我国反垄断罚款制度的问题研究

刘 祥

（山东科技大学 山东青岛 266000）

我国反垄断罚款制度的现状

我国《反垄断法》目的是维护消费者利益和社会公共利益。反垄断执法机构依据罚款制度，对于经济社会出现的利用垄断违法行为的经营者进行处罚，维护良好的竞争环境。首先，针对罚款制度所规定的“上一年”和“销售额”，我国反垄断罚款制度表述迷糊，在实践中如何让认定有着不同理解的适用。其次，我国反垄断法中规定没收违法所得和罚款两种方式，根据立法目的这两种方式并用，但是没收违法所得极少适用，同时罚款的比例很低。最后，我国反垄断罚款制度针对垄断违法行为的主体，在法律规定和实践中并未做到统一性。《反垄断法》中经营者的范围为自然人、法人和其他组织。但是实践中对于处罚的对象为子公司、分公司或者孙公司。

我国反垄断法下罚款制度制度严厉程度偏低

罚款制度中相关概念模糊不清

我国反垄断罚款制度规定“上一年度销售额”作为罚款的基准，但是规定过于粗放，操作性不强，导致对于“上一年度”和“销售额”的不同理解将给处罚企业时产生效果不同。

上一年度。我国反垄断罚款制度对于“上一年度”没有进行详细的界定，所以垄断执法机构在确定处罚期限时具有不确定性。首先，“上一年”看成企业进行垄断违法行为时产生销售额所拟制的时间，因此，罚款制度规定的“上一年度”并未确定从哪个时间点起算。反垄断执法机构有不同理解，认为“上一年度”为被处罚时的上一年度，或者认为“上一年度”是按照被处罚时的上一年度。反垄断执法机构对垄断违法行为者进行处罚时大多数时认定的“上一年度”为被处罚时的上一年度，也有少数案件认为“上一年度”是垄断违法行为被反垄断执法机构立案时的上一年度。

其次，经营者实施的垄断违法行为涉及国外因素。垄断执法机构所按照的处罚期限是“上一年度”。因我国采用会计年度与日历年度相一致的“历年制”，不同国家对于会计年度的不同规定。此时，垄断违法行为的经营者在实施垄断违法行为时涉及到不同的会计年度的规定，垄断执法机构进行处罚时所依据的会计年度的规定无法确定。因此，为了垄断执法机构更好的适用罚款制度应该当明确“上一年度”。

销售额。我国反垄断罚款制度规定的“销售额”作为罚款的计算基准是合理的，其中相比没收违法所得更加容易获得。同时也具有不确定性。“销售额”这个概念是指经营者实施垄断违法行为期间销售产品获得的财产。通过整理反垄断案件，反垄断执法机构对于“销售额”的表述不明确，从而出现以下内涵的理解。从产品或者服务角度，企业在实施垄断违法行为时可能销售多种产品或者服务，因此，这里的“销售额”可以理解成经营者实施垄断违法行为时所有产品或者服务的总销售额或者涉案产品或者服务的销售额。从地域范围角度，企业实施垄断违法行为时的产品或者服务涉及多个相关地域市场，垄断执法机构对违法经营者进行处罚时考虑“销售额”与相关地域市场的关系。这里“销售额”可以理解成国内相关市场的销售额、某一地区的销售额或者全球市场的销售额。反垄断案件中出现了相关市场为全国性，但是反垄断执法机构在处罚时却是以所在本省管辖的范围下处罚。

确定罚款数额的比例偏低

我国反垄断罚款制度属于救济制度，救济制度所追求的目标就是让经营者不敢实施违法行为，并且把经营者实施垄断违法行为的机率降到很低的水平。我国反垄断规定罚款和没收违法所得两种处罚方式并用。有些学者认为没收违法所得和罚款并用将会造成处罚严于过错。但是，实际上反垄断执法机构在对垄断案违法企业进行处罚时往往没收违法所得不被适用，形成以罚款方式作为主要的处罚方式，从而可以排除严厉程度偏高的可能性。

通过垄断案件处罚数额分析，无论执法实践中无论没收违法所得之后进行罚款还是单处罚款都体现出罚款数额比例偏低。反垄断执法机构对垄断违法企业进行的处罚的金额有时低于与违法经营者实施垄断违法行为所获得的财产。这种罚款力度导致两种不利后果，一种是无法阻碍经营者再次实施垄断违法行为；另一种是对于潜在垄断违法行为的经营者而言，看到经营者可以通过实施垄断违法行为获得收益，变相在鼓励他们实施垄断违法行为。由此看来，提高罚款数额的比例对于提高我国反垄断罚款制度的严厉性至关重要。

罚款中处罚经营者的范围过窄

现实社会中能够实施垄断违法行为的企业大多数资金雄厚，公司架构复杂，公司涉及的经营范围广。从我国反垄断案件来看，我国反垄断执法机构处罚对象出现分公司子公司作为罚款的对象，更有甚者直接处罚孙公司。我国《民法典》第一百零二条规定，非法人组织包括个人独资企业、合伙企业，不具有法人资格的专业服务机构等。分公司是法人依法设立，在性质上不属于非法人组织，同时也是不应该成为反垄断法所调整的对象，即不属于其他组织的范畴。把分公司作为反垄断罚款制度处罚的经营者是不合适的。

