农地制度变革与基层治理困境与对策研究

陈佩珊

（中共河北省委党校社会和生态文明教研部 河北石家庄 050031）

农地制度变革是与农民实际利益相关联的国家治理政策。如果国家不根据现有的农业发展情况，提出推动农地制度变革的合理政策，那么农民就难以从农业生产过程中，找到响应乡村振兴战略的致富道路。当他们在农业中无法满足自己的基本生存需求时，就会出现大量的劳动力缺失现象，给国家发展农业和农村经济带来一定的阻碍。国家必须要统一整治基层土地使用和管理规范，帮助农民更好地寻求发展和农业生产致富道路，使土地发挥其社会效益。

农地制度变革的历史逻辑分析

农地制度受到规则和情境的影响。农地制度是以农业发展为基础的制度内容，对土地和土地所有者的关系进行了一定的要求。在旧时期的中国，还存在与农地制度相关的土地承包制和土地雇佣关系等规则。其中部分规则严重限制了农业生产力的发展，使农民不能在劳动中获利。后经农地制度变革后，出现了农民土地所有制、家庭土地承包制等其它规则和场景，推动了中国农业生产力的不断发展。

农地制度变革贯穿国家不同领域。农地制度是围绕农民生存和发展的一类制度，贯穿国家面向农村的经济以及政治发展要求。当农业生产力十分低下时，国家会通过调整农地制度中，农民对土地的使用权和所有权，帮助农民获得更多的社会收益。当农业开始受到外界经济因素的影响时，国家可以通过干预农民使用土地的利益分配条例，使土地确权赋能成为新的变革趋势，以及带动农业发展的重要动力。

农地制度变革与基层治理困境

增加农地制度的适用范围。农地制度作为影响中国长期农业发展的重要内容，其适用范围存在比较大的争议性。许多人认为只有法律上，认定为农业用地的土地使用权和经营权实际问题，才归类为农地制度的适用范围。其它不影响到农业生存的相关性问题，会直接进行人员实际行为上的管理。忽略了农民在农业生产活动中，使用公共用地和商业用地的设备应用情况。国家需要增强对合法用地行为的管理，增加农地制度适用于更多行为管制条件的范围。

增强农民的实际收入水平。农地制度是农业发展中的一类规范性条例，贯穿于国家发展农业的各个领域中。随着中国农业劳动力不均衡状况的不断出现，如何为农民争取最大收益，成为了推动农业实际发展的相关性问题。许多年轻劳动力，会因缺少维持个人生存的农业收入，选择从事劳动力需求较大的其它行业。国家应当担负起一定的责任，完善农地制度中的农业发展需求，帮助农民提高他们的实际收入水平。

怎样提高现有农民主体地位。大家普遍认为农业是为国家产粮的基础行业，从业收入远远与个人的付出不相匹配。因此，越来越多的人选择从事其他行业，以换取自己的社会劳动价值。并把发展农业的希望寄托于，现代机械技术和工业生产力的发展，认为未来集中管理或者分块管理，才是农业发展的必要趋势，人力已经可以被机械劳动所替代。国家必须要提高农民主体地位，才能够让更多人涌入到农业行业中进行发展，减少农村劳动力和农业生产力之间的矛盾。

推动农业供需侧结构性改革。农业不仅仅是生产能够为人体提供能量的粮食作物，其劳动对象是多种动植物。在旧时期的中国，多数人把粮食作为重要的农业生产动力，以保障人民的物质生活。可进入了新中国时期后，人民对农业生产的需求变得丰富多样，不再依赖单一的粮食作物，满足平日里的物质生活。国家应当考虑到人民精神物质层面上的更多需求，推动农业进行供需侧结构性改革，改变种植单一粮食作物的农业发展条件，减少人民生活中出现的浪费粮食现象。

农地制度变革与基层治理对策

实施规范管理国家土地的要求。国家要把土地管理作为农地制度的核心内容，禁止任何企业或者个人出售或者购买土地的使用权，对农业用地进行交通和使用面积上的严格要求。对部分面积较小的农业用地，进行合法经营权上的核实。防止他人因种植粮食作物的相关性问题，产生放弃发展农业的实际经营想法。利用以往申请下来的农业经营权，开展完全与农业发展无关的其它行业。依法收入土地的使用权和经营权，检测土地中是否存在重金属超标或者农药化肥残留的实际情况。通过提出治理这类土地的农地制度条例，增加对土地进行统一规范管理的实质性要求，减少滥用土地权利和不支持农业发展的任何企业行为，增强农业生产在用地规划和管理上的科学性。

推动农业从业者收入水平增长。国家要把收入作为引导农业发展的一项特殊动力。通过实施农地制度中的激励政策，为农民创造高价值的农业从业收益，避免他们出现因生存问题而导致的不发展农业情况。以增加农民土地使用权的形式，让他们能够自主规划和经营农业生产活动，实现土地使用权和经营权的分开管理。避免部分人员通过承包和转让土地的方式获利，阻断农民为国家争取农业税务的合法经营劳动。并实施奖励农民从事农业的农地制度条例，让他们能够获得一定的经济补贴和额外收入，保障农民的合法收入权利与收入水平增长条件。并以此帮助他们克服一切农业生产过程中的难题，应用适合农业发展的刺激政策和经济环境。

引入巩固农民地位的社会组织。国家要关注农业深入发展的社会经济形态，以强大农民主体地位的方式，巩固现有农民以及农民劳动地位和成果。把加强农民使用机械劳动力的农业生产活动，作为培养新型农民以及生态农业建设的基础性要求。考虑到农业生产中使用现代机械技术，能够改进生产力的必然优势。集中部分缺少机械劳动常识和农业技术经验的农民，增强他们在农业生产中获得效益的质量。并以社会组织的形式，帮助农民完成对农业生产用地的检测和评价，使他们能够获得一定的用地安全保障和稳定的收入来源。在农地制度中引入社会组织，这一培养新型农民的概念。以强大农民收入地位和激烈他人从事农业行业的方法，均衡农业中管理人员和基层工业人员的基本结构，以治理农业行业中缺少农村劳动力的相关问题。

落实生态农业及其技术的发展。国家要看到农业生产需求的变动，进行适当的农业供给侧结构性调整，帮助农民找到适合他们的农业致富道路，减少他们因错误选择导致的收入不济情况。针对现代农业在种植技术上的不断发展，引入能够提高农业生产质量的生态农业作物，满足人民在饮食健康上的基本需求。再根据现代人普遍存在的营养元素摄入不足情况，减少单一粮食作物中的热量过高现象。并要求在种植粮食作物的过程中，向上级领导请示种植的作物种类和预估产量，避免因作物产量过高，导致的滞销现象和过度占用土地实际情况。利用农地制度变革的基层治理形式，控制过多使用机械和农药化肥的作物催熟行为，规范农业在生产力水平和技术水平上的进步，使农业生产具备和基本的供需侧结构型平衡，避免背离人民需求而发展农业的问题。

国家以基层治理的主要形式，处理农业发展过程中的生产力矛盾，可平衡农业供需侧结构型矛盾，减少农民缺少生存效益的从业难题。以发展社会组织的可行方法，扶持更多人参与到发展农业的生产工作中，避免农民群体中无法传承农业技术的发展停滞现象。并完成对土地和农业收入水平相关问题的处理，对生态农业这一新的农业形式，进行生产粮食作物过程中的规范性要求和不合理现象的治理。