精准扶贫视角下西藏扶贫机制研究*

文/普布卓玛

（西藏大学）

党的十八大以来，国家针对贫困地区的精准扶贫计划，通过建立健全动态管理机制，对贫困地区、贫困户的精准辨别和定位，完善扶贫模式和扶贫工作内容等途径，为全面扶贫工作的实施和开展提供了新的思路，为全面实现小康社会奠定了坚实的基础。西藏地区的扶贫工作是国家扶贫、脱贫工作的重点。西藏地区区别于其他地区的是，其生态环境较为复杂、自然环境导致的灾害频发、贫困户走访困难较大，针对西藏地区的特殊状况，应当本着因地制宜、因时制宜的基本原则，建立起长效型、动态型综合管理机制，努力使西藏扶贫由“输血型”向“造血型”过渡转变，早日实现西藏地区的特色发展、可持续发展。

一、西藏精准扶贫现状

（一）西藏精准扶贫实施情况

在“十三五”的关键期，西藏地区针对当地“因地致贫、因病致贫”的两大特点，针对贫困县和贫困村实施了金融帮扶、信贷扶持的措施，同时秉承“精准原则”，对区域内全员农牧民进行了重大疾病、慢性疾病的筛查和救治，并进一步充实了基层医疗机构的建设。2020年，西藏6万多建档立卡的贫困人口实现清零，全部贫困县完成摘帽，在脱贫攻坚战斗中取得了前所未有的成就。

（二）西藏精准扶贫相关政策

2015年，党中央、国务院颁布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确了精准扶贫作为全面扶贫工作的主要手段。西藏自治区围绕“精准扶贫”的基本原则，制定了一系列的扶贫政策，例如：全面实现贫困村建档立卡；关于包括水、电、路、讯、网、教、科、文、卫、保工程的“10项提升”；针对贫困人口的扶贫贴息贷款；针对种植、养殖、加工、旅游等多种产业的产业扶持。

二、西藏精准扶贫机制存在问题

（一）缺乏扶贫项目统筹机制

扶贫政策的实施和扶贫项目的落实，需要完善的统筹机制实现各个环节的科学管理和协调。

首先，在扶贫组织的内部管理机制方面，仍然存在着规范程度不足的情况。国家给予贫困地区的资金支持和政策支持，用以真正帮助贫困地区改善基础设施、生活状况，在实际扶贫实践中，有时会出现个别官员贪污扶贫款项，导致扶贫项目严重缩水或者滞后的现象，扶贫项目管理机制的模糊和松懈，使得惠民政策无法落到实处，最终，容易导致扶贫工作进入恶性循环。

其次，在扶贫信息的传递机制方面，传统的信息传递方式较为单一。长久以来，扶贫政策的传达自上而下，扶贫政策的实施自下而上，扶贫项目进度和实施状况的信息分享闭塞，这种较为传统的信息传递方式阻碍了针对扶贫项目的多方向、多角度的监督，信息传递机制的单一，造成了监督机制的缺失。[1]另外，由于信息传递机制和传统管理模式的限制，对于西藏地区贫困境况的治理还是保留着原有的上级“命令”，下级“服从”的传统方式，缺乏对项目实时数据和信息的交流机制，这在一定程度上影响着扶贫项目的实施进度和落实情况。

（二）缺乏扶贫项目评估机制

评估机制是衡量扶贫成果的重要标准。在针对西藏扶贫的实施过程中，由于对西藏地区的扶贫项目种类繁多，往往涉及旅游、教育、医疗、养殖等多个产业类型，而且给予各个项目资金扶持的源头也各有差异，很难形成系统的评估标准和机制。另外，各个扶贫项目整体费用的细节支出、项目的验收、项目最终成果的评估等等程序缺乏一套系统的科学的评估机制，来实现对扶贫项目的综合评价。值得一提的是，在评估机制中，西藏自治区的扶贫机构设置中缺乏专门的监督部门实现对扶贫项目的整体性和细节性的跟踪和监管。再加上扶贫机构没有充分利用信息平台的共享和公开功能，使得扶贫机构的外部监督力度较弱，容易导致扶贫进度缓慢或者腐败现象发生等情况。

