对财政资金预算绩效管理在基层推行现状的思考

文/李雅君（辽宁省葫芦岛市建昌县财政局）

一、预算绩效管理的概念及涵义

预算绩效管理是对财政资金支出全链条、闭环式的预算管理模式。目标是建立财政资金支出的“事前评估确定绩效目标、事中跟踪监控预算执行、事后评价反馈绩效结果、评价结果应用下期预算安排”的预算管理机制和覆盖预算管理事前、事中、事后全过程的预算绩效管理体系。

2018年9月1日《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》[中发（2018）34号]阐述：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。力争在2022年底建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

二、预算绩效管理在基层财政推行现状

党中央国务院的时间安排已然过去1/4了，中央、省市级预算绩效管理工作进行得如火如荼，可到基层财政这里，尤其是到财力基础特别薄弱的基层地区，对预算绩效管理的推进工作却困难重重，雷声大、雨点小，许多工作都流于形式，无法深入地推进。从总体来看，预算绩效管理存在如下许多问题亟待解决。

（一）绩效管理理念没有深入到基层

预算绩效管理理念尚未牢固树立，目前，基层存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识，预算单位和财政部门的绩效意识也较为淡薄，不重视绩效管理的思想普遍存在且短时间内难以改变。到财政预算绩效管理的具体推进过程，部分预算部门负责人对绩效管理不了解、不重视，不认为是本部门的工作，只关心项目资金是否安排到位，不关心资金使用效益问题；相关工作人员更是“思想消极”“怕麻烦”等畏难情绪严重存在；财政部门也是只要完成上级安排的工作便完事大吉。人们关心的都是资金的安排情况，对资金的使用效益则没有足够重视。各级预算绩效管理相关制度基本上也都是转发上级文件要求，管理制度体系不健全，相关办法不具体、不细化，没有较强的可操作性，不能结合本地实际工作情况开展绩效管理，因地制宜制定适合本级预算绩效管理规范、制度，对预算绩效管理的制度性保障支撑能力不强。

（二）绩效管理人员数量不足、素质不高

由于绩效管理工作在基层看来是新生事物，没有现成的模版可以套用，而且每一类项目的绩效目标自成体系，无可借鉴，所以没有人愿意深入的学习，各地财政部门绩效管理工作基本上都是与预算合署办公，从中抽调1-2个人负责，而预算绩效管理工作则要求管理人员需熟练掌握国家政策、财政预算、项目业务和审计等相关知识，综合性较强。各项目单位和部门更是全部由财务人员代管，没有设置绩效工作的专职人员，现有人员队伍建设滞后、能力参差不齐。受人员及专业能力的限制，目前存在工作量大现有人员难以招架、不会做项目事前评估，不懂如何审核绩效目标、绩效评价质量不可控等诸多问题。现有的绩效管理相关人员数量、素质与岗位要求不匹配，制约着预算绩效管理工作的深入开展。

（三）绩效管理基础薄弱，缺乏相应的协调管理机制

绩效管理基础工作比较薄弱，绩效信息系统、指标体系等建设相对滞后。2018年绩效目标申报共28类，到2019年增加到包含特色产业扶贫、乡村旅游、电商扶贫等共计32类绩效目标，其中在每一个绩效目标中又会存在一个或几个三星指标，三星指标是必填项目，比如在特色产业扶贫项目中的三星指标“★★★带动建档立卡贫困人口脱贫数（≥xx人）”“★★★带动增加贫困人口全年总收入（≥xx万元）”，在我们国家于2020年已经实现全部脱贫的情况下，这样的指标却没有与时俱进的变化，导致2021年的项目绩效目标无法按时申报。各个预算单位管项目的不懂财务，懂财务的不管项目，两者又不能很好的相互配合，协调，导致预算绩效目标质量低下，也就没办法更好开展预算绩效评价；预算绩效管理工作面临只有财政部门“单打独斗” 的艰难推进局面。

（四）绩效管理的广度和深度不够

按照党的十九大报告提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，在巩固前期政策措施的基础上，继续采取有力措施推进预算绩效管理。但是目前基层预算绩效管理并未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题依然存在。

（五）绩效激励约束作用不强，绩效评价结果没有更好地用于下期的预算安排上

对于本来就不科学、不完善的预算绩效目标，象征性地开展了绩效评价工作，那么绩效评价结果也不过是为了完成当年的工作任务而已，对下期的预算安排很难起到参考作用。

三、针对目前状况的思考

总体上来看，南方发达省份预算绩效管理推进比北方好，财政基础雄厚的地区比财政基础薄弱的地区要好。主要原因是大部分财政基础薄弱地区地域广，经济、文化差别大，基层财政收入少，主要依靠上级转移支付过日子，自有财力不足，预算编制不规范，推进预算绩效管理面临的挑战和困难更多、更大。为了更好地推进基层预算绩效管理工作，需采取以下措施加强对基层预算绩效的管理。

