“放管服”改革背景下的城建档案联合验收工作探析——以枣庄市城建档案馆为例

文·郑李青

2018年以来，按照深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，为提升审批时效，加快流程再造，在工程建设领域大力推行审批制度改革，档案预验收被取消，档案验收被纳入竣工联合验收实行并联办理，这对传统的城建档案管理工作产生了深远影响。枣庄市城建档案馆从系统建设、一窗受理、业务指导、电子档案接收机制等方面进行了初步实践，认为城建档案管理机构要抓住联合验收新机遇，进一步完善工作机制，创新管理模式，实现网络条件下的全流程档案接收和管理工作。

一、“放管服”改革与城建档案联合验收出台背景

（一）工程建设项目审批制度改革系列文件为联合验收奠定了制度基础和实践保障

工程建设项目审批制度改革工作作为“放管服”改革的重要内容之一，2018 年5 月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33 号），首次以全国性文件方式提出了联合验收的概念：“规划、国土、消防、人防、档案、市政公用等部门和单位实行限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。”。2019年3月份，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），主要目标是基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理系统，实现互联互通，在全国全面推开工程审批制度改革，在省、市、县三级层面上推行联合验收。以山东省枣庄市为例，2018年是工程审批制度改革启动年，发布了《工程建设项目审批制度改革行动方案》，明确提出实施联合验收；2019年是工程审批制度改革落实年，出台了《优化提升工程建设项目审批制度改革实施方案》，成立了市长为组长的工作领导小组，配套出台了《工程建设项目竣工联合验收实施办法》，对联合验收工作作出具体规定。2020年是工程审批制度改革攻坚年，出台了《全面优化工程建设项目审批流程实施方案》，对联合验收等工作发起攻坚战，全力打造手续最简、环节最少、效率最优的审批管理体系。

（二）部门规章为档案联合验收提供了法理依据

2019年3月，住建部对部分规章进行了修订：《城市建设档案管理规定》（建设部令第90号，住建部令第47号修订，2019年3月13日实施）第八条：“列入城建档案馆档案接收范围的工程，城建档案管理机构按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收。”《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号，住建部令第47号修订，2019年3月13日实施）第九条：“城建档案管理机构应当按照建设工程竣工联合验收的规定对地下管线工程档案进行验收。”这是以部门规章的形式第一次提出了档案竣工联合验收的概念，为档案联合验收提供了法理依据。这两个办法对工程档案管理工作做了调整和明确：一是取消了工程档案预验收的规定，工程档案认可文件不再作为工程竣工验收和办理竣工验收备案的前置条件；二是明确了工程档案验收被纳入竣工联合验收，城建档案管理机构参加联合验收。

二、城建档案管理模式分析

（一）城建档案保证金模式

在八、九十年代，城建档案工作刚刚起步,全社会普遍缺乏认识,法制尚不健全,城建档案管理工作困难重重,在这种条件下,采取收取城建档案保证金的措施，用经济手段来保证城建档案的接收工作，扩大了城建档案工作的影响力，推动了档案接收工作步入正轨。1998年，为了减轻企业负担,改善经营环境，国家取消了“城建档案保证金”。

（二）“两书一证”管理模式

“两书一证”制度是以备案制为基础，将城建档案的告知、预验收、移交工作纳入到基本建设程序审批过程中，突出的是服务前移，改变了过去那种事后管理的工作模式，是在档案保证金取消后对档案工作的业务创新。它既明确了建设单位的移交责任和内容，又使城建档案馆可以方便及时开展业务指导工作,同时把竣工验收备案作为档案管理的总关口，提高了工程档案的归档率。枣庄市城建档案馆在审批大厅设置城建档案窗口，具体做法是：在办理规划或施工许可前，在审批窗口即时签订《建设工程档案移交合同书》；在办理竣工验收备案前，城建档案馆对工程档案进行验收，签发《建设工程档案预验收意见书》；在建设工程竣工验收后在三个月内将规划正本、验收文件、决算报送市城建档案馆，核发《建设工程档案合格证》，没有取得两证的建设项目不予备案。

（三）联合验收模式

在工程建设项目审批制度改革的背景下，各省市纷纷取消了档案预验收，推行联合验收，它是以流程再造效率提升为目标，跨部门整合职能和人员，按照“建设单位申请、统一受理、集中组织、并联验收、限时办理”的原则，依托建设工程审批管理系统进行联合审批，把各相关部门或单位独立实施的专项验收，规范为统一窗口受理、统一现场勘验、统一送达文件的竣工联合验收方式。联合验收有利于缩短审批时限，提高验收效率，方便建设单位。可以预见，联合验收模式将成为现在及将来一段时间的档案主要管理方式，对档案管理工作也提出了新要求和新挑战。

三、城建档案联合验收存在的困难

（一）工程审批管理系统无法实现电子档案全流程管理

枣庄市虽然开发建设了工程审批管理系统，但是系统重在管理审批流程，没有按档案组卷规则完成组卷任务，无法达到电子档案归档管理的要求。

（二）电子文件归档还不能满足“四性”要求

电子档案在移交归档管理过程中，要通过“四性”检测，即真实性、完整性、可用性、安全性。而电子文件的在线推送和共享难以满足需求，突出表现在，一是电子印章没有全面普及，如一些档案需要施工单位人员签字等，往往在线上提交了电子材料，还要继续在线下提交纸质资料；二是没有自上而下建设专题数据库，缺少权威大数据的支撑，申报信息真实性无法在线核验。

