脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接存在的问题及对策

文/陈文娥 李俊逸 周惠仙

（昆明理工大学马克思主义学院）

2020年打赢脱贫攻坚战，完成了现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性总体贫困的问题，如期全面建成小康社会。使得贫困地区人民生活水平显著提升，基础设施和公共服务逐渐完善，极大改善了贫困人民的生产生活条件，解决了困扰中国几千年的绝对贫困问题，为我国开启社会主义现代化建设新征程奠定了坚实的基础。但是，我们必须充分认识到，我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变，我国仍然处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，发展不平衡不充分的问题依然存在，实现中华民族伟大复兴的最艰巨最繁重的任务依然在农村。

2020年12月28日习近平总书记出席中央农村工作会议时指出：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空当，政策不留空白。”并强调发展乡村振兴对中华民族伟大复兴战略全局的重要意义，所以巩固脱贫攻坚取得的成果，分析脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接存在的问题并提出对策就显得尤为重要。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的内在逻辑关系

脱贫攻坚与乡村振兴战略都是国家为了解决农业农村发展问题提出的重大战略举措。脱贫攻坚解决的是特困地区和特困群众基本的生存、生活问题，乡村振兴战略在巩固脱贫攻坚成果的基础上，着重解决更深层次、更复杂的“三农”问题。2021年中央1号文件提出“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程”。在5年的过渡期内，巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴战略有效实施。脱贫攻坚与乡村振兴战略二者既相互联系又相互区别，统一于中国特色社会主义现代化建设和中华民族的伟大复兴。

（一）脱贫攻坚与乡村振兴战略的目标统一

脱贫攻坚主要解决绝对贫困的问题，对于绝对贫困的区域、群众进行定点扶贫、精准帮扶，目标是到2020年实现农村贫困人口“两不愁、三保障”和“贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。乡村振兴战略是为了实现农业现代化，即“到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”脱贫攻坚与乡村振兴都是国家基于发展大势和全局的角度，为解决“三农”问题，实现农村发展、农民富裕和农业现代化。前者为了实现“第一个百年目标”，后者为了实现“第二个百年目标”，二者目标统一于“两个百年奋斗目标”，都是为了实现中华民族伟大复兴而作的重大战略部署。

（二）脱贫攻坚与乡村振兴战略的内容共通

脱贫攻坚致力于解决农村深度贫困人民的增产增收、基本公共服务、基础设施建设、民生保障等问题，侧重点在于保障农村贫困人口基本生存和生活所需。乡村振兴战略致力于整个农村生产生活质量的提升，但二者在本质上是一致的，都着眼于解决“三农”问题，主要包括农村产业发展、基层治理、基础设施建设、民生保障等方面。如脱贫攻坚中的产业扶贫，利用贫困地区特色优势资源发展特色产业，为乡村振兴中大力发展农业产业化、信息化、现代化奠定了坚实基础和经验借鉴。脱贫攻坚中的生态扶贫整合了贫困地区的生态资源，变生态优势为经济优势从而带动其经济增长，也是乡村振兴战略坚持绿色可持续发展、建设生态宜居的重要内容。脱贫攻坚选派一大批党员干部下乡驻村，提高了基层治理的质量和效率，为推进乡村振兴战略提供了组织准备和人才支撑，夯实了党执政的群众基础。脱贫攻坚中的基本医疗、养老、住房等社保兜底举措也是乡村振兴中基本公共服务均等化的重要内容。但是，脱贫攻坚与乡村振兴又是相互区别的，产业兴旺是产业扶贫的优化升级，生态宜居是生态扶贫的更高标准，在巩固脱贫攻坚成果的基础上，乡村振兴战略对基层治理、基础设施建设、社会保障等涉及农业农村发展的问题提出了更高的要求。