（一）形成强有力的改革推力

基层党委、政府要加强对全面实施预算绩效管理工作的组织领导，增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。财政部门要做好预算绩效管理的总体规划和顶层设计，理顺工作机制，理清工作思路，明确工作目标，制定具体措施和方案。各预算单位是本部门预算绩效管理的主体，要按照财政部门的统一部署，积极推进预算绩效管理，切实做好本部门的预算绩效管理工作。计划、审计、监察等部门要按照各自工作职能，加强立项审核、监督、考核等工作。通过开展预算绩效管理，构建起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程预算绩效管理体系和“花钱必问效、无效必问责”的绩效问责机制，使各预算单位增强责任感，提高对预算绩效管理重要性的认识，判断相关资金配置的合理性，可以显著地提高预算编制的严谨性，进一步增强财政资金的安全性、合规性和有效性。使预算绩效管理思想意识逐步提高。

（二）增加人员编制，提升业务素质

预算绩效管理涉及面广、结构复杂、联系紧密。要提高宣传力度，积极宣传预算绩效管理理念，提升绩效管理意识，增加各级领导和部门负责人预算绩效意识，为预算绩效管理创造良好的舆论环境。按照财政部相关文件要求，建立健全预算绩效管理组织机构，已成立单独预算绩效管理机构的，要完善机构职能，充实工作人员；未单独设立或暂不具备条件设立预算绩效管理的，要明确工作职责，增加专门人员。把业务能力强、有事业心、善于研究、敢于创新的高素质人员充实到绩效管理队伍中来，为绩效管理工作的开展提供人才保障，建设一支踏实肯干、素质过硬、作风优良的预算绩效管理队伍。要切实加强预算绩效管理专业知识培训，采取集中培训和网络学习相结合的方式，能够“走出去”向先进地区学习，也能够“请进来”，请进行业内专家学者，以增强财政系统和各部门工作人员的业务素质，提高预算绩效管理的工作水平。多渠道、多角度、全方位宣传，同时诚聘有资质的中介机构参与，促使基层财政部门绩效评价工作步入规范化、评价指标更具科学性、评价结果更具客观性。

（三）夯实预算绩效管理的基本体系，加强部门和机构之间的沟通协作

要立足本地实际，本着总结经验、以点带面、逐步推开的原则，不断创新工作思路，注重制度体系建设。要着力完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制推进预算绩效管理，建立健全相应的工作机制、动作程序和评价体系，确保预算编制、执行、监督、评介、结果应用和问责等各个管理环节的工作有序开展。建立健全科学规范、符合实际的预算绩效管理体系，健全预算绩效管理运行机制，建立规范的预算绩效管理工作流程，做到分工合理、职责明确、责权对等、简便易行、规范高效。要推进预算绩效管理信息系统建设，为预算绩效管理提供制度和技术支撑。由于各类财政资金全部由各项目单位负责实施，要进行财政支出绩效管理，仅靠财政部门单方面是完不成的。基层有些部门缺乏绩效管理主体意识，对绩效管理重视不够，对预算的管理主要还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成任务”上，具体工作中存在拖延或者被动应付现象，一些工作浮于表面、流于形式，没有充分反映项目绩效的真实情况。通过实施绩效管理，要调动各部门花钱和办事紧密结合的积极性主动性，健全完善绩效评价机制，促使有关部门拿出更多时间和精力加强政策规划和精准编制预算，推动优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，努力实现少花钱、多办事、办好事儿。

（四）扩大预算绩效管理的广度和深度

扩大预算绩效的管理范围。逐步覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的所有资金和项目。当前重点是把政府性基金预算、国有资本经营预算的支出项目全部纳入绩效管理。同时，研究推进税收优惠政策、政府投资基金、政府债务、政府和社会资本合作投资、行政事业单位国有资产等方面的绩效管理。拓展管理对象。预算绩效管理对象由项目为主向政策、部门整体支出拓展，由对地方转移支付为主向地方财政综合运行拓展，形成项目、政策、部门整体、政府财政运行等多层次、全方位预算绩效管理格局。

（五）重视预算绩效评价结果反馈与应用

财政部门会同主管部门根据工作需要，对绩效较好的予以通报表扬，对较差的通报批评；可按照协议约定或有关规定，采取评价结果与资金安排挂钩等奖惩措施。根据《预算法》第十三条规定： 事后一次性奖补类资金预算绩效管理是指项目完成后，财政专项资金根据绩效结果进行奖补。对奖补资金的后续使用可不作具体规定。

四、结语

为了完成中发〔2018〕34号文件的要求，在2022年底建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要充分认识到开展预算绩效管理的重要性和紧迫性，紧密围绕财政改革目标，将绩效管理覆盖全部财政资金，贯穿预算全过程，重点开展绩效评价工作，以评价中发现的问题为切入点，分析问题、反馈问题，为预算管理提供支撑，为政府决策提供参考依据。推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。