新时代国家粮食安全战略思想述论

唐踔

摘要：面向新时代，基于对粮食安全历史和现实的深刻把握与深邃洞察，习近平总书记提出了新时代国家粮食安全战略。这一战略思想主要包括：粮食安全是国家安全的重要基础和基石;确保粮食安全必须确保粮食生产后继有人;确保粮食安全必须实施最严格的耕地保护制度;确保国家粮食安全必须坚持依靠科技的支撑引领;确保粮食安全必须坚持“立足国内、适度进口”原则;确保粮食安全必须坚持粮食的数量质量并重;确保粮食安全必须做到既节约粮食又储备粮食。这一战略思想对确保新时代国家粮食安全具有极为关键、至关重要的意义和作用。

关键词：新时代 粮食安全 战略举措

引 言

当前，我国耕地损耗、土地污染问题持续存在，粮食安全基础受到威胁;种粮比较收益低，农民种粮意愿不强，积极性不高;粮食产量持续保持高位运行困难重重，价格上升空间与成本下降空间双重缺失;补贴上限和资源环境红线双重瓶颈长期存在;全球粮食市场持续低迷，国际粮价波动明显;粮食供求结构性失衡日益显著，产需缺口不断加大，进口持续大幅增加。因此，整体而言，中国粮食安全处于一种“紧平衡”状态，基础并不牢固、形势不容过分乐观。基于粮食安全的历史和现实，习近平总书记提出了新时代国家粮食安全战略，这一战略思想对确保新时代国家粮食安全具有极为关键、至关重要的意义和作用。

一、粮食安全是国家安全的重要基础和基石

民以食为天，食足则天下安、食危则天下乱。一个国家一旦出现粮食危机，势必影响老百姓的吃饭问题，进而引发国家的政治和社会危机，在国际交往中也往往授人以柄而处处被动。众所周知，作为世界第一人口大国的中国对粮食有着巨大的需求，十几亿庞大的人口每年消费量占世界人口消费总量二成的粮食，而且，粮食消费增长的趨势尚未停止。虽然近年我国粮食连年增产，但各种生产要素已趋极限，高位持续稳定增长几乎不可能了，因此，“紧平衡”是今后我国粮食安全的基本态势。鉴于粮食安全的极端重要性以及我国粮食安全的严峻形势， 习近平总书记强调：“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。”我们必须从战略高度、长远眼光看待粮食问题。只要粮食不出大的问题，中国的事就稳得住。对我们这样一个有着14亿庞大人口的国家来说，手中有粮、心中不慌，这在任何时候都是真理。经过多年努力，我国粮食连年丰收，粮食安全保障能力大幅提升，成功实现了谷物基本自给、口粮绝对安全。然而在实际工作中，特别是农业形势好的时候，人们往往容易麻痹松懈、安全意识淡化。对此，我们要时刻保持头脑清醒和忧患意识，绷紧安全之弦，决不能因为连年丰收而对农业有丝毫忽视、懈怠和放松。

粮食安全出现问题就会受制于人，就会被别人牵着鼻子走。试图依赖他国解决自己的吃饭问题无疑是缘木求鱼、靠不住的。中国人的饭碗必须牢牢端在自己的手中，而且里面装的应该主要是中国粮食，这样心中才能不慌，行动才有自由。粮食基本自给是一个国家奠定大国地位的基石。世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。美国、俄罗斯、加拿大和欧盟等大国无一另外皆是粮食强国。我们一定要保持高度警惕，绝不能让粮食问题成为我们的短板。粮食安全不仅是经济问题，也是政治问题。在粮食安全问题上要做到不侥幸、不折腾。世界第一人口大国的粮食安全不能寄希望于国际市场，国际粮食市场不能确保我国的粮食安全，企图依靠国际市场买饭吃、讨饭吃，既不现实也不安全。习近平总书记指出：“我们的饭碗必须牢牢端在自己手里，粮食安全的主动权必须牢牢掌控在自己手中。”必须立足国内，依靠自身，才能掌控主动权。我们必须依靠自身、立足中国的大地解决自己的吃饭问题，绝不能买饭吃，更不能拿着中国的碗去讨饭吃。当然，我们提出立足自身、依靠自身解决吃饭问题，并不意味着不可以适当进口一些国内紧缺的农产品，立足自身与适当进口二者并不矛盾，这是问题的一方面;另一方面是，立足自身与适当进口二者的主次地位不一样，前者是主、后者为辅，立足国内为主，这一点是必须明确和坚定不移的国家战略。