（三）脱贫攻坚与乡村振兴战略在时间上继起，空间上耦合

脱贫攻坚是乡村振兴战略的前提基础，乡村振兴战略是对脱贫攻坚的巩固、丰富和发展。脱贫攻坚着眼于解决城乡二元结构下“三农”工作中最突出的问题，为深度贫困的群众提供基本的生存保障、满足其基本的生活需求，弥补了乡村振兴战略的短板弱项。而乡村振兴是在巩固脱贫攻坚重要成果的基础上，对长期存在的城乡二元结构下造成的城乡发展不平衡、农业农村发展不充分的彻底反思，打破城乡二元结构，树立城市主导农村、工业主导农业的格局，从根本上解决“三农”问题，缩小城乡差距，实现乡村的繁荣发展。只有在打赢脱贫攻坚战的基础上，解决深度贫困的问题，才能更好地实施乡村振兴战略，以更深层次、更大的力度、更强有力的举措解决“三农”问题。因此，脱贫攻坚与乡村振兴战略二者在时间上继起。脱贫攻坚主要聚焦于中西部地区的农村深度贫困的区域、深度贫困的特定地区，而乡村振兴则是覆盖我国城乡之间的整个农村地区，二者在空间上是相互耦合的。

（四）脱贫攻坚与乡村振兴战略的主体一致

我国在打赢脱贫攻坚战的过程中充分调动全国人力资源，坚持政府专项扶贫行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。党和政府在打赢脱贫攻坚战的过程中，充当了体制机制建设和政策措施的实施主体和供给主体，充分发挥了领头人的主导作用。社会组织在打赢脱贫攻坚战过程中，积极协同党和政府、组织人民群众参与脱贫攻坚起到了重要的作用。贫困人民作为脱贫攻坚成果的受益者，积极发挥了其主体作用，激发贫困人民内生动力，鼓励其勤劳致富的自我诉求与精准扶贫各项政策措施的外部条件相结合，使得贫困人民脱贫致富具有可持续性。乡村振兴战略在坚持“三位一体”格局的同时，更加注重发挥农民在乡村振兴过程中的主体作用，激发农民的内生动力，从而实现农村内源式发展。脱贫攻坚和乡村振兴始终秉持全心全意为人民服务的宗旨，坚决把维护农民的根本利益为出发点和落脚点，其目的都是为了激发农民的积极性和创造性，用好党和国家提供的资金、技术、管理经验等实现农业农村的可持续性发展。

二、脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接存在的问题

2021年中央1号文件对巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有效衔接提出具体要求，在5年内巩固脱贫攻坚胜利成果的基础上，全面推进乡村振兴战略进入新的发展阶段。乡村振兴战略处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，旨在解决“三农”问题，实现农业现代化的顶层设计。同时我们必须清楚地认识到脱贫攻坚与乡村振兴战略在衔接过程中，仍然存在体制机制衔接缺位、产业优化升级困难、农民缺乏内生动力等问题。

