行政非诉执行案件法院审查期限法律适用问题探析

任劲超

一、基本案情

某区行政机关于2021年3月3日向某区法院申请执行其作出的行政处罚决定，该区法院受理后于当日立案，后经审查，于2021年3月12日作出准予执行裁定。其中3月6日、7日为节假日。

本案的争议焦点在于区法院立案后9日（7个工作日）作出裁定，审查期限是否超过法律规定期限。

二、分歧意见

对于这类案件的审查期限，行政强制法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）在审查期限行文表述上一致，均为法院在7日内进行审查，作出是否准予执行的裁定。[1]但对于“七日”的理解，两部法律存在分歧。

行政强制法第69条规定：“本法中十日以内期限的规定是指工作日”。即法院的审查期限是在扣除节假日后的7个工作日，据此，案例中的法院在7个工作日内做出裁定，并未违法。

《行诉法解释》有关审查期限的规定并未明确工作日或者节假日，但根据该解释第48条规定，期间届满最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期，因此，只有在届满最后日是节假日的，届满后一日才是期间届满日，期间若存在多个节假日的，并不扣除期限。本案中法院审查活动期限已超7日，以此作出裁定属于超期，审查程序存在违法。

由于上述法律、司法解释关于期限规定的不同，对非诉执行案件的审查期限即产生两种意见。第一种意见为，应适用行政强制法。该观点认为，法院对非诉执行的裁定行为是行政强制行为中的环节，其涉及的所有法律规定均应当适用行政强制法，包括法院审查期限。若按照行诉法解释的规定，则变相减短审查期限，增加法院的工作量，且对被执行人不公平。该观点将非诉执行案件行政化，即法院等同于有强制执行权的行政机关。

第二种意见为，应适用《行诉法解释》审查期限规定，即法院对此类案件的审查期限应包含节假日。行政强制法对具体行政强制行为的期间做了严格限制，其立法本意也是规制具体执行行为，而法院审查行为属于前置裁判行为，两者应有所区别。在时间上，行政强制法实施时间是2012年1月，而行诉法及相关解释在2017年进行了修正，后者属于新法。根据新法优于旧法原则，应适用行诉法规定。该观点将非诉执行案件区别于普通行政强制执行案件，因法院参与产生了执行活动司法属性。

三、评析意见

行政非诉执行案件（以下简称“非诉执行案件”），它是指法院依据行政诉讼法的规定，依行政机关的申请，对未经诉讼裁判的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。这类案件的强制执行审查及实施权直接归属法院，但又因案件存在行政行为属性，不完全适用法院执行规定，对此存在法律适用争议。案例中的问题就涉及了法院对非诉执行案件审查期限适用何法律的问题。

基于我国行政强制制度的特殊性以及目前的实务现状，笔者认为，法院对非诉执行案件的审查活动，虽然不是严格意义上的行政诉讼及执行行为，但其存在行政诉讼及执行行为特征，且是法院作出裁定的司法行为，具有司法特性。故非诉执行案件的审查期限，应适用行政诉讼法及司法解释规定，主要理由如下：

1.从行为本质看，非诉执行审查属于特殊诉讼活动。法院对非诉具体行政行为的审查及执行是一种司法活动，也是法律赋予法院的重要职责。[2]非诉执行确定为司法行为符合行政诉讼法第66条的立法本意。行政诉讼法之所以规定非诉执行制度，是考虑我国行政权过于强大的现实。非诉执行制度建立的根本目的在于将行政强制执行纳入司法审查范围，保护公民、法人和其他组织的合法权益。[3]从法院审查程序上看，虽然非诉执行审查有别于普通行政诉讼活动，但仍然存在对行政决定法律效力审查和特殊情形下听取被执行人与行政机关意见的程序，在形式上符合诉讼特征，可对其认定为诉讼行为。从法院具体审查行为及决定上看，法院对行政决定进行合法性审查，包括对行政行为作出程序及实体行政法规、规定适用的审查，并以裁定文书的形式作出是否准予执行的决定，具有审判活动属性。因此，对非诉执行案件审查应适用诉讼活动相关法律。

2.适用行政诉讼法规定，并不违背行政强制法的立法本意。非诉执行案件从产生到执行完毕分三个步骤，即行政机关作出决定，法院审查作出准予执行裁定，执行机关实施强制执行活动。[4]而行政强制法第69条对于规定10日以内期限是指工作日不含法定节假日，主要是由于具体行政强制执行一般不得在夜间或者法定节假日实施，如果在10日以内期限包含法定节假日，期限比较短，实际执行中存在困难。立法的本意在于保护被执行人利益及有利于具体行政强制执行顺畅。

由此可见，行政强制法对于期间的规定注重实施强制执行活动的合理合法性。法院的审查活动，并不涉及具体的强制执行实体行为，不直接对被执行人利益产生利害关系，只有在作出准予执行裁定且据此实施具体行政执行活动时才涉及。故适用《行诉法解释》的规定并不违背行政强制法保护被执行人利益和保障强制执行活动顺利开展的立法本意。

3.实践操作具有可行性，不会给法院增加巨额工作量。按照第一种意见所述，适用行政强制法中7个工作日的期限规定，法院审查活动期限就相对充裕。但在实践中，法院对非诉执行案件的审查有别于普通庭审活动，法院基本只需书面审查，并不存在复杂繁重的工作量，适用行诉法规定期限虽会对审查期限进行一定缩减，但并不会造成特别大的影响。如若案件复杂，法院审查行为存在救济方式，可根据案件情況，适用《行诉法解释》第160条及行政强制法第58条的规定，行政行为明显违法并损害被执行人合法权益时，可听取被执行人和行政机关的意见，将审查期限延长至30日。以上条款可保障法院审查时间的充裕性。

4.适用行诉法规定的审查期限，有利于法院执行程序对于期间规定的统一性。如前所述，考虑到非诉执行案件亦属于执行案件，法院对此审查及执行时，应当适用相同规定，在碰到冲突时，应当按照上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。按照上述原则，除行政诉讼法及司法解释立法后于行政强制法，适用新法优于旧法外，在具体程序性质上，非诉执行是属于法院具体实施的执行活动，应当根据特别法优于一般法等法律适用规则，适用法院有关执行程序的规定。

综上，笔者认为，按照我国目前的行政强制制度，考虑非诉执行案件特殊性，对非诉执行案件的审查期限规定应当与其他诉讼裁判适用的期间统一，这样既能保持法院司法活动适用法律规定的一致，也能突出法院在行政强制执行活动中的独立性和去行政化。

*浙江省绍兴市上虞区人民检察院[312300]

[1] 参见《中华人民共和国行政强制法》第57条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第160条。

[2] 参见黄学贤：《非诉行政执行制度若干问题探讨》，《行政法学研究》2014年第4期。

[3] 参见娄小平、郭修江：《非诉执行若干问题研究》，中国法院网https：//www.chinacourt.org/article/detail/2002/10/id/16566.shtml，最后访问日期2021年6月9日。

[4] 参见洪泉寿：《非诉行政执行程序的困境与建构》，《人民法院报》2020年6月3日。