兰州市七里河区城市基层治理的问题及对策研究

王 皎

（中共甘肃省委党校/甘肃行政学院 甘肃兰州 730000）

兰州市七里河区城市基层治理的背景

在我国经济社会快速转型发展的历史背景下，社区作为社会治理体系的基本单元，越来越多地承载了社会建设、社会治理以及公共服务在微观层面的兜底功能和压舱石的作用。实现社区治理体系和治理能力现代化，既是在新时代实现社会治理重心下移和服务下沉的必然要求，也是完善国家治理体系，实现国家治理能力现代化的重要保证。

兰州市七里河区作为兰州市近郊四主城区之一，区域面积397平方公里，常住人口65万，辖1乡5镇9街道，其中建成区约35平方公里，绝大部分区域位于南部山区。主城区9个街道办事处、65个城市社区机构健全完整。在经济社会转型升级的关键时期，七里河区的经济结构转型、城市功能完善、城市基础设施建设、城市人口流动等都出现了很大变化，近年来，该区对城市基层治理做了诸多尝试和探索，也取得了一些成效和经验。但同时，干部担当作为不够，部门之间推诿扯皮，基层社区聘用人员待遇偏低，年龄结构老化，人员素质能力低下且流动较大，专业化社工短缺，现代化、智能化治理体系尚未建立。部门之间协作配合不畅，运用整体思维、现代思维、全局思维治理城市理念不强等问题依然存在。

兰州市七里河区城市基层治理存在的主要问题

第一，城市发展与政府职能转变不同步，基层治理缺乏有效抓手。随着七里河区城市化速度加快，城市发展日新月异，但是政府职能转变相对缓慢，政府职能部门错位、缺位，条块分割，行业壁垒导致城市发展与政府职能转变不同步。城市基层治理需要政府创新治理模式，采用传统治理措施和手段，应对多元化的现代城市发展，出现了极大的不适应，在街道社区经常存在“看得见的办不了、能办了的看不见”的尴尬局面，基层治理缺乏有效抓手。

第二，治理力量单一，治理体系陈旧，治理能力不强。以往城市基层治理力量单纯依靠街道社区，过多依靠政府行政指令，职能部门协作配合不强，属地化管理导致权责不对等，不仅力量单一，并且治理体系陈旧，完全不能适应现代社会发展形势下的新要求，导致城市基层治理能力不强。

第三，城市基层治理难度大，治理效果有差异。由于历史原因和发展不均衡，城乡二元结构明显，城市化推进过程一些配套缺位，企业出城入园，国有企业办社会机制的终结，大量的老旧小区，三不管楼院长期得不到有效整治；基层人员待遇偏低，队伍不稳定，工作疲于应付、工作要求标准低；居民需求多元化，居民结构多元化；社会各方力量参与度低，共治共享局面没有完全形成；和居民生活息息相关的水、电、暖、气公共服务部门观念陈旧，服务意识不强等因素导致城市基层治理难度逐年加大，治理效果有差异。

第四，社会力量发动不充分，整体参与率不高。由于受传统体制机制制约，企业办社会，单位、行业壁垒导致其它力量很难参与到基层治理当中，传统的惯性思维一直限制着政府部门对于社会力量的发动。基层治理当中社会力量发动不充分，第三方社会机构培育，政府购买服务机制不健全并受财力影响，居民的认知度不高等因素，导致社会力量整体参与率不高。这种惯性思维和做法，不仅将群众力量隔离在外，不能充分发挥群众的力量，而且严重增加了政府职能部门的工作量和工作压力。

第五，城市基层治理缺乏系统性和连续性。七里河区基层治理当中将责任细化分解到基层，初衷是为了有利于各地在基层治理过程中结合自身实际灵活施策，但在实际治理过程中受资金、人力物力、体制机制制约因素较多。缺乏长远规划，缺乏系统性思维和科学合理、高效务实的顶层设计，阶段性工作抓得多，缺乏可持续性治理理念和治理手段。

兰州市七里河区城市基层治理存在问题的原因

第一，政府职能转变不到位，治理机构赋能扩权减负机制尚未落实。由于受体制机制限制，七里河区政府职能转变相对缓慢，街道社区机构改革刚刚启动，基层治理机构赋能扩权减负机制还未落实。政府职能转变不到位，职能部门和街道社区衔接机制不畅，基层治理作用发挥有差异，基层治理困难重重。

第二，过多依赖政府职能部门及街道社区，治理体系和治理能力现代化机制没有建立。基层治理一直被认为是政府职能部门和街道社区的工作，现实工作中过分强调属地化管理，权责不明晰、权责不对等，缺乏科学、现代高效的治理方法和手段，治理体系和治理能力现代化机制没有建立。

第三，城乡二元结构导对基层治理制约因素多。七里河区城乡二元结构明显，大量的老旧小区、三不管楼院、厂矿企业生活区、城中村仍然存在，尤其是城乡结合部，基础设施不完善，流动人口多，治理手段欠缺，人力物力不足等一系列的问题使得七里河区的基层治理制约因素众多，短期内无法彻底解决，实现基层治理现代化任重道远。

