治理能力现代化视角下高校采购管理制度建设——基于39所985高校调查的实证分析

戴咏梅

（南京大学 招标办公室，江苏 南京 210023）

高校治理是国家治理现代化的一个组成部分，也是治理体系和治理能力现代化建设的必然要求，同时又是提高质量、走内涵式发展、深化内部治理结构改革的客观需要。国家现代化与大学现代化是同过程的，从“管理”走向“治理”是深化教育改革的重要转型，是高校构建现代治理体系的现实要求[1]。大学治理体系现代化建设，就是要以制度治校、以治理体系管理人财物，而不是靠个人；就是要全面梳理当前大学内部各种规章制度，既要保证每项规章制度的合理性和时效性，又要保证各项规章制度之间的匹配和兼容[2]。采购管理制度是高校规章制度的重要组成部分，根据高校实际情况和运行需要，梳理并制定符合学校治理能力提升的采购管理制度是大学发展和功能实现的必然要求。本文基于全国39 所985 高校采购规章制度的调查，从大学治理体系和治理能力提升的视角对高校采购管理规章制度建设展开分析。

一、高校采购管理制度建设的现状

2020年11月，笔者浏览了全国39所985高校采购管理部门网站上的规章制度栏目，了解这些高校的采购管理制度建设情况。其中，36 所高校的网站可以通过外网直接访问，有3 所高校的网站只有内网或校内用户才能登录，笔者进而通过联系采购部门工作人员了解这3所高校的相关制度建设情况。总体而言，本次调查可以反映这39所高校采购规章制度的基本建设情况，为我们的后续研究提供了必要的数据。

39 所高校采购部门的门户网站上公布制度文件共370 个，制度文件平均数为9.5，也就是说，各高校平均制定了近10 个校内文件以规范采购工作。各高校还制定了配套流程图135 个，主要是针对各种采购方式、工作流程等进行细化，比如单一来源采购流程图、政府采购流程等等，流程大多采用图解方式，方便执行人理解和操作。可见，随着政府采购法律法规体系的构建和完善，985高校在采购工作的制度化和规范化方面取得了较为可喜的成绩。

（一）发布时间和数量

笔者按照制定时间，对39所高校的370个文件进行统计，共有268个采购规章制度是2017年以后出台的，占总数的72.4%，其中2018年最多，达80个。可见，随着深化政府采购制度改革的深入和“放管服”要求的推进，各高校普遍比较重视采购制度的建设和更新，这体现出高校在治理能力提升方面正大步前行。

从数量上看，39所高校采购管理制度的平均数为9.5，具体到每个高校，制度建设情况呈现出明显的不平衡。制度数量超过20 个的高校有华中科技大学、武汉大学，数量较多的还有吉林大学、西安交通大学、中国海洋大学、中国农业大学、东南大学等高校，而少数高校在采购管理方面的文件非常少。

（二）采购规章制度主题

根据制度文件的标题，结合采购实际工作，将370个文件分成15类并进行排序，具体包括：采购管理办法（192个）、合同管理（23个）、限额标准和集采目录（21个）、供应商管理和质疑（19个）、评审专家管理（16 个）、工作纪律（16 个）、进口和外贸管理（11 个）、招标代理管理（10 个）、领导小组组成和议事规则（9 个）、廉政建设（8 个）、需求论证和履约验收管理（7 个）、评审费和标书费（5 个）、档案管理（5个）、印章管理（4个）、内部管理等（24个）。

从主题分类可以看出，39所高校制定的采购规章制度涵盖了采购的方方面面，从流程管理到内容管理都能找到相应的制度，为采购工作提供了执行依据。排在第一位的采购管理办法占规章制度总数的51.9%，超过规章制度的半壁江山。合同是采购结果的重要依据和共同约定，在高校管理中比较受重视，有16个高校出台了23个合同管理规定，而且大多数都是2016年之后出台或更新的。

