宅基地三权分置中资格权的法律表达

汪之程

（湘潭大学法学学部 湖南湘潭 411100）

宅基地资格权的法律表达

资格权

资格权的含义。由于现行法律并没有规定农户资格权，所以对于资格权的定义，学界还是有多种不同的观点。有学者在结合《土地管理法》和政策规定的情况下提出宅基地资格权为：其一、本集体经济组织成员可以依据成员资格要求集体无偿分配宅基地；其二、农户可以依据成员资格在不支付宅基地使用费的情况下无偿使用分配的宅基地。也有学者提出资格权是在农村住房被集体成员跨集体转让后，继受者享有宅基地限额内的且无需支付宅基地使用费的宅基地使用权的权利。还有学者提出：农村集体组织的成员资格所享有的，通过分配、继受、共同共有等方式取得宅基地使用权的权利。笔者认为宅基地资格权是本集体经济组织内部成员基于成员资格享有的，可由集体分配宅基地的权利。

我们应当从两个方面分析资格权的权属。首先笔者认为资格权具有身份权属，因为它是从宅基地的成员资格中产生，在分配阶段，具有成员资格才能享有分配宅基地的权利。在获得宅基地后，其成员资格也不因此消灭，只是它没有再次请求分配宅基地的权利，这在《土地管理法》第六十二条是有规定的。身份权属不但体现在分配阶段，而且贯穿始终，它应当有两层含义：1、农户基于成员资格享有申请宅基地的权利；2、农户享有占有、使用、收益、处分宅基地的资格；3、资格权可以表现为农户流转宅基地后并不因此丧失本集体经济组织成员资格。其次笔者认为资格权还应当包含财产权属：1、如果将资格权认定为只具有身份权，那么农户只基于成员资格享有分配宅基地的权利，并不能获得利益属性，但事实上，根据2018年中央一号文件的内容，其主张的绝不仅仅是保障农户获得宅基地的居住功能，同时希望放大其经济利益，释放宅基地活力，因此笔者认为资格权应当具有财产权属；2、既然宅基地资格权来源于宅基地使用权，而宅基地使用权既然已经被《物权法》定性为用益物权，则宅基地资格权自然应当包含用益物权的内容，而用益物权由于强调物的效率利用，则资格权就理所应当含有财产权属性。

农户资格权制度构建的意见

明确农户资格权

对于农户资格权的认定，应当首先基于现有法律的规定，其次规定集体经济组织可以在不违背法律规定的情况下确定成员是否享有资格权，这样可以体现村民自治的宪法原则。其一，有学者主张拥有本村户籍或者加入本集体经济组织的可以认定具有成员资格。我国有专门的国家机关管理户籍登记，以户籍作为判断标准具有公信力。但是如今随着农村人口大量进入城市谋生，却不能取得城市户口，出现人户分离的现象，如果一味以户籍来认定宅基地，则同样可能出现宅基地闲置的问题。其二，另外有学者提出依据自然人是否经常居住于本集体为判断依据，这样能使在本集体内的自然人得到居住保障。但是如今社会也存在着每年从城市返乡的村民，如果贸然取消他们的成员资格，可能会造成他们无家可归的情况出现，更不利于社会发展。其三，有学者提出以该成员是否履行本集体经济组织内的义务为标准，凡履行完义务，则认定其享有成员资格。笔者认为，在主张实行资格权登记后，应当将登记统计工作交由当地的集体经济组织，由集体依据户籍制度和常住人口相结合的办法统计本集体内的成员资格，并上报资格登记部门进行审核

在资格登记部门审核通过后，应当颁发资格权证书。其实在《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中已经有一些试点区县实行了宅基地资格权证书制度。以湖南省常德市桃花源旅游管理区为例。桃花源旅游管理区在去年成立归园居农宅合作社，探索“合作社+公司+农户”的发展模式，着力打造特色民俗产业集群，开发紧邻桃花源核心景区的汤家山村。由于村内汤家山旅游资源丰富，归园居农宅合作社负责人张小桃便主张将闲置的宅基地转化为民宿，但是又怕在开发的过程中出现权属纠纷。而随着汤家山村庄宅基地“三权分置”改革实施方案的出台，实施颁布资格权证书制度的，这样的顾虑也随之丧去。合作社表示将投资500万元，打造六家精品民宿。争取通过三年的努力，把汤家山村建设成文旅生态村，根据规划，未来三年，汤家山村将吸引1亿元社会资本，盘活100亩闲置宅基地、50幢限制农房，村民人均纯收入增加20%以上。其实不仅仅是在湖南，云南、山东等地的试点地也采取了颁发资格证书的措施，在大理市银桥镇进行“三权分置”试点时，当地就采用办法资格产权证书的方式，进行宅基地集约化管理。从上述看出宅基地资格权证书制度是可以面向全中国推广的制度，可以激活宅基地的活力。