二、确保粮食安全必须保证粮食生产后继有人

当前我国的现实是，农民从事粮食生产的意愿降低，许多宝贵的耕地被无情地撂荒，芳草萋萋;不少地方，老人和妇女成了粮食种植的主力军。面对十几亿庞大人口的吃饭问题，“谁来种地”已赫然摆在了我们面前。农业科技发展相对缓慢，粮食价格波动也常常使粮农预期受益遭遇风险，加之生产成本的上升、外出城镇务工收入更高又导致种粮比较收益的降低，因而近年来越来越多的农民不太愿意种粮了。因此，要想有人愿意种粮，就必须想方设法保障种粮农民和粮食主产区的利益、充分调动其积极性。

农民勤劳而现实，淳朴又理性。农民是否愿意从事粮食生产、愿意生产多少粮食，关键看种粮收益如何。如果种粮能获得比较好的收益，农民还是愿意种粮的。所以，要强化利益导向，绝不能让农民因种粮而吃亏。提高农产品的质量和粮食生产的效率能够增加农民种粮的收益。因此，政府一方面要大力提倡并积极引导农民向走质量兴农之路，生产出高质量的“四化”（即绿色化、特色化、优质化、品牌化）粮食产品;另一方面，要大力提倡和积极引导农民走规模化生产之路，通过搞规模化经营提升生产效率和收益。习近平总书记指出：“要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产，要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。”要不折不扣地落实好中央各项支农、利农、惠农政策措施，以增强农民种粮意愿和调动其种粮积极性。要提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，扶持小农户拓展增收空间，严格执行国家粮食收储政策，对农民余粮做到应收尽收，确保农民不致出现“卖粮”困难，积极稳妥改革粮食价格形成机制，以市场定价、价补分离，继续执行粮食最低收购价政策，适当提高价格水平，确保种粮农民的收益，保护其积极性。

对家庭农场、专业大户等新型粮食生产主体要大力发展、扶持、鼓励和培育。为此，国家新增补贴要向这些新型经营主体倾斜，多产粮的农民补贴也多。为实现地有人耕、粮有人种，还要加快构建一支有技术、懂经营的高素质新型职业农民队伍。2005年党的十六届五中全会就已经提出，有关部门要深入研究，抓紧制定专门规划和切实可行的具体政策，加大农业职业教育和技术培训力度，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，确保农业后继有人。”为建设一支高素质新型职业农民队伍，要建立健全专门的政策体系和体制机制，以吸引年轻人务农，为确保粮食安全供稳定坚实的人力资源基础和保障。

粮食主产区是一个国家粮食生产的主力和核心，是保持粮食生产稳定发展和确保国家粮食安全的“压舱石”。因此，粮食主产区的偏好和选择关乎国家粮食安全，因而国家要尽力保护粮食主产区抓粮积极性。比较效益低、农民收入不高、农业对经济发展的贡献相对不大，这些原因导致粮食主产区粮食生产的意愿不如原来强烈，动力不足、积极性不高;有的甚至改弦易张，改变原有的产业结构模式，主要产业非农化、粮食生产兼业化、农田工业化、农民市民化，如此一來从根基和根本上动摇了粮食安全。因此，调动粮食主产区种粮积极性必须处理好利益平衡问题，确保主产区相对利益，加强政府的支持保护。习近平总书记指出：“国家要加大对粮食主产区的支持，增强粮食主产区发展经济和增加财政收入能力，实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。”为此，要尽快完善粮食生产扶持政策体系，研究健全粮食主产区利益补偿的具体办法，新增粮食补贴要向主产区集中，切实做到让主产区种粮有积极性。对于粮食生产的补贴，要改进和完善政策的精准性、导向性，粮食生产的补贴办法和方式也需调整和完善，实现激励性和公平性相统一。