子公司是由母公司投入全部或者部分财产合法设立受到母公司的控制，并且服从母公司的总体利益，作为母公司整体商业的一部分。在反垄断案件，很多反垄断案件中母公司没有直接实施垄断违法行为，但是只把子公司进行处罚，对于有管理控制子公司的母公司难以形成有效的约束，甚至母公司可以通过子公司或者孙公司实施垄断违法行为就可以规避反垄断法的制裁。无论反垄断执法机构所处罚的对象是分公司、子公司或者孙公司都将降低罚款的数额，从而降低了我国反垄断罚款之的严厉程度。

我国反垄断法罚款制度的完善建议

明确罚款制度中相关概念

上一年度。我国反垄断罚款制度太过于原则性的规定，对于“上一年度”没有进行具体的界定，导致我国反垄断执法机构在进行处罚时也没有统一的标准。大多数反垄断案件中认定的“上一年度”的时间点为启动立案调查。但是以往反垄断执法机构进行处罚时界定“上一年度”以处罚决定之日为基准。在启动调查到决定处罚之日经历时间很长，有些企业会采取一些措施比如停止垄断违法行为或者进行整改，这种情况下以处罚决定之日作为处罚的时间点将会把企业进行合法经营获得的收益概括在内，这样确认罚款数额时将会时罚款数额偏低。同时在经济生活中会出现垄断违法企业被调查时已经停止垄断违法行为超过一年的情况，在这种情况的出现，以立案时作为处罚时间点可能不是很好的表达出垄断违法行为的持续时间。因此，本笔者认为最理想的情况是以停止违法行为时为确定罚款数额的时间点。

根据我国《反垄断法》第二条明确规定了适用境外的垄断行为，因此具有较强的涉外因素。由于各国对于会计年度规定不同。有学者认为应当把会计年度进行统一化，依据不同的情况对会计年度做出相应的调整。但是这样就会导致反垄断执法的成本。因此，笔者认为应当统一变为我国的会计年度的规定。

销售额。我国反垄断罚款制度规定的“销售额”同样具有争议性。首先，从产品或者服务的角度，有学者主张以上一年度所有产品或者服务的销售额，有利于罚款基数的扩大，有利于反垄断的严厉性。企业销售多种产品的销售额远高于单纯销售一种产品的销售额。根据美国反垄断法对于销售额的界定为“受违法行为影响的商业交易量”。欧盟对此销售额的界定为“与违法行为直接或者间接相关的产品或者服务的销售额”。虽然增加了反垄断执法机构的执法难度，但是值得我国借鉴，可以体现过罚相当原则。

其次，从地域角度，企业的垄断违法行为所获得的销售额必须明确考虑垄断违法企业销售产品或者服务的相关地域市场。增加了我国反垄断罚款制度的严厉性，同时也违背了过罚相当的原则。因此，反垄断执法机构明确销售额时应该结合产品或者服务的相关地域市场。该企业销售产品或者服务的相关地域市场为全球，以全球范围内的销售额作为罚款基准计算罚款数额。

通过建立罚款主义中心提高罚款比例

我国反垄断规定没收违法所得和罚款，因此讨论我国反垄断执法机构在执法过程中对于罚款数额所占比例时应结合没收违法所得。没收违法所得剥夺垄断违法企业的非法收入，但是没收违法所得本身具有不足之处。因此，为了避免没收违法所得的弊端，我国反垄断执法机构大多数选择不适用没收违法所得，以罚款方式进行处罚。如果适用没收违法所得反垄断执法机构把罚款比例控制在很低的范围内。从反垄断执法机构罚款比例来看，为了达到罪罚相当采取了方法，但是实际效果并不明显。

根据欧盟《2006年罚款指南》规定，对于没收违法所得，反垄断执法机构能够估算，进行增加罚金金额。我国反垄断执法机构进行处罚时，应该把没收违法所得整合到罚款制度中，仍然适用罚款和没收违法所得两中方式，只是采取对违法企业进行罚款之后进行没收违法所得的方式。这种方式既满足我国立法中没收违法所得和罚款制度的并用，也符合国际通行做法具有一定灵活性。

增加罚款中处罚经营者的范围

我国反垄断执法机构进行处罚的案件中，以分公司、子公司或者孙公司作为处罚的对象，这是个法律适用上的不足。这种情况的产生会成为许多公司规避反垄断执法机构处罚的工具，导致反垄断执法机构对垄断违法企业的罚款或者民事赔偿责任控制到很窄的范围内，垄断违法行为所获得利益和垄断违法行为所付出的成本无法达到对称。同时反垄断执法机构也可能是为了不增加执法过程中出现的阻力。从侧面反映出，我国反垄断执法机构并没有对反垄断案件复杂性的充分认识不足，也是对于我国法律所规定主体的独立性的狭隘理解。反垄断法利用罚款方式为了达到目的就必须对于处罚的主体、处罚的对象有个整体认识。因此，我们需要借鉴德国的做法，德国将处罚对象的范围设置为整个公司集团，把母公司和有控制权的公司捆绑在一起体现整体性。