第四，全域化参与机制尚未形成，社会氛围单一。由于对于社会公众力量动员不足，经济发展落后，思想观念保守，导致全域化，全方位参与基层治理机制尚未形成，仅仅靠政府职能部门和基层街道社区治理，不仅社会氛围单一，增加政府职能部门和街道社区工作压力，还导致社会治理效果不佳，影响公众参与社会治理的积极性和主动性，进而影响政府的公信力。

第五，治理理念不够先进，运用整体思维解决问题办法不多。政府职能部门转变缓慢，导致基层治理创新不足，治理理念老旧，采用过时的理念应对当下社会基层治理的问题，很难实现基层治理良好的社会效果。政府职能部门运用整体思维解决问题办法不多，治理工作受到很大的局限。

兰州市七里河区城市基层治理现代化的对策建议

全面加强基层党组织建设，充分发挥政治功能

党组织牵头抓总、健全基层治理长效机制。基层党组织在基层治理中战斗堡垒和牵头引领作用，只有基层党组织发挥牵头作用，才能基层治理中更好的发挥政治优势、组织优势、人才优势，通过党组织牵头抓总，进一步健全基层治理长效机制，实现基层治理长效化。

党建引领小区治理，创新小区治理模式。由于传统治理模式创新程度不够，没有建立小区治理理念，仅仅靠物业公司开展物业管理很难达到基层治理预期目标。通过城市基层全域党建理论指引和实践带动，延伸小区治理触角，创新小区治理模式。发挥小区作为最小单元在基层治理当中的作用，采取支部+网格+小区治理的模式，推广应用党建引领小区治理，形成基层治理区域合力，凝心聚力办好群众家门口的事，充分实现小事不出小区，大事不出社区的治理目标。

统筹构建全域化、公共化、现代化的城市基层治理体系

学习借鉴先进经验，创新本区治理理念。由于兰州市的城市化进程与北京、上海等一些发达地区的城市存在一定的差距，七里河可以借鉴北京、上海及其它发达地区城市基层治理先进经验，结合七里河区的具体情况，创新七里河治理机制，为七里河基层治理过程中存在的问题寻求有效的解决路径，有效提升七里河区基层治理的整体水平。

配套建立地方政策法规，为城市基层治理提供制度保障。任何机制要想发挥长效机制作用，必须通过法律法规和制度保障。应当结合七里河区具体情况，通过出台地方政策，做好本区顶层设计，研究推广行之有效的方法和措施，为七里河区的基层治理提供制度保障。

优化治理结构，加大财政投入的有效保障

分析问题短板，解决重点区域。决定和影响七里河区基层治理效果的一定是问题较多的重点区域。要想提升七里河区的整体治理效果，必须分析七里河区基础治理短板，尤其是城乡结合部、老旧小区、棚户区等重点区域，要针对最难治理的区域，集中精力打攻坚战，重点区域的问题得到有效解决，其它区域问题自然就会迎刃而解。

发动多方参与，构建全域共治格局。基层问题不是单一因素造成的结果，也不是单一力量可以解决的。发动社会力量共同参与基层治理是破解当前城市基层治理难题，提升城市精细化管理服务的有效途径。通过党建引领、多方参与，树立全局观念、社会观念、整体观念；通过党群服务中心、党群工作站等区域共治共享平台，有效整合政府、市场、社会等各方面力量资源，形成党组织核心引领、社会力量多元支撑、居民群众共同参与的全域化、融合式基层治理新格局，实现城市基层治理效能最大化。

分类施策，在条件成熟的区域先试先行。基层治理是一项复杂的工程，需要投入大量的人力物力，在积极动员基层群众和社会各界力量的同时，还要加大资金的投入。针对七里河区存在问题多样化，应坚持分类施策，遵循试点先行、重点突破、逐步推进、整体提升的原则，将有限的资金投入到条件成熟区域，在治理的过程中总结经验，形成成熟的模式后，再扩大影响面，实现全区基层治理整体效果提升。

充分调动市民参与基层治理的主观能动性

培育新社会组织，鼓励“三社联动”参与基层治理。随着社会发展水平的不断提高，社会组织发展迎来新的历史机遇，七里河区应当抓住历史机遇，培育当地的社会组织，通过社会组织的充分发展，让社会组织承接养老育幼、扶残助困、家政服务、健康卫生、物业托管等便民服务和基层治理事项，通过政府购买服务、委托运行、项目化运作等方式，形成街社党组织、社会组织、专业社工联动的“三社联动”治理模式，提高社会治理的综合能力，群策群力提升治理水平。

充分发挥市民基层治理的自治功能。随着我国城市化进程和人民生活方式的转变，小区和社区已成为当代中国基层治理中最重要的单元。基层党组织要善于引领广大群众融入基层治理，培育共商共建共治共享理念。进一步创新和完善城市社区的自治模式，充分发挥市民在基层治理中的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的自治组织功能，让群众事、群众议、群众定、群众办。

吸收推广“枫桥经验”。“枫桥经验”作为化解基层矛盾最有效的方法，曾在全国范围内广泛推广。七里河区应当结合自身实际，实行网格化管理，吸收推广“枫桥经验”；实施“智慧党建”引领“智慧社区”建设，再到“智慧小区”治理。通过现代化、智能化技术和手段将问题化解在萌芽状态，将问题解决在小区、解决在社区、解决在基层；实现小事不出小区，大事不出社区，群体事件不出街道。做到矛盾不激化、问题不上交，为七里河的基层治理打下良好的群众基础。