三、确保粮食安全必须实施最严格的耕地保护制度

民以食为天，食以地为本。粮食安全之根本在耕地，没有耕地，粮食生产就成了无源之水、无本之木。耕地作为一种资源的宝贵性主要体现是它直接关联着人们的吃饭大事，这是就一般而言的;就特殊性而言，耕地对于保障中国粮食安全的重要性就更突出了。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系到十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有任何闪失。虽然我国国土面积广阔，其实，比较而言，我国的耕地毫无优势可言。不但广袤的国土中可耕地所占比重不高，可用于粮食生产的耕地先天不足，人均耕地面积就更低了;而且更让人不乐观的是，我国有限的耕地还面临着数量减少和质量变差的风险和担忧。因此，新时代确保粮食安全，必须坚守18亿亩耕地红线、落实“藏粮于地”战略。

必须保护好我国现有的耕地，18亿亩耕地“红线”绝不能突破，必须守住。习近平总书记强调：“保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。”保护耕地，各级政府负有义不容辞的责任，要切实履行好这项职责，要立军令状，没有一点讨价还价的余地！ 农村土地流转，要依法、规范、有序推进，要有利于粮食生产，流转土地，耕地的性质不能变，决不允许将流转后的耕地搞非农建设。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，是我国耕地最基本的现状。因此，将最优质、最精华、生产能力最好的耕地划为永久基本农田，集中资源、集聚力量实行特殊保护，实现“四定”（即定量、定质、定位、定责）保护，划准、管住、建好、守牢15.46亿亩永久基本农田;对违法违规擅自改变农地用途的行为要严厉整治。一些农民可以从事非农产业，农民还可以市民化，但有限的耕地不能非农化、工业化。一旦有限的耕地非农化了，粮食生产就会出问题，粮食安全就难以保障。

耕地“红线”应从两个方面去理解：一是指数量上的;二是指质量上的。所以，保护耕地其实也是指两个方面：一是从数量上守住18亿亩耕地“红线”，通过严防死守确保数量不减少;二是采取一切措施，确保现有耕地质量不下降。鉴于耕地占补平衡中出现的“狸猫换太子”的虚假行为和“以次充好”自欺欺人乱象。习近平总书记给予尖锐批评：“搞占补平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地来滥竽充数，最终账面上是平衡了，但耕地质量是大大亏空了。这不是自欺欺人吗？！”为此，必须采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡行为和过程的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充质量不到位问题，坚决防止占优补劣、占水田补旱地的现象。2015年，根据中央要求，农业部出台了《耕地质量保护与提升行动方案》，这一行动方案的主旨是，坚持保护耕地数量和质量并重的保护和提升原则，方案强调各级政府在落实保护耕地数量的基础上，以后要更加重视耕地质量的提升，落实“质量红线”和质量保护的硬性要求。长期以来，我国许多地方的耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失，地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为农业可持续发展的突出矛盾。为保护和提升耕地质量，要有序实现耕地修养生息，利用国内外市场粮食供给相对宽裕的时机，在条件成熟的地区实行耕地轮作轮休制度，对休耕地区的农民给予必要的粮食或现金补助。耕地轮作休耕情况复杂，可以先重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区试点。强化土壤污染管控、修复和治理工作，切实做好农业面源污染防治，严格保护耕地质量。此外，还要强化耕地水利设施建设和维护力度，优化农业生态环境，提升农田抵御自然灾害的能力。

