外交模式，地方政府完全作为中央政府的代理人从事国际活动，这种模式主要存在于高度中央集权的单一制国家中。代理型互动模式下，地方政府在对外关系方面完全受中央政府的领导，主要是完成中央政府交派的相关对外交往任务，对外事务的自主权范围较小。协作型互动模式则是地方政府在一定范围内拥有其对外事务和国际活动的自主权，中央政府与地方政府建立起相应的协调与合作机制，使双方的国际活动能同时增进各自的利益，实现共赢。陈志敏认为，互补型和冲突型互动模式则属于平行外交的范畴，地方政府与中央政府处于平行状态，双方没有相应的协调和通气机制，只是互补型模式中地方政府对外交往的效果能够与中央政府外交相互支持、形成互补，而冲突型互动模式中双方则发生冲突。同时，陈志敏也指出，这四种类型的划分也只是一种简单的理论或理想状态，现实情况要复杂得多。［16］161-163

高尚涛等则从城市外交的角度出发，认为城市外交行为与国家外交行为之间有三种不同的关系模式：协同、冲突和并行。协同行为模式是指城市的国际行为符合中央政府利益并与之进行协调；冲突行为模式是二者出现利益不相容的情况，包括直接冲突以及内部城市之间的竞争可能导致的城市利益与国际整体利益冲突；并行行为模式是指双方没有协调过程，双方的利益不直接相关的模式。这三种模式表现是动态的，也往往是混合的。［20］

我们更多从国际和国内的地方政府外交的实践出发，尤其是从构建中国特色的地方政府对外交往体系的角度出发，来分析中央政府外交与地方政府对外经济交往的关系与互动模式，可以将其总结为两种关系：主辅关系和互补关系。

主辅关系首先是要确认中央政府在外交领域的主导和权威地位。地方政府对外经济交往应在中央的集中统一领导下开展，地方政府对外经济交往是中央政府起主导作用，地方政府起辅助作用，二者应在对外事务方面形成一致的力量。地方政府外交服从和服务于中央政府外交战略，为国家发展战略服务，是国家总体外交的组成部分。地方政府参与国际事务的方式、策略、目标均以服务中央政府外交战略为宗旨，服从于中央政府外交战略大局。

互补关系强调的是在对外工作方面中央政府和地方政府在实践中确实存在着一定的分工。当前我们面临百年未有之大变局，国际行为体日益多元化、多层化，世界发展的各种不确定性大大增强，国家外交面临着一个越来越错综复杂的局面，而地方政府对外交往有其独特的性质、作用和优势，在中央统一领导和保证中央外交大局的基础上发挥地方政府对外经济交往的主动性和创造性是一项非常有意义的课题。2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上的讲话中指出，“对外工作是一个系统工程，政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等要强化统筹协调，各有侧重，相互配合，形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面，确保党中央对外方针政策和战略部署落到实处”。［18］