论新形势下的粮食安全问题现状及建议研究

王海姮 王炫凯 侯昊晨

摘要：2020年10月16日是第40个世界粮食日，全国粮食安全宣传周活动启动，主题是“端牢中国饭碗 共筑全球粮安”。同时号召我们每个人从点滴小事做起，遏制餐饮浪费，让健康饮食理念深入人心，共同维护全球粮安，凸显了粮食安全的重要性。受新冠肺炎疫情影响，全球粮食供应秩序面临严峻挑战，联合国粮农组织呼吁，全世界应紧密团结在一起，多方并举应对粮食问题，扶贫帮困。当下我国粮食安全总体形势向好，但就我国基本国情而言，粮食安全受到土地、水源、人口和环境等因素的制约，需要我们付诸有效措施。

关键词：世界粮食日 粮食安全宣传周 粮食安全问题 新挑战 新形势

粮食是社会安定的重要基础，习总书记十分重视粮食生产问题。民以食为天，饮食是千百年来事关国计民生的大事。2020年7月，习总书记在吉林考察时表明他非常关心粮食安全问题，夏粮大获丰收，秋粮也要有好收成。吉林应把粮食安全放在首位，狠抓粮食生产，促进农业生产转型，为现代农业发展提供经验[1]。习近平总书记深刻认识到粮食对于国家发展的重要性，虽然我国是粮食大国，但仍然要树立危机意识，新冠肺炎疫情更给人以警醒[2]。我国是世界人口大国，粮食问题事关国家安全、经济发展、人民福祉和社会安定。

一、新时代中国粮食安全论述提出背景

（一）新形势下的粮食安全问题

最基本的民生之需——粮食，是国家重要战略储备物资。我国是世界人口大国，但耕地面积仅占世界耕地的9%，因此确保粮食的稳定生产与安全供应十分重要[3-4]。目前，在党中央及地方政府的高度重视下，我国的粮食生产持续向好，充分发挥了“镇山石”“固化剂”的作用。与此同时，也发现我国粮食安全的外部环境与内部特征发生了变化，粮食生产压力与日俱增，质量安全问题愈加突出，资源环境要素分配不足，结构性矛盾日益明显。我国已全面建成小康社会，夯实粮食安全底子，促进农业发展、农民收入提高，实现平稳健康发展比任何历史时期都要重要。2020年的南方洪灾对我国水稻秋产造成一定负面影响，虽然我国粮食连年丰收，库存丰富，有足够的能力确保口粮安全，但粮食安全问题不容忽视。《2020年中央一号文件》指出，“保障粮食安全是关乎国计民生的大事，粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积[5]。现在，国内外形势不断变化，对粮食安全战略也提出了新要求，2020年是全面建成小康社会目标的实现之年，同时也是打赢全面脱贫攻坚战的收官之年。“十四五”期间，怎样高效利用国内外“两种市场、两种资源”，完善国家粮食安全内部体系，确保我国经济社会健康发展，是需要优先答复的重大战略性问题。

（二）国内、国际背景

十八大以来，政府更加重视三农问题，我国粮食产量不断增长，整体达到历史较高水平，老百姓的饮食问题得到解决。但由于国际国内形势的不断变化，粮食安全方面依然存在许多问题。

1. 国内背景。随着经济社会不断发展，粮食生产资源不足问题愈加明显。一来，随着工农业的发展和城市化进程的加快，一些土地资源被浪费，耕地面积锐减，加上人们对耕地资源的不合理利用，对耕地自然恢复能力和长久发展造成破坏，使大量耕地处于消失边缘，粮食生产面临严峻挑战。再者，由于经济飞速发展，导致农用物资价格不断攀升，人工成本增加，种粮成本增加，粮食综合效益减少。

2. 国际背景。随着我国农业国际化进程的加快，在获得机遇的同时，也面临着风险和挑战。第一，为满足人民群众日益增加的消费需求，我国要从别国进口粮食来调换品种，但由于国外对粮食的需求也有所增加，因而会导致粮食之争。为了使国家利益最大化，不让粮食流出本土，造成粮食进口难度增加，存在不确定因素。第二，面临经济新常态的背景，我国农业生产投入不断增加，造成粮食作物价格超过国际均价，粮商企业一般更倾向于国外粮食作物，使得外国粮食占据一席之地，而国内粮食库存积压严重，内外粮食价格颠倒，国内粮食竞争力不断下降，农民生产积极性不高，对国家粮食安全产生不利影响[6-7]。