四、确保粮食安全必须坚持依靠科技的支撑引领

粮食生产出路在科技，依靠科技也就抓住了粮食安全的“牛鼻子”。当前，在科技对粮食增产的贡献度方面，我国与发达国家仍有较大差距，尚有很大的潜力空间。要满足我国人民日益增长的粮食需求，突破耕地数量既定约束唯有依靠科技进步，走内涵式粮食生产之路。当今时代，科技对于推动经济社会发展具有十分关键的作用，对于粮食生产也是如此;确保粮食安全一定要坚持依靠科技创新，为粮食安全插上科技的翅膀。早在2013年，习近平总书记在山东考察时，就提出了重视和依靠农业科技进步、走内涵式农业发展道路的思想。特殊国情决定了我国农业的出路在于实现农业现代化，而农业现代化的关键在于科技进步。在我国粮食生产面临人多地少，水土资源、生态环境压力和制约的严峻形势下，粮食连续增长的空间并不大。因此，为维护新时代国家粮食安全，必须摒弃依靠追加投资扩大规模的外延式种粮观，改弦更张，转而紧紧聚焦和依靠科技创新的力量，借助科技的翅膀实现粮食产量和质量的稳定和腾飞。“藏粮于技”就要加快构建高产、优质、高效、生态、安全的粮食技术体系。努力加强粮食科技创新和推广应用，着力发展高附加值、高品质粮食产品;优化现代农业生产技术，把农业机械等技术装备水平提上来;加大对农田水利、农机作业配套设施等建设的力度，提高农业物质技术装备水平，推动农业从劳动密集型产业向多种形式适度规模经营的现代农业转变。

良种是提高粮食产量的关键技术。目前，良种对粮食增产的贡献率最大，达到了百分之四十五。良种培育就是在科技创新的基础上加强优良品种的开发与培育，把现代种业水平提上来，扎实搞好民族种业。

“藏粮于技”要积极开展土壤污染治理和修复工作，着力解决土壤污染农产品等突出问题，加快研发环境污染少、绿色、效果好的化肥、农药、农膜等生产资料，既保护生态环境，又提升生产效益，还能提高产品质量，一举多得。此外，要紧跟世界现代农业技术前沿，不断推进和提升农业机械化、信息化和智能化进程和水平，以此逐步提升我国粮食生产的效益、效率和竞争力。要以生产效益为核心，一切从粮食生产的实际出发，研以致用，把农业科技创新与农民的粮食生产、经营紧密结合起来，努力提高农业科技成果的转化率、应用率，舍得下气力、增投入，注重创新机制、激发活力，着重解决好科研和生产“两张皮”问题。鼓励农业领域相关科研人员投身农技研究和转化，将辛勤的汗水洒在田间地头、将高质量论文写在祖国的大地上。

五、确保粮食安全必须坚持“立足国内、适度进口”原则

开放、互补、交融，是当今世界经济发展的大势和主流。中国是世界的中国，中国的发展离不开世界，对外开放是我国的基本国策。我们要善于用好国内、国际两个市场、两种资源。就粮食安全来说，中国立足国内、依靠自身解决自己的吃饭问题，并不意味着我们不可以从其他国家适度进口一些粮食，以及走出去、引进来，开展国际粮食领域的合作与交流。习近平总书记指出：“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内农业资源环境压力、弥补部分国内农产品供求缺口，适当增加一些粮食的进口和加快农业走出去的步伐是必要的，但要把握好进口规模和节奏，防止冲击国内生产，给农民就业和增收带来大的影响。”总书记的这番讲话，为我国积极稳妥地利用国际农产品市场和国外农业资源提供了基本遵循和方向指导。这些年，中国通过国际贸易和合作，积极利用了相当于七亿亩土地耕种面积生产的粮食等农产品，进口总量和规模还是比较大的。但是，我们今后要积极稳妥地使用这一战略布局，不能操之过急，大幅度突然增加进口，如果这样做，将会带来非常严重的后果。因为，我国突然大幅度增加粮食进口，势必打破世界粮食市场的相对均衡态势，越过平衡的拐点之后，就会引发全球粮价暴涨，势必引来污水泼身，进而造成政治上、外交上和贸易上的麻烦，得不偿失。