（1）体制机制衔接缺位。随着脱贫攻坚任务的完成，我国已经形成了比较完善的脱贫攻坚体制机制和运作体系。十九大提出要加强脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，2021年中央1号文件提出要巩固脱贫攻坚取得的伟大成果，加强脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。然而脱贫攻坚侧重于特别贫困地区微观层面的问题，其政策措施以“保基本”为原则。乡村振兴战略侧重于整个农村发展的顶层设计、整体规划和全面振兴。因此，乡村振兴战略从顶层设计、整体规划向脱贫攻坚的微观施策衔接的过程中，存在政策、组织和项目规划方面衔接缺位的问题。首先，中央和地方政策衔接不畅。中央从战略角度出台了一系列乡村振兴的政策措施，对于巩固脱贫攻坚成果具有重要的现实意义。然而，各地区脱贫攻坚的成效梯次性差异明显，各地方政府制定的乡村振兴规划实施方案及细则与中央的政策存在差异，二者在衔接过程中的随意化、分散化和缺乏明确的标准，是造成二者衔接不畅的重要原因。其次，组织衔接难度较大。脱贫攻坚强调消除绝对贫困的底线思维，形成了中央统筹、省总负责、市县抓落实的组织保障体系。而乡村振兴战略强调整个农村发展、农村全面振兴，成立乡村振兴领导小组协调、主管全国的乡村振兴工作，但在其组织保障方面的机构大多划分为组织、生态、文化、产业、人才等部门，加剧了组织协调的难度。最后，项目规划衔接困难。脱贫攻坚规划侧重于短期且见效快的项目，而乡村振兴战略侧重于农业农村现代化以及城乡一体化发展，注重长远可持续发展的项目规划，二者在衔接过程中存在衔接缺位的问题。（2）产业优化升级困难。产业扶贫作为脱贫攻坚的核心引擎，是贫困群众增产增收的主要来源，也是从产业扶贫到产业兴旺的关键。然而，在脱贫攻坚过程中形成的产业模式，短时期内难以向产业兴旺转变。其原因主要有：首先，产业自身的局限性。前期投入大、周期长、见效慢的特点以及需要持续不断的投入各种生产要素等因素，限制了产业扶贫向产业兴旺的转变。其次，长效扶贫产业的缺位。由于脱贫攻坚目标任务的阶段性和紧迫性，在发展扶贫产业过程中过分追求短期成效，忽视对当地更具比较优势资源的利用，缺乏系统思维和可持续性规划。前期投入较多的短效扶贫产业，后期投入不足，缺乏资金、技术和管理经验，导致其产业结构单一，难以应对复杂的市场竞争。最后，忽视扶贫产业的综合价值。脱贫攻坚注重培育贫困农民增产增收的能力，挖掘农村经济价值而忽视农村的社会、文化、生态等功能和价值。在乡村全面振兴的社会大背景下，农业农村的综合价值日益凸显出来，要注重挖掘和综合利用农村各类资源，从而带动乡村的全面振兴。（3）农民主体性缺失，缺乏内生动力。农民作为脱贫攻坚和乡村振兴的主体，在巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略过程中发挥着主体性的作用。但是在衔接过程中，存在农民主体性的缺失、难以激发农民内生动力的问题，其原因主要有三个方面：首先，农村“空心化”问题突出。城乡二元结构下，城市和农村之间巨大的发展差异导致农村青壮年劳动力流入城市，而劳动能力弱的空巢老人和留守儿童难以成为乡村振兴的主要实践者。其次，农民群体差异性较大，难以调动全部农户的积极性和创造性。城镇化普及催生出一批“半耕半工”的农民，其经济收入主要来源于进城务工和农作物耕种，随着城乡收入差距拉大和劳动力成本的增加，非农收入明显高于农业收入，使得越来越多的农民从事农业生产的积极性降低，从而造成农民参与乡村振兴的主体性缺失。最后，农村精神文明亟待提升。脱贫攻坚提出针对建档立卡的特困群众实施非常规帮扶政策，例如“两免一补”义务教育、特困户先看病后缴费，高比例报销医疗费用等特惠政策取得了显著的成效，也造成部分贫困户自我脱贫意志薄弱、滋生“等靠要”的思想。对于未享受特惠政策的贫困人民，容易激发其心理不平衡和负面情绪等，不利于社会和谐、乡村振兴与脱贫攻坚成果的有效衔接。

三、脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的实施路径

2021年是“两个一百年”的历史交汇期和乡村振兴战略的起步期，乡村振兴战略立足于脱贫攻坚取得的成果，针对彻底解决“三农”问题所作的顶层设计和战略举措，总目标是“到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”。对实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴具有重要的建设性意义。在这一特殊背景下，必须从统筹落实体制机制建设、鼓励发展多元化产业以及培育农民主体性意识等方面，做好脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的工作。

（一）体制机制的统筹落实

对于脱贫攻坚与乡村振兴体制机制衔接缺位的问题，应该统筹落实一系列体制机制。主要包括三个方面：一是完善中央和地方政府的政策衔接。地方政府根据中央有关乡村振兴战略的政策措施，结合当地脱贫攻坚实际成果同当地经济社会的发展状况，具体分析制定了符合乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接的实施细则和政策措施，解决了二者衔接不畅的问题。二是健全政府组织保障。脱贫攻坚形成了比较成熟的组织协调和保障体系，乡村振兴战略需要学习借鉴脱贫攻坚有益的组织协调经验，成立基层乡村振兴领导小组，综合协调组织、生态、文化、产业、人才等方面资源优势，为乡村振兴和脱贫攻坚衔接提供组织保证。三是统筹落实项目规划。乡村振兴既要统筹脱贫攻坚亟待升级的项目，又要结合乡村振兴的发展要求赋予其新的内容，使得乡村振兴的资金、技术等资源充实到脱贫攻坚的项目中，促进二者有机衔接并顺利过渡到全面振兴乡村建设中。