二、我国粮食安全的现状

习总书记曾说：“对粮食问题，要从战略上看，要看得深一点、远一点”。实现国内粮食自给自足，将粮食安全主动权掌握在自己手中，这是中国国情下的必由之路。维护国家粮食安全，最重要的是如何理解国家粮食安全战略，完善顶层规划。重点是进行粮食流通体制变革，对宏观调控进行精准定位，充分发挥市场无形之手的作用，实现资源良好配置。保证谷物自给、口粮十分安全是我国粮食安全的底线[8]。自力更生、立足本土是有关粮食安全的通常做法;保证产力才能让饭碗掌握在自己手中;适量进口是重要补给;技术保障可以增加农业产业效率、效益。粮食不仅是事关国计民生的重要物资，还是老百姓的基础生存资料。维护国家粮食安全，可以促进经济健康发展，能够为社会和谐稳定发展保驾护航，也能够为世界粮食安全作出积极贡献。

（一）国内种植面积、产量

通过一系列政策措施，近年来我国粮食面积稳定在17.4亿亩以上，人均粮食470公斤，远远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。由此可以看出我国粮食處于相对安全水平。

（二）进口粮食总量、结构来看

据《中国的粮食安全》白皮书显示：近几年，稻谷和小麦产需有余，完全能够自给，进出口主要是品种调剂。2001年至2018年年均进口的粮食总量中，大豆占比为75.4%，稻谷和小麦两大口粮品种合计占比不足6%。

（三）进口粮食发展速度、增长速度

近年来，我国粮食进口的平均增速在10%左右，其中，谷物类增速为24%，大豆类增速为8%，而近年来中国人口只增加了0.56%，粮食进口的增长速度超过了人口的增长速度。

（四）中国外汇储备

我国自上世纪80年代开始改革开放，经过三十余年的发展， 2014年我国外汇储备达到峰值38430亿美元，2018年我国外汇储备就下降到30727亿美元，年均降低1925.75亿美元，平均减速为5.45%，进口粮食平均年支出2826.4亿美元[9]，我国的金融安全可能因外汇储备的大幅下降而受到威胁。

三、解决我国粮食安全问题的建议

2021年是“十四五”规划的开局之年，也是在全面建成小康社会之后踏上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，意义深远。尽最大努力狠抓粮食生产，解决“三农”问题，促进粮食安全，具有特殊意义[10]。我国作为世界人口大国，必须全力构建更高水平、更高内涵、更高层次的粮食安全保障体系。“将饭碗掌握在自己手中，同时要装我们的粮食”，这是国家粮食安全的红线，完善“米袋子”责任制考核，对粮食市场价格加强监测和监管，不断推进“藏粮于地、藏粮于技”举措落实到位。制定“十四五”我国粮食安全目标，促进了粮食产业高质量发展，并加强风险防范。

（一）将创新粮食生产经营方式作为抓手

未来，我国粮食现代化发展的主力军是新型农业经营主体，最大限度支持不同类型人才成为新型农业经营主体的成员，并对他们进行政策和财政帮助。推进以新型农业经营主体、小农户为主体、利益链条为桥梁、社会化服务为根基的多元复合型现代粮食生产经营体制。此外，根据我国人口与资源结构的特殊性，小农户在短期内经营依旧是常态，同时也会占较大比例。所以，应促进小农户和现代化农业无缝对接，综合提升小农户发展水平，增大小农户增收范围，保护好和调动好粮农的种粮积极性。第一，应提高小农户组织化水平，支持其采用多种合作方式和利益共享体系参加或者建设生产机构，推动小农户开展合作，最大限度降低生产经营成本，还要帮助小农户尽可能规避市场风险，平衡收益期望;第二，要持续构建综合面向小农户的社会化服务机制，为他们提供农业自动化生产、农产品流转、农业保险、农业技术革新与推广、农业就业等丰富化服务，要帮助他们增加农业生产经营效益和效率。

（二）将培养壮大各类粮食产业经济作为主体

带动和提升整个粮食产业经济效益、竞争力的中坚力量是粮食产业经济主体，培养壮大不同粮食产业经济主体，可以深入挖掘粮食市场潜力，促进粮食经济呈良好态势。因此，第一，支持地方推进国有粮食购销企业变革，加快大型粮食骨干企业以我国粮食功能区为基础进行建设，培育“产购储加销”一体化全产业链体系，延伸产业链，增加价值链，制造供应链，充分体现稳市场、保供应、促发展的战略功效。第二，鼓励多个主体高效参与粮食仓储物流设备建造，发展产后服务模式，支持混合所有制粮食企业发展，以直接投入、股权分担、兼并重塑等手段，达到国有粮企和社会资本相结合。第三，培养国际大粮商，支持有实力的大粮企在国际粮食市场开疆拓土，发展产业链高低层对接合作关系，关注投资粮食产前研发、产后制作、仓库储备、交通物流、经济渠道等产业链终端环节，提高对国际市场粮食来源的管控力，提高我国在海外市场的主动权。