（三）社会参与机制建设滞后

必要的参与机制是促进项目正常进展的重要一环。由于信息传递机制的单一，导致信息共享不足，扶贫项目的实际受惠群众和其他各个阶层的群众组织无法参与到扶贫项目的实施进程中。对于贫困户而言，他们只是停留在“听指挥”、“等帮助”的被动状态，对于实际扶贫项目的了解程度和参与程度并不高[2]。对于其他社会性群体组织，由于与扶贫工作的对接性不强，又没有明确的法律法规为非政府性的组织提供制度支撑，导致普通社会群众无法参与到扶贫工作中。鉴于此，扶贫工作只是单一的依靠政府组织，缺乏社会组织的帮扶和参与，不利于贫困地区汲取多方面的力量尽早摆脱贫困现状。

（四）返贫对策机制有待完善

在西藏贫困地区，返贫问题较为凸显。由于西藏地区的地势环境和自然环境较为恶劣，当地农牧民的生存方式较为传统，虽然国家针对西藏地区实施了一系列的帮扶政策，但是很多自然灾害严重、人烟稀少的地区，仍然存在区片性的返贫现象。除此之外，由于西藏地区居住人口较为分散，医疗设施和医疗队伍设置难度较大，加之交通设施仍需完善，因为疾病导致的贫困人口也不在少数。针对以上问题导致的返贫现象缺乏行之有效的对策机制，在一定程度上影响了西藏脱贫攻坚的进度。

三、科学建立西藏精准扶贫机制对策

（一）管理机制亟待规范

扶贫机构是国家帮扶西藏完成脱贫、共赴小康的中坚力量。与扶贫项目相关的政府组织和个人是这场脱贫攻坚战的指挥者和执行者，拥有科学规范的扶贫管理机制，可以有效健全制度建设，调整脱贫执行行为。[3]目前西藏地区的经济发展模式还有待提升，当地政府的指导作用和扶持作用在西藏经济增长的道路上仍然占据着举足轻重的份量。所以为了提高西藏扶贫工作的实效性，要着重对当地政府的扶贫机制进行规范性规划和管理。当地政府要在原有的政策法规的基础之上，针对不同的扶贫项目完善责任机制，责任到级，责任到人，杜绝因公徇私、拖沓疲懒的扶贫蛀虫行为，使整个扶贫队伍能够从贫困人民的实际需求出发，明确自身的职责和义务，由此通过规范法律法规和工作职责，加强对扶贫组织的内部管理机制的建设。

由于西藏地区所涉及的脱贫项目诸多、资金庞大，除了强化对扶贫组织的内部管理机制，必要的监督机制，可以进一步促进当地政府脱贫工作的规范性和合理性。完善监督机制可以通过多个方面实现，首先作为政府机构，针对当地的扶贫项目，要做到公开、透明，可以通过设置开放日或者开放电话等方式，打开社会群体对接扶贫项目的窗口，让社会监督落到实处。另外，还可以借助新媒体或者网络平台，例如官方公众号等形式，对扶贫项目的进展进度和资金使用情况进行公开展示，方便广大群众实施监督。

另外，还要建立健全激励制度。激励制度的建立，可以有效激发扶贫工作人员的工作积极性和创新实践意识。激励制度的执行，一般通过精神激励、物质激励两种方式，通过完善激励机制，一方面可以创设积极奋进的工作氛围，另一方面更容易激发扶贫工作人员针对各种扶贫难题的新思路和新实践，开创西藏脱贫的新局面。

综合性的考核机制是考验精准扶贫工作落实效果的重要标准。科学的考核机制应当在传统的政绩考核基础上，更加侧重扶贫工作的时效性，评价眼光不应只停留在当前的业绩结果上，还应综合考虑扶贫项目的长远影响，贫困区的返贫比例也应是考核工作的重要环节。通过横向和纵向的综合评价，制定科学的考核机制，为贫困地区发掘和培养出更多求真务实、为民服务的好领导、好党员，并利用其模范标杆作用，带领西藏地区的广大群众早日摆脱贫困，早日实现小康。