（二）鼓励发展多元化产业

产业扶贫是脱贫攻坚促进贫困农民增产增收的核心引擎，产业兴旺是乡村振兴的主要内容，产业发展作为乡村振兴的主要抓手，必须因地制宜，发展多元化产业促进乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接。一是立足脱贫攻坚已经发展起来的产业模式，根据乡村振兴战略的发展要求，整合当地优势资源，合理利用乡村振兴战略提供的资金、技术、管理经验等发展特色种养业，形成规模化经营延长产业链，增加农副产品附加值，提高农副产品的市场占有率和竞争力。例如贵州省松桃县的猕猴桃种植业与旅游业相结合，利用梵净山世界自然遗产地的旅游资源打造高端绿色有机水果品牌，促进第一产业向第二、第三产业延伸，实现生态旅游业、农产品种植业等综合发展，为乡村振兴和脱贫攻坚有机衔接提供经验借鉴。二是发展长效产业。脱贫攻坚任务的紧迫性和阶段性，催生出一系列短效产业。乡村振兴立全局、抓根本、管长远的战略布局，确保了其政策措施的长期性和可持续性，从而在产业布局的过程中，吸取了脱贫攻坚短效产业的经验教训，在此基础上持续投入大量的生产要素、资金、技术等催生出一批长效产业，更好地巩固脱贫攻坚成果，促进其向乡村振兴平稳过渡。三是健全现代化“三农”服务体系。产业扶贫在一定程度上解放了农村生产力，因地制宜、大力发展特色农副产品种养业，但是农产品滞销问题突出。乡村振兴战略不仅要让农民“种”出来，还需要健全一系列现代化农业服务体系，保障农民的土特产销售出去。主要通过大数据、网络自媒体等方式促进农副产品电商化、品牌化，并且出台相关惠农政策在资金、管理、监督等方面保障农民权益，促进农村集体经济和产业化、规模化、多元化发展，进而实现脱贫攻坚与乡村振兴的衔接过渡。

（三）积极培育农民主体性意识

针对农民主体性意识缺失、缺乏内生动力等问题，应该积极培育脱贫攻坚与乡村振兴的主体意识。一是协调好政府主导和农民主体之间的关系。乡村振兴战略下，政府从资金、技术、社会保障、基础教育等政策措施为农业农村发展提供强有力的外部支持，农民主体性的缺失致使政府在做“填鸭式”的工作。农民不仅是社会发展红利的受益者，也是乡村振兴的最主要参与者，必须利用好政府提供的惠农利民政策，实现外部因素与脱贫致富内生动力的叠加结合，充分发挥农民主体的积极性和创造性，激发农民勤劳合法致富的潜力。二要强化激励约束机制的衔接。脱贫攻坚的激励约束机制激发了农民参与脱贫攻坚的积极性，乡村振兴应该借鉴其经验，鼓励农民参与农业技术培训、基础技能的学习，对勤劳致富的农民采取物质奖励与精神奖励相结合，改变部分农民“等靠要”的思想，正面引导农民参与到乡村振兴的建设过程中。对于劳动能力较弱的农民群众，结合当地特色资源，为其提供相应的就业岗位和救助补贴。对于丧失劳动能力的群众，借鉴脱贫攻坚的经验，为其提供基本医疗、住房、教育等救助帮扶。

脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中战略目标的一致性、战略内容的共融性、时间继起、空间耦合性以及参与主体一致性的内在逻辑关系，表明了乡村振兴战略是在巩固脱贫攻坚成果的基础上，着眼于城乡一体化发展，解决更深层次的“三农”问题，实现农业强、农村美、农民富的目标，剖析脱贫攻坚与乡村振兴的衔接问题并提出相应的衔接途径，对乡村振兴战略平稳推进具有重要的现实意义，为2050年实现社会主义现代化强国的远景目标打下坚实的基础。