（三）充分发挥科技创新的引领和支撑作用

确保我国粮食安全必须要依靠科技手段作为支持，进一步发挥科技在粮食领域的支撑和引领作用，可重点抓住以下几方面：第一，加大科技在粮食领域的投入力度，引进新型育种技术，进行科技革新，从基础深化、前瞻领域、品牌创新和示范、攻克育种难题等下手，不断推进粮食基础研究、品牌革新和苗种质量提升，增强我国粮食安全的科技创新能力。第二，鼓励并支持粮食重点环节，对于我国粮食科技发展过程中存在的不足，要增大对营养高效、健康安全、节约粮食、加工深化、物流运输等领域重点技术的研究创新鼓励。第三，鼓励粮食企业和大专院校、科研机构进行合作，促进“产学研”发展，完善符合我国粮食产业高品质发展的创新体制[11]。支持科研机构与企业共同申报或创办粮食产业重点实验机构，推进科技成果转换与实际应用，促进科技创新、成果转换和消费需求的巧妙衔接。

（四）以持续深化粮食体制改革为导向

在粮食价格的变革过程中，务必坚持“市场定价、价补分离”的原则，推进粮食价格形成体制和收储机制革新。从广义角度看来，要将提质增效、清洁生产作为风向标，支持多元市场主体积极参市，构建“优质优价”粮食市场化收购制度。在粮食补贴政策变革过程中，要增强补贴的准确性，对粮农、新型粮食经营主体予以照顾，提升种粮人的信心。在财政金融鼓励政策中，政府部门要在体制创新、制度创新和建设良好市场环境方面构建规范与标准，要弥补因市场失控而导致的资源分配问题，不断完善财政、金融和税收鼓励政策，提高农户种粮预期，充分激发当地政府重农抓粮和粮农种粮的积极性。要支持和引导多元主体为粮食市场化营销提供贷款，建立平稳的银行与企业间的合作关系，提升粮食企业抵御风险能力和金融机构风险辨识能力。不断推进粮食安全保障方面的法律及相关配套法律法规的制定和落地，从而为粮食安全执法监督提供有效支撑。

（五）以积极参与全球粮食治理为依托

有效回避粮食国外市场风险，应积极参加全球农经治理，推进区域农业互助。第一，坚持粮食来源多元化和品种丰富化并举，提高粮食贸易关系的平稳性。第二，深入参加国际农产品供应链治理，推进国外粮食物流机制创建，鼓励大型粮商在世界重要粮仓和粮食主产区建造港口码头及仓储物流设施，同时，将国际供应链机制及粮源掌控力度和国内物流运输、加工、营销网络精准衔接，构建国际粮食市场风险预测评价制度，提高我国粮食国外保障能力，从容应对国际风险[12-14]。第三，主动参与全球贸易组织规则的制定，在粮食国内支持、安全公共存储、出口控制等方面讲好中国故事，建设维护国内粮食发展的国际农业准则。同时，培育大连商品交易所加速成长为国际有影响力的农产品期货交易市场，增强我国农产品国际定價主动权。第四，在“一带一路”背景下，凭借海外农业合作示范区、农业产业园区等带动粮食企业去海外投资，建设我国粮食产业链和投资交流合作平台，促进粮食产业国际化升级。

四、结语

民以食为天，食以安为先。粮食生产仍然是国家安全和稳定的“压舱石”，我们必须牢牢守住18亿亩耕地面积的底线不动摇，不能因为城市化和工业化的发展而大量缩减耕地。随着城镇化建设的深入推进，考虑适当地集中耕种土地，从而提高粮食生产效率。粮食安全事关国计民生，是社会安定的重要基础，着眼于粮食安全问题，让人民填饱肚子，推进新农艺、新模式;着眼于有效供给，解决好“肉盘子”和“菜篮子”的问题，推进新品种、新技术;着眼于生产保障，解决好农业生产能力的问题，推进新体系、新农机。同时，随着人民生活质量的提高，要继续丰富各种非主粮农产品的产出与加工。我国作为人口大国，解决食物供给具有十分重要的意义。新时期有关粮食安全的一系列论述为中国粮食安全的长远发展提供行动指南，也为世界粮食安全提供了科学参考，有效维护了我国国家安全，增强了我国的国际竞争力。