（二）创新产业扶贫机制

针对西藏地区的产业扶贫。要基于对贫困地区的客观环境和人文环境的深入了解，坚守“因地制宜、因时制宜”的基本原则，对于不同区域所适应的不同产业发展类型，发展具有地方特色的产业。针对西藏自治区的养殖业、种植业等产业，政府机关和扶贫机构要紧抓生产和销售的链接，深入探索利益联结机制，通过鼓励集约型养殖和种植，突破传统畜牧业数量少、较分散、养殖不规范等问题，统一养殖、统一收购，为贫困区域的人口创造更多稳定长久的工作机会，改善贫困境况[4]。针对旅游业的经营要注重强化宣传机制，提倡“绿色型”环保旅游方式，在保护西藏地区自然环境的基础上，带动周边贫困区域的经济崛起。为了有效推动农牧业的集约化生产和经营，针对贫困区域的金融扶贫机制，可以对贫困区域的产业进行差别化贴息贷款，配合保险机构，使得政府、银行、保险三方合作为贫困区域的产业保驾护航，做大做强扶贫产业。

（三）完善“造血”功能机制

国家对西藏地区扶贫工作的初期多以“输血”性的扶持为主，伴随着西藏贫困地区经济的慢慢复苏，现阶段西藏自治区已经摘掉了贫困区的帽子，此时政府对于西藏地区的政策扶持和经济扶持更加侧重于帮扶西藏寻求自身的发展特长和优势，由“输血型”扶贫机制向“造血型”扶贫机制转变，使西藏踏出一条独具特色的发展之路。

为了促进西藏的长远发展，必须要建立一套科学长效的扶贫机制。授人以鱼，不如授人以渔。政府和扶贫机构首先要探索出西藏地区独有的资源优势和地理优势。新的社会环境求新、求真、求健康，这也为西藏地区的经济发展谋求了一个新的经济增长点。例如西藏地区的牦牛、藏鸡等养殖业，利用其得天独厚的资源优势和气候优势，农牧业养殖的品质一直备受赞誉，通过加快农牧业的现代化种植和养殖的进程，使得西藏地区的经济增长方式由原来的分散型向集中型转变，对西藏的脱贫致富起到了很大的推动作用。

直播产业的不断崛起，为西藏地区的造血功能机制的完善提供了新的机遇，为西藏地区的农牧产品和特色旅游业开拓了新的输出路途。在西藏一些农牧产品集中的地区，官方直播间常常由当地政府的领导带领广大网友深入了解西藏奶产品、肉制品等特色型产品的加工过程，还原了原生态的健康食品，促进了西藏特色农牧产品的对外输出，加快了西藏的经济发展速度。

（四）建立返贫跟踪机制

针对西藏地区的返贫跟踪机制的建设是西藏完善精准扶贫工作的重要环节。在政府和扶贫机构进行了经济引导和扶持之后，由于社会经济形势的改变和市场竞争的变化，很多地区会存在返贫现象，这在西藏地区尤为明显。特别是在一些基础设施建设相对陈旧的地区，农户抵抗天灾的能力较弱，返贫现象突出。鉴于此，西藏政府要专门设置针对扶贫项目的监督跟踪组织机构，对扶贫程序进行监管和全程跟踪，保证扶贫政策的落实[5]。同时加强民间监管力度，不断延展跟踪途径。监督跟踪机构的工作职能是对扶贫项目全程监管，起初要针对项目的前期规划和设计进行讨论和论证，验证扶贫项目的可实施性。之后就是针对项目实施中的资金管理、项目进度等问题的监测。最后在扶贫项目完成后，要针对项目本身进行科学评估，并对项目的未来发展进行展望。政府要针对监督机构检测到的返贫现象，建立起精准扶贫的长效机制，针对区域内的动态性变化建立动态型管理机制，在机构内责任到人，完善跟踪帮扶，有针对性地解决贫困户的实际困难，保证农户经济来源的长效稳定，同时完善医疗保障，教育保障，改善原有的因灾返贫、因病返贫、因学返贫等现象。

四、结语

综上所述，西藏自治区的精准扶贫工作正在有条不紊地进行中，政府和扶贫机构通过不断完善管理机制、创新产业扶贫机制、完善造血功能机制和建立返贫跟踪机制等途径，建立了一套动态性的长效性的扶贫机制，为西藏地区早日脱贫致富奠定了坚实的基础。