学生个人信息保护行政公益诉讼案件办案难点及破解

符世锋

摘 要：近年来，社会培训机构如雨后春笋般出现，伴随而来侵犯学生个人信息的违法犯罪行为也日渐增多。作为检察公益诉讼探索的重要领域，涉及学生个人信息保护案件的办理存在线索發现难、调查核实难和案件证明难等问题。各地检察机关在办理涉及学生个人信息保护公益诉讼案件时，应多措并举拓宽案件线索来源，充分利用各种有利条件调查取证，同时要敢于运用事实推定，善于沟通协调，促进公益诉讼工作的开展。

关键词：学生个人信息保护 难点 调查核实 事实推定

一、基本案情与监督过程

（一）基本案情

2016年7月，甲培训机构总经理孟某购买无锡市区200余所中小学在校学生个人信息23万余条，并将上述信息用于其培训机构电话招生。2018年7月，孟某向王某出售，向乙培训机构总经理方某非法提供上述信息。甲乙两培训机构均无行政部门颁发的办学许可证。从形式上看，上述信息多为格式统一、内容全面、精确度高的整个学校和整个班级的信息;从内容上看，这些信息包括学生所在学校、姓名、入学年份、班级、学号、家庭住址及父母姓名、联系方式等详细情况，故单凭教育培训机构通过自行市场调查、家长报名参训等方式难以完成这些巨量信息收集任务，不排除涉案信息来自于学校或教育行政部门的可能性。

（二）监督过程

江苏省无锡市梁溪区人民检察院在办理孟某侵犯公民个人信息罪案件中发现可能存在侵害社会公共利益的情形，将案件线索移送江苏省无锡市人民检察院（以下简称无锡市院），该院于2019年10月28日立案审查。

立案后，检察官办案组主要进行了以下几方面调查核实工作：一是通过调取孟某侵犯公民个人信息罪案件卷宗，全面了解孟某违法事实;二是通过对办学场所实地调查，摸清两公司目前经营状况;三是通过走访市、区教育行政部门，了解对校外培训机构办学许可证发放、培训行为监管、学生个人信息保护等履职情况;四是由于涉及的案情非常重大，由分管院领导出面与无锡市教育局进行沟通。

2019年11月8日，无锡市院向无锡市教育局发出检察建议，督促其加强对校外培训机构的监管和对学生个人信息的保护。

2020年1月6日，无锡市教育局书面回复无锡市院，全部采纳了检察机关建议，成立调查组全面排查治理。并投入资金对教育城域网进行改造，出台《无锡市教育数据暂行管理办法》，规范教育行政部门及学校对学生个人信息的管理。

二、侵犯学生个人信息案件的特点

在本案办理中，笔者发现，侵犯学生个人信息案件主要有以下四方面特点：

第一，信息来源多种多样。从司法实践看，获取学生个人信息的方式很多，有的是合法收集，但非法买卖、提供，如培训机构在发放宣传资料过程中获得学生家长同意后收集学生个人信息，而后非法出售或提供给他人。也有非法收集，非法买卖、提供，如APP违规收集、学校工作人员或教育主管部门工作人员非法提供、软件开发人员在给学校和教育行政部门开发软件时非法获取、或者侵入公司或单位计算机系统非法获取等，这些人员将非法收集的学生个人信息非法出售、提供给各类培训机构以获取利益。本案中，经教育行政部门全面排查，可能是软件开发公司在开发“家校通”系统时非法保存，后销售给他人。

第二，非法获取的信息多用于培训机构招生培训。近些年来，各式各样的培训机构如雨后春笋般出现，对生源的需求催生了其对学生个人信息的需要，有的人甚至铤而走险，买通学校或教育管理部门工作人员，获取大量学生个人信息。侵权人获取学生个人信息后，目的一般非常明确，即用于培训机构电话招生，这种方式相比于发宣传单、逐个登记获取学生个人信息进而进行招生的效率要高得多，也更有针对性。从本案涉案人员对学生个人信息的非法买卖、提供情况看，均是在教育培训机构之间进行流转，用于培训机构的招生。

第三，学生个人信息泄露后容易引发次生犯罪。从内容看，侵权人获取的学生个人信息包括学生所在学校、姓名、入学年份、班级、学号、家庭住址、父母姓名、联系方式等信息，十分详尽。而相关培训机构非法获取该部分信息后，可能导致信息被不断地非法转卖、提供给他人，易引发电信诈骗、盗窃、敲诈勒索等多种关联犯罪，对学生及家长的人身和财产安全构成严重威胁。

第四，行为人违法犯罪收益高成本低。个人信息的一个重要特点是可以重复利用，如某机构非法获取学生个人信息后，可以非法出售、提供给舞蹈、绘画、体育等方面的培训机构，甚至可以出售、提供给保险、理财等金融机构从业人员，1万元购买的信息通过多次出售，可以变成10万甚至更多。而且对于培训机构而言，其利用非法获取的学生个人信息招生，可以获取丰厚的利润，侵权人的行为也不太容易被发现，如在本案中，“上游”的侵权人在进行非法买卖时，采用不见面、使用假名和现金交易的方式，公安机关基本无法查清。即使发现之后，按现行法律规定，行为人面临的刑事处罚也比较轻，可以说是用低成本获取高回报。