此外，有10 多所高校出台了限额标准和集采目录、供应商管理和质疑、评审专家管理、工作纪律、进口和外贸管理、招标代理管理的相关管理办法：限额标准和集采目录因受国家每1~2年更新的影响，大多数都是近几年的制度；供应商管理和质疑无疑是这两年采购管理的热点内容，《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）的出台让供应商营商环境备受关注，实际工作中，供应商的质疑投诉大幅度增加，管理和考核非常困难，针对这些问题，高校也在陆续出台规范化文件；近几年，四川、深圳等地对评审专家的判罚让评审专家的话题引起热议，如何在现有体制下确保评审质量成为采购人关注的核心内容，不少高校已出台评审专家、评审专家库的建设和管理办法；有13 所高校制定了24 个工作纪律和廉政建设的管理文件，其中中山大学和中国海洋大学对采购廉政和纪律要求非常重视，两方面文件都有；进口科研仪器设备数量和金额的双增长让高校对进口和外贸管理愈发重视，有9 所高校出台了相关规定；针对招标代理的管理文件有10 个，说明现有采购体制下不少高校选择代理机构的服务，对其管理也逐步规范化。

其他相关主题的规章制度都在10个以内，说明这些话题并未受到大多数高校的关注。据悉，财政部近期会出台关于需求论证的管理办法，可以预见的是这一内容会被更多的高校重视。内部管理类规章制度主要包括高校招标采购部门内部的工作规范、职责分工及特色制度，比如，华中科技大学的《采购与招标中心集中采购项目限时办结制度》、南京大学的《南京大学招标采购联络制度实施办法》、东南大学的《东南大学采购人代表管理办法》等。

（三）采购管理办法内容

采购管理办法是高校采购管理的“基本办法”，所有的学校都制定了这一规范化文件。采购管理办法承上启下、提纲挈领，是学校其他采购管理规定的基础。根据192 个文件的标题对其进行二级分类，共分成14类：学校采购管理（48个）、科研采购（35个）、采购方式实施细则（26个）、修缮基建工程（22 个）、货物与服务采购（19 个）、学校分散采购（15 个）、政府采购（7 个）、图书资料采购（5.5个）①后勤采购和图书资料采购的统计数值出现了0.5，是因为有1所学校制定了后勤和图书采购管理办法。、后勤采购（4.5 个）、开评标管理（3 个）、学校集中采购（2 个）、涉密采购（2 个）、信息化项目采购（2个）、紧急采购（1个）。

学校采购管理类文件共有48个，一般以“**高校采购管理办法”命名，39所高校都有类似名称的采购管理办法文件，有的高校还制定了具体的实施细则。有25所高校共制定了35个与科研采购相关的文件，其中北京大学专门制定了国内仪器设备采购管理办法；有30 个文件是2016 年之后出台的，占科研采购文件的85.7%；西安交通大学、中国海洋大学、华中科技大学、武汉大学、天津大学、西北农林科技大学在2016 年之后就科研采购先后出台两个文件。可见，随着国家科研“放管服”文件的出台，大多数高校都制定了具体文件并进行落实。在内容上，高校结合实际将教学仪器设备采购大都纳入科研采购管理范畴。针对采购方式出台细则的高校有16所，比如，竞争性磋商、询比采购、定点采购等，适合小额采购的网上竞价方式被不少高校使用，有8所高校出台了网上竞价实施细则。20 所高校出台了修缮基建工程、货物与服务采购的文件共计41 个，其中复旦大学、北京航空航天大学、中国人民大学、湖南大学、华东师范大学、厦门大学、中国科学技术大学、中国农业大学和中南大学对工程、货物和服务分别制定了管理文件。

本文的学校分散采购指的是学校招标采购限额以下的采购规定，共有15个文件，其中武汉大学出台的规定最为详细，针对货物和服务、预算金额1~30万元维修和装饰工程、预算金额30万元以下基建工程分别出台了实施细则；有7 所学校就政府采购专门出台了文件；大部分高校将学校集中采购（指学校招标采购限额以上的采购管理规定）的内容融入学校采购管理办法，只有2所高校有专门的管理规定；3 所高校就开评标管理出台了办法；针对图书资料、后勤采购、信息化项目等类别的采购文件共有12个，涉密采购和紧急采购的文件共有3个。

二、高校采购管理制度建设的特点

管理制度建设是各高校管理思路和模式的直接映射，也是学校治理体系和治理能力建设的体现。根据上述调研和分析，985 高校普遍比较重视采购管理工作，已在采购规范管理方面有了不同程度的推进。各高校采购管理制度建设呈现出不少共同点，各自也有特色和创新之处。