粮食安全在立足国内自给的前提下，适度增加粮食进口应成为国家粮食安全战略必要而有益的补充。但是，适度进口但不能依赖进口，适度进口也并不妨害立足国内和我们饭碗里主要装自己的粮食，两者的关系是辩证统一的关系。适度进口是补充、立足国内是主体，二者的主辅关系和地位绝不能随意改变和颠倒;“立足国内”的大政方针决不能变，否则就会出大事、误大局。南美、非洲确实有大量的耕地可以开垦使用，但投入巨大，而且周期也长，更何况土地对任何国家来说都是一个敏感问题，容易引发所在国国内的民族主义情绪，进而影响国家关系。所以，农业走出去去往哪里，以什么方式进行，生产出的农产品怎么利用，都要认真仔细研究。推动农业走出去，要充分研判经濟、技术乃至政治上的风险，着力提高防范和应对能力。适当进口要注意安全：一是要保护粮食物种安全，二是不要形成垄断，要严防被对方“卡脖子”。为此，我国要加大良种科技投入的强度、加大研发良种的力度、加快培育良种的进度，尽快培育出拥有完全自主知识产权的良种;与此同时，我国可以积极借鉴其他国家成功的做法，让国内有实力的粮食企业走出去，到世界各地去建自己的仓储物流设施，用以就近购买别国生产的粮食，以此来掌控粮源、掌控贸易和价格。

六、确保粮食安全必须坚持粮食的数量与质量并重

人的需求和追求是分层次的，当粮食不足以填饱肚子甚至连基本的温饱问题解决都存在困难的时候，人们自然很难奢谈粮食的质量。故此，以往我们大多时候讨论粮食安全的时候，我们更多的是强调数量，考虑量的满足和安全是首选。新时代，随着经济社会的发展和中国粮食产量的提升，人们逐渐改变了传统的以粮食数量不缺为目标的粮食安全观，开始树立新的与国际接轨的现代粮食安全观。这种新安全观超越传统的单纯粮食数量安全观，新安全观坚持粮食的数量和质量并重，是一种集数量、质量、消费、生态等综合要素的多元安全观。粮食是人类赖以生存的最基本的食物，丰富多彩、千姿百态的其他食物几乎都是以粮食为基本原料或原始材料，从某种意义上说，食品安全是以粮食安全为源头和基础的。因此，我们在谈粮食安全的时候，就不能仅仅局限于数量，同时要更加注重粮食的质量。为此，要着力构建完善的粮食质量安全保障体系，牢牢守住住食品安全的源头之门。党的十八大以来，就农产品和食品安全，习近平总书强调：“要坚持数量质量并重，在保障数量供给的同时，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管，让人们吃得饱、吃得好、吃得放心。”

食品安全事关人民群众的身体健康、关系人民群众生存发展和未来，不谓不重要！而食品安全的源头在于农产品特别是粮食的质量，因此，在确保粮食数量充足的前提下，要花更多时间和精力来关注农产品尤其是粮食的质量。保证粮食的质量，要从产出和管理两个环节入手。在粮食产出这个环节上，我们要从生产粮食的要素入手，确保粮食产区生态环境优良，减少农药与化肥的使用量，严防空气、水源、土壤污染和金属超标，广泛采用优质粮食种子，等等。在粮食质量管理这个环节上，着力提升粮食和食品管理人员的素质和能力，建设、完善和加强粮食质量监管体系和安全保障体系建设，加大监管和检验检测力度，实施“放心粮油”工程，对放心粮油的进货、储存、加工、配送、销售等全过程进行制度化、规范化、标准化管理;实施“主食产业化”工程，实现主食生产工业化、产品标准化和配送社区化。确保粮食安全，必须提高农产品质量安全和食品安全水平，让人民吃得放心、吃得安心，吃得舒心。