（三）取消预验收影响了档案归档管理

取消预验收认可文件作为竣工验收备案的必备材料，导致传统验收备案关口可能失守，对不实行联合验收的项目及建设单位归档管理再无行政约束力，城建档案管理机构失去管理建设单位归档的抓手，影响档案的归档率。

（四）各单项验收互为前置条件，影响了联合验收

其它单项验收结果文件是档案验收的前提，而竣工验收文件需要完成各个单项竣工验收后才能收集归档。联合验收实行各单项验收并联进行，完全改变了竣工验收档案先移交再审批发证的工作程序，不排除一部分建设单位忽略后期档案整理，甚至不移交验收档案。

四、城建档案联合验收主要做法

（一）建设一个系统

首先，开发建设工程审批管理系统，是进行联合审批的基础。枣庄市城建档案馆派出专人进驻审批大厅，即时与审批部门对接，依托工改审批系统，建立从立项阶段到竣工验收的审批信息推送和共享机制。从运行效果来看，工改系统侧重于工程审批流程的全过程管理，无法达到电子档案管理的要求。其次，我们滕州市城建档案馆开发应用了数字化档案在线接收和管理系统，实现建设单位电子文件的在线传输、组卷、实时归档等功能要求，下一步，要推进与工程审批系统匹配对接。

（二）编制一张表单

建立“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的运行模式，城建档案部门要公布联合验收阶段档案验收办事指南，配合将档案验收申请表简化并汇总到联合验收申请表中去，按照“三级十同”原则，明确档案验收的受理条件、申请材料、法律依据、验收内容、验收形式等，推动档案验收标准化。

（三）实行一个窗口受理

改过去“多个部门多个窗口申请各自验收”为“一个部门牵头一个窗口受理集中验收”，档案验收纳入一窗受理范围，实行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”服务模式，档案管理机构和其它部门共同约定联合验收时间，限时办结，实现工程建设项目全链条审批一站式服务。

（四）建立市区联动机制

联合验收审批事项多，涉及的审批部门层级不同，协调难度大。因此，建立市区联动机制，成立工程建设项目联合验收工作协调小组，负责协调解决验收工作事宜和日常协调工作。城建档案馆要主动介入，指导和参加区市的档案验收工作，做好市县两级档案验收的衔接工作。

（五）推行“容缺受理”和“告知承诺”制

枣庄市城建档案馆对联合验收文件实施容缺受理和告知承诺制度：一是逐项梳理制定建设工程档案容缺受理清单。二是对于容缺的竣工验收文件，一实行承诺制，建设单位对报送时限进行承诺；二充分利用工程审批系统，实时在线推送部门验收结果文件，接收竣工验收电子档案。三是建立信用联合奖惩机制。枣庄市出台了《枣庄市住建领域信用评价管理办法（试行）》，建立黑红名单，对失信企业和从业人员进行严格监管，联合验收完成后未按时移交城建档案馆、对容缺受理进行承诺而未执行的建设单位，对企业和从业人员不配合、不移交、不履行承诺的失信行为纳入枣庄市建设工程一体化诚信平台管理，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。

（六）创新业务指导，推行档案预审制度

枣庄市城建档案馆依托工程审批系统，“抓好四个阶段信息，做好三个关口服务”，推行档案预审制度。四个阶段即工程建设项目按审批流程划分为立项申请阶段、规划许可阶段、施工许可阶段和竣工验收四个阶段。三个关口即按档案业务指导的关键环节划分为事前告知、事中指导、事后审核。

1.事前告知。在工程办理立项申请或规划许可时，向建设单位发放《报送档案责任书（告知书）》，侧重于政策性指导和宣传告知，主要采取三种方式，一是通过工改审批系统把电子文件自动推送给申请人；二是在审批大厅窗口现场发放纸质资料；三是建立微信群。这样可以提前告知建设单位档案联合验收和归档工作要求，及时掌握项目审批进度，为工程档案联合验收工作打下坚实的基础。

2.事中指导。就是工程施工过程中的业务指导，零距离解决建设单位在档案方面的需求。一是线上指导，要充分利用工程审批管理系统和微信群等，强化对建设工程从立项审批到竣工备案全过程信息的前端控制和指导，实现工程各阶段文件的共享和可查可追溯。二是现场指导，深入施工一线上门服务，精准服务。

3.事后审核。为提高联合验收的一次通过率，建立和推行档案预审制度：建设单位可提前与城建档案管理机构进行工作对接，提出档案专项预审申请，城建档案管理机构在申请联合验收前，指导完成除竣工验收文件外的其它文件材料的整理组卷和归档工作并进行核查。

（七）建立“三同步”移交机制

城建档案管理机构要主动适应“互联网+政务服务”审批运行机制，充分依托工程审批管理系统，配套开发电子文件在线接收系统，竣工档案要形成“纸质档案、电子档案、声像档案”三同步报送移交机制，电子文件实现在线接收并进行“四性”检测，形成电子档案在线接收与纸质档案线下接收双轨运行模式，有效保证档案的齐全完整。