（一）采购制度框架基本形成，依法采购目标明确

构建制度框架体系是实现高校治理能力现代化的必然要求。从调研情况看，从采购制度的数量到涵盖的内容范围，高校采购管理规章制度已初具规模并日臻完善。39 所高校无一例外制定了本校采购管理办法，可见规范采购工作在高校已形成共识。不少学校围绕这一“基本办法”出台了相应的实施细则、分类采购办法（工程、货物和服务）、采购方式实施细则、某一类别的采购规定（后勤、图书资料、涉密）等。管理办法和实施细则都依据政府采购法律法规和政策文件制定，依法合规、要求明确、规范采购、条文具体，符合廉政建设要求。采购制度框架的搭建顺应了高校采购管理精细化、现代化的趋势和要求，为提升高校治理能力现代化提供了坚实保障。

（二）采购管理基本模式一致，职责划分因地制宜

通读各高校的管理制度后不难发现，高校采购管理基本上采用了“统一领导、分级采购、分事行权”的管理模式，统一领导是指各学校都成立了采购工作领导小组，领导小组由校领导、相关职能部门负责人组成，对学校的采购事务进行讨论和决策。绝大多数高校在政府分散采购限额之下都设立了学校招标采购限额，并在学校招标采购限额上下采用不同的采购方式。采购工作采用“分事行权”，根据事务性质，对采购前、采购实施和采购后的不同责任主体进行职责划分，完成相应的工作任务。但在采购部门的职责划分上，高校各有千秋，有的高校管理范围较广，不仅实现了归口管理，而且将采购的前期论证和履约验收也划入管理范围，比如中国人民大学和西安交通大学；有的高校只负责采购实施段的内容，需求论证、合同管理和履约验收的职能则划归学校其他部门，比如中山大学；有的高校实现了管采分离，学校内部有两个采购管理部门，比如浙江大学。在管理模式基本一致的前提下，各学校根据自己的实际情况进行具体的职责划分，体现出高校在治理体系构建过程中的不同考虑，管理的智慧也在此过程中得以展现。

（三）管理制度建设与时俱进，规范科学全面丰富

对各高校采购制度内容出台的时间轴进行梳理和分析，不难发现其采购制度紧紧跟随国家和上级主管部门的政策，制度出台时间和内容都能与时俱进。2016年以来，科研“放管服”文件相继出台，对仪器设备采购、科研急需、科研采购等提出要求，一再放权。科研采购在高校采购中占了很高比例，高校根据国家要求陆续出台科研“放管服”的制度。内部控制管理也在近几年受到重视，财政部、教育部发布了具体的要求，高校纷纷拟定合同管理办法、印章管理办法、廉政建设和招标采购工作纪律等制度，加强学校内控管理。这些制度从不同角度丰富了制度范畴，也对规范高校采购管理起到了直接的推动作用。

（四）采购制度建设步伐不一，自主采购百花齐放

调查数据显示，39 所高校建立的采购管理制度平均数是9.5，但各高校的制度建设明显呈现出步伐不一致、发展不均衡的特点。不少高校的制度从数量到类别都非常健全，也有少部分高校靠一个采购管理办法“打遍天下”。制度健全和规定明确可以让具体工作有据可依、有的放矢，虽然不能尽信制度可以解决一切问题，但很多情况下，没有制度肯定无法有效解决问题。可以说，制度数量较多的高校对采购工作的重视程度较高，采购治理能力和水平也相对较高。

政府采购限额以下的领域，高校采购呈现百花齐放的格局。各高校“放管服”的力度不一，有的限额较高，尤其是科研类采购，主要是放权于采购人，有的学校招标采购限额较低，管理相对较紧。采购限额以下的采购，除国家法定方式外，有校级磋商、定点采购、电商直购、网上竞价、比选、延续采购（续签合同）、协议供应商、快速采购等多种方式，部分名称不同但含义相近，显示出高校在这一领域都在尝试和探索更为科学高效的采购管理方式。

三、高校采购管理制度建设的思考

治理制度的现代化是高等院校持续发展的基础，也是高等教育治理能力现代化的根本保障。只有实现高等教育治理制度的现代化，才能使高校广大师生以及行政管理人员在既定的规则指引下，最大限度发挥自身在高校治理过程中的主观能动性，从而达到资源有效配置的理想效果，实现高校教学质量不断提高、科研创新屡创佳绩的理想目标。高等教育治理制度现代化，高等院校必须坚决按照高等教育内涵式发展的要求，立足高校自身具体情况，将完善大学治理结构作为主要任务，加强高等院校内部制度建设[3]。采购制度作为学校制度不可或缺的部分，在提升学校治理能力的要求下，其设计和路径应符合国家要求、满足学校需要、适度开拓创新。