七、确保粮食安全必须做到既节约粮食又储备粮食

2018年，中科院地理学科与资源研究和世界自然基金联合发布的一项报告披露，我国餐饮实务浪费量约为每年1700万至1800万吨，相当于3000万到5000万人一年的口粮。务必节粮，减少浪费。习近平总书记指出：“要加强节约粮食工作，从餐桌抓起，从大学食堂和各个单位食堂、餐饮业抓起，从幼儿园、托儿所以及各级各类学校抓起，从每个家庭抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。”节约粮食要从小抓起、从娃娃抓起，父母亲要以身作则，在节约粮食方面养成良好严格的家教，中国传统文化中有很多节约粮食珍惜粮食的内容，从小就要给孩子们灌输这些勤俭节约的好风尚。不但大学要认真抓节约粮食、反对浪费粮食工作，各个单位的内部食堂，乃至中小学、幼儿园、托儿所食堂都要抓这项工作。要加强节约粮食、反对浪费的立法工作，强化法制监管，建立长效机制。要利用各种途径和采取多种方式广泛开展宣教工作，将“节粮光荣、浪费可耻”观念送入千家万户之中、植入人们的心里头脑里，形成“人人爱粮，人人节粮”的优良社会风尚，坚决遏制和杜绝“舌尖上的浪费”。积极开展“节约一粒粮”行动，通过德治教育和法治实践，让节约粮食在全社会蔚然成风，在全社会营造爱粮节粮浓厚氛围。即使我们的生活一天天变好了，也没有任何权利浪费粮食！浪费粮食的不良风气必须坚决彻底刹住！除了主要要遏制和杜绝餐桌、舌尖上的浪费，我们同时也要关注粮食在其他方面的一些浪费，粮食在收储、销售、加工过程中的浪费也不容小看和忽视，要想方设法在收储、销售、加工过程节约粮食、减少浪费。

合理储粮，藏粮于仓。确保我国粮食安全既要“藏粮于地”保护耕地，也要“藏粮于技”依靠科技，还要“藏粮于仓”，做好粮食储备。搞好粮食储备工作对于粮食安全也至关重要。家中有粮，心里不慌，既说的是粮食的重要性，也强调了储存粮食的重要性。实施“藏粮于仓”战略对于国家粮食安全具有重大意義，既是国家防范化解粮食市场风险的需要，也是国家粮食宏观调控的需要，还是国家应对天灾人祸等突发事件的需要。建立粮仓贮备粮食以备不时之需，这种做法我国古已有之，比方说，设立常平仓就是我国的传统，常平仓在稳定市场粮价、备荒赈灾、抚恤农民等方面发挥着重要作用。我国地域广阔，国家粮食储备适当多储一点、多花一点钱，安全系数高一点是必要的。在粮食储备上，既要讲性价比也要讲效率和效益，政府不能大包大揽，要发挥市场主体的积极性，用好社会仓储设备。做好合理储粮工作，必须管好用好储备粮，因为这是保百姓饭碗的粮食，惟其如此，真到了急用的时候才能尽快地拿出粮食来。储粮还要鼓励有条件、有能力的企业到全球各地去建粮仓及其物流设施。加强粮食仓储基础设施建设，改善粮食储藏条件，该扩容的扩容、该修补的修补、该新建的新建。尽力帮助广大农户提升储粮水平和效益，改进和完善粮食仓储企业储粮技术、设备，推广散装、散运、散卸、散存物流，降低粮食运输损耗。

结 语

王者以民为大，而民以食为大。粮食安全不仅事关14亿人的口粮，更是事关国家全局安全。面向新时代，习近平总书记立足中国、放眼世界，回望历史、着眼未来，基于对粮食安全历史、现实、形势和趋势的深刻把握、深邃洞察和科学研判，提出和阐述了新时代中国国家粮食安全战略思想，这一内涵丰富的战略思想为新时代我国粮食安全指明了努力方向，提供了基本遵循，对确保新时代我国粮食安全具有十分重要的指导意义。

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[7]习近平.解放思想锐意进取深化改革破解矛盾以新气象新担当新作为推进东北振兴[N].人民日报，2018-09-29.

（作者单位：广西中医药大学马克思主义学院）