完善资格权的内容

农户依资格申请宅基地。实行三权分置之后，对于享有资格权但是没有宅基地的农户，可以依据成员资格申请无偿使用宅基地的权利。同时需要注意面积，可以借鉴四川泸县的标准，对于宅基地使用权的初始申请严格按照“定人定面积”原则，每人无偿取得50平方米宅基地，依照农户家庭常住农业人口算定建房人口。申请建房的农户若小于规定面积，按照每平方米100元标准奖励，农户分户或者建房使用增量宅基地的，超占部分以每年20元每平方米的标准收取有偿使用费来使用存量宅基地的，则对于“一户多宅”部分缴纳有偿使用费，具体费用标准依据所处区域是否在城镇规划区内，，实行阶梯式定价。据此，首先应当对农村宅基地人居占有面积作出规定，在合理部分属于无偿使用范围，对超标超占的宅基地应采用有偿使用制度，并考虑逐年提高宅基地超标使用费，来督促农民集约利用宅基地。其次应对农户新申请建房区分存量宅基地和增量宅基地，并对该区是否位于城镇规划区加以差别性处理，具有相当的合理性。但是对于已经将自己住宅出售、出租、赠予的农户，不得继续依据成员资格再申请无偿取得宅基地。

农户享有间接占有权。为了激活宅基地的活力，应当在放开宅基地流转制度，但是若完全放开宅基地流转可能会导致非本集体经济组织成员或者城镇人口购买宅基地，增加农民的失地风险，所以需要控制好开放的程度。宋志红认为可以实行半流转制度，即在农户出租宅基地使用权后，宅基地使用权人即对宅基地享有直接占有的权利，农户只能基于资格权享有间接占有权。但是宅基地使用权的转让应当约定期限，当期限届满后农户可以依法收回宅基地使用权。以德清县政府的改革试点为例，其《德清县农村宅基地管理办法（试行）》中允许集体经济组织成员通过出租、转让、合作等方式转让宅基地使用权。但是对于出租，规定年限最多不得超过20年；资格权人可以依法抓让宅基地使用权，但是必须在合同中约定不低于5年不超过30年的期限；宅基地使用权转让的期限届满后，资格权人可以依据合同约定收回宅基地使用权和地上房屋。

农户基于资格权享有收益。集体经济性收益的种类较多，主要可以归纳为征地补偿费、集体产业经营的分红和其他收入，农户基于集体成员的资格权可以在出售宅基地之后继续享有这部分的权利，不存在因为“失地”而丧失分配收益的权利。

创新宅基地退出机制。目前本集体经济组织成员依据成员资格享有无偿分配宅基地的权利，但是分配之后却没有法律层面的退出机制。依据《继承法》第三条规定，在宅基地上建造的农房属于村民个人，所有可以继承，同时依据房地一体原则，当房屋被继承后，宅基地也就理所应当“被继承”。在实践中，成年子女成家后依据成员资格申请宅基地后，又可以依据《继承法》继承父母一辈的宅基地，因此导致了一户多宅的农村问题。因此笔者主张在立法中应当确立宅基地退出机制，宅基地的退出机制可以两个方面进行分析：1、本集体经济组织成员自愿退出。由于农村人口大量迁入城市，一些在城市购买房产的农户已没有返乡居住的必要，其之前享有的宅基地也被荒置，在这种情况下应当根据农户的意愿，在保留集体经济组织成员权的基础上退出宅基地，并可由集体经济组织给予一定的补偿。为避免出现类似征地补偿中的“钉子户”问题，各集体经济组织应当根据自身情况制定补偿标准，严格依照标准进行补偿，对于不接受补偿的可以先进行思想教育，后采取放弃收回的手段。2、强制退出机制应当包含多个方面：首先本集体经济组织成员失去成员资格后，其占有的宅基地应当由集体强制收回，且不需要支付退出补偿费。其次是超过规定面积违规占用宅基地的，超出部分应当强制收回，并应当征收宅基地使用费。同时对于强制退出机制，为了避免公权力的泛滥，应当对退出机制作出明确的限制。即要从法律上列举可以施行宅基地强制退出机制的情形，对于不符合条件的，一律不允许进行强制退出。通过实行宅基地退出机制可以在一定程度上缓解我国一户多宅和超占宅基地问题，避免出现无地可分的局面。

笔者认为：应当设立宅基地租赁权。应当明确宅基地租赁是租赁宅基地的地上房屋，而不是宅基地本身。在我国现存的小产权房买卖问题上，多数房屋大多通过“以租代售”的方式完成小产权房的买卖。虽然我国明令禁止小产权房的买卖，但为何小产权房买卖问题还是屡禁不止呢？综上认为，既然法律并不能抑制小产权房问题，那么为何不顺势而为，以租赁制度代替买卖交易。通过设立房屋租赁权，农户不需要让渡宅基地使用权，同时保留了资格权。

随着我国城市化进程的不断加快，农村人口将会进一步向城市转移。通过宅基地“三权分置”政策，希望能够释放宅基地活力，在结合土地承包经营权创新制度的同时，拓宽农户财富的创收渠道。将政策引入法律中，使法律符合社会发展需要，推动农村集体的创新性发展。