（一）以系统化为前提，构建采购管理制度体系

管理学中的系统化理念强调考虑问题时从整体出发，全面地认识问题、分析问题和解决问题，避免片面性。采购制度的建设过程中运用系统化思维，就是要做好制度建设的顶层设计，不能“只见树木、不见森林”。主要从以下两方面入手。一是充分考虑采购管理的全过程。政府采购流程的预算编制、采购需求、采购计划、意向公开、组织实施、合同签订和履约验收是一条完整的链条，在构建学校采购管理制度的时候，需要关注链条上的每一个环节，避免“掉链子”。二是从制度的科学合理原则出发，注意其可操作性和人本主义。制度文件的起草者对采购领域比较熟悉，但是采购制度的执行者未必是这一领域的熟手，比如学校二级单位的采购人代表。拟定文件时，可以出台配套实施细则、图化流程、规范表格、模板范本等，便于采购人理解和执行。比如西安交通大学网站上的“西安交通大学采购管理办法图解”就颇具代表性，中国人民大学则针对采购管理办法拍摄了小视频以方便师生了解，这些做法都值得各高校借鉴。

（二）以规范化为基础，探索采购管理机制创新

规范化管理在出现之初，人们更多将其等同于制度化管理，或者叫标准化管理。事实上，规范化管理虽然最终落实在制度层面，其管理思维和模式需要通过规章制度来实现，但其含义并不等于制度化管理。规范化管理在采购制度的建设中有两层含义。一是依法合规，规定动作一个不少。学校采购资金来源多为财政性资金，需要执行政府采购法律文件等相关规定，学校的采购规章制度也应在这一基础和前提下拟定。二是守正创新，自选动作开放高效。除政府分散采购限额以上和集采目录内的采购项目，高校采购有一定的自主权，换言之，高校可以自己制定规则，运用规范化管理的思路进行开拓创新。中山大学的快速采购方式就是一例，该方式针对限额以下的货物采购，采用系统自动评审、专家评审和用户选择相结合的方式，极大地提高了采购效率，方便了采购人。

（三）以协同性为链条，提升采购治理能力水平

成熟的制度之所以能够从大学建立之初就被保留下来，是因为制度在变迁的过程中不断与其他制度寻求相洽[4]。治理能力的提升需要多主体的共同参与和相互合作，实现治理主体之间的责任分担和互动协作，以协调高效为目的，形成良性互动。治理能力提升过程中，高校内部各职能部门通过简化流程、提高效率、信息化等多种手段和措施提升服务，但合力孱弱也是不争的事实，成为高校治理能力提升的操作性障碍。采购管理制度在高校治理体系建设中是不可或缺的一根链条，前后端都与财务部门密切相关，涉及资产、基建、实验室管理、各院系等多个单位和部门，采购管理制度的设计需要从实际出发，充分考虑这根链条上的所有部门，才能协调一致、合力前行，保证制度的有效执行。

（四）以信息化为契机，倒逼采购业务流程梳理

有人将信息化总结为管理制度化、制度流程化、流程表单化和表单信息化，可见在采购信息化的推进过程中，流程是链接制度和信息化的“中间商”，如果让流程不断“赚差价”，到了信息的最底端，很可能就会出现系统开发完成也就是生命周期终止之日的现象。流程并不是随着信息化建设而出现的，但流程不合理不科学必然影响信息化进程，或使信息化偏离开发的初衷。信息化不是信息技术本身，而在于“化”，即重组和流程再造，直接成效就是“变革”和“创新”[5]。让信息化真正实现综合治理的目的，以制度为基础进行信息化系统的设计和开发是必然的，但信息化不应是简单管理制度电子化，而要结合采购工作实际，剔除不必要和不科学的流程，优化管理，如此才能真正实现采购管理的“放管服”，提高采购治理效能。

（五）以实效性为维度，建立制度修订长效机制

推进治理能力现代化，要着眼于采购制度建设的实效性，使制度在治理体系和能力长效上真正发挥作用。采购制度的实效性可从“废改立”入手，首先，要把握时效，废旧立新，对不适应深化政府采购制度改革需要、不符合国家法律政策规定、不适用学校事业发展的制度要及时废止；其次，要与时俱进，守正创新，切实落实“放管服”和深化政府采购改革要求，根据国家新文件和学校治理要求调整或修订现有规章制度；最后，要聚焦需求，建章立制，依据国家法规文件，结合学校工作实际，充分了解采购人需求，建立合法的制度文件，切实满足学校治理能力现代化的提升要求。