三、检察机关办理涉学生个人信息保护行政公益诉讼案件的难点

个人信息保护属于检察公益诉讼新领域，需要进行积极探索。学生作为敏感和特殊群体，办理相关个人信息保护行政公益诉讼案件在实践中存在诸多难点。

第一，线索发现难。获取案件线索是办理公益诉讼案件的第一步，案件线索发现难成为制约公益诉讼的难点之一，这在学生个人信息保护方面尤其突出。接到相关机构的招生或者推销电话后，多数家长都不会去报警，且学生个人信息几乎在学校、培训班、保险机构、医院等各类机构都会被登记。即便家长报警，公安机关也难以查清，具有管理职权的行政机关也难以着手管理。因此，对检察机关而言，如果不是在审查公安机关移送审查起诉的案件中发现，要发现侵犯学生个人信息的案件线索比较难。

第二，调查取证难。虽然“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第6条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，人民检察院组织法也赋予了检察机关调查核实权，但实践中调查取证难的问题一直存在。以我院为例，现行公益诉讼检察部门人员大多来自原民事行政检察部门，因传统民事、行政诉讼监督案件的审查，主要是基于书面审查原则。只有需要对案件进行监督且案件事实不清的情况下，承办人才会对案件事实进行深入调查。很多同志尚不适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求，容易陷入固有的办案模式，如查询、调取、复制证据材料和询问，而对勘验、鉴定、检测、损失评估、价值评估等方式较少使用[1]，干警调查核实能力不足的问题普遍存在。

此外，法律和司法解释虽然规定了检察机关调查核实权，但并未规定具体的调查手段、操作程序、保障措施等内容，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》明确规定不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施，公益诉讼办案中的调查同样不会突破这种限制。这导致一是对物取证难，由于检察机关调查措施有限，导致有的案件证据灭失、调查受阻;二是对人取证难，如被调查人不配合会导致检察机关难以查明案件事实[2]，这种状况在对行政机关进行调查时同样存在。如办理学生个人信息保护公益诉讼案件中，即使知道侵权人电脑里有其非法获取的学生个人信息，因无采取强制措施的权力，可能会导致关键证据无法取得，如果不借助公安机关的力量，调查取证工作很难开展。具体到本案中，相关人员的讯问和询问笔录是公安机关制作，非法获取的学生个人信息也是公安机关在扣押的犯罪嫌疑人电脑里提取、相关人员微信沟通记录同样是公安机关调取。如果仅凭检察机关的力量、调查手段不太可能完成这些证据的收集任务。这也是司法实践中，公益诉讼案件的办理多依托刑事案件中公安机关侦查获取证据的原因。

第三，案件证明难。根据《解释》第21条规定，检察机关向行政机关提出检察建议需要查清两方面内容：一是行政机关违法行使职权或不作为;二是这种违法行使职权或不作为导致国家利益或者社会公共利益受到侵害。具体在本案中，检察机关要向教育行政部门发出检察建议，同样需要查清这两方面内容，即是因为教育行政部门人员的故意或过失导致学生个人信息泄露，或者教育行政部门没有依法履行保护学生个人信息的监督管理职责，导致信息泄露;教育行政部门违法行使职权或不作为导致国家利益或社会公共利益受到损害。对于社会公共利益受到损害的事实，还是比较明确的，因为二十几万学生个人信息被他人非法买卖并用于培训招生，侵犯了学生及家长个人隐私和生活安宁，损害了社会公共利益。但本案仅有培训机构负责人孟某、方某等的讯问笔录、非法获取的学生个人信息等主要证据，至于孟某是从何处非法获取的学生个人信息，一方面因孟某“上家”具有反侦查意識，都是用假名进行交易，调查难度较大，另一方面，公安机关已经证实孟某等的犯罪行为，没有进一步调查孟某“上家”，而检察机关囿于调查能力和手段有限，更无法查清。在这种情况下，如何证明学生个人信息泄露是否为教育行政部门违法行使职权或不作为所导致，就成为能否对其进行监督的关键。这一问题不仅在本案中存在，在涉及学生个人信息保护，甚至更大范围的个人信息保护案件中都不同程度存在。

四、破解学生个人信息保护行政公益诉讼案件难点的思考

（一）多措并举拓宽案件线索来源

1.充分运用大数据加人工智能等现代科技手段。2018年7月，最高人民检察院印发的《全国检察机关智慧检务行动指南（2018-2020年）》指出，到2020年底，检察机关将全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检务生态，推进大数据、人工智能等前沿科技在刑事、民事、行政、公益诉讼等检察工作中的应用。目前，各地都在开展大数据与人工智能运用的探索，无锡市检察机关也是较早开展探索的地区之一，现已建立起了具备数亿条行政监管、行政执法等信息的数据库，锡山区检察院开发了公益诉讼智能研判平台，在对平台进行完善的过程中，可以开发专门针对学生个人信息保护的模型，实现线索的智能化推送。

2.充分挖掘刑事案件中的有用线索。对于公益诉讼来说，刑事案件是一座“富矿”，不仅有大量的民事公益诉讼案件线索，也有大量的行政公益诉讼案件线索。检察机关应在办理刑事案件中充分挖掘，从中获取有价值的公益诉讼案件线索。

3.充分发挥群众的力量获取案件线索。普通群众在日常生活更易发现各种问题，要充分发动群众积极性。尤其是家长们，在接到教育培训机构电话招生或推销时，切不可认为与自己关系不大，而应及时向有关机关反映，形成人人参与的局面，才能更大程度上阻止学生个人信息的进一步泄露。目前，多地相关机关都在微信公众号上开通了随手拍功能，也出台了线索举报奖励规定，我们应充分运用这些手段服务于公益诉讼检察工作。

（二）充分利用各种有利条件调查取证

检察机关需要充分利用各方面有利条件行使调查权，保障公益诉讼工作的顺利开展。

1.充分利用各地人大常委会赋予的调查保障措施。目前，已有二十多家省级人大常委会通过决定形式（有的地方是法规性规范性文件）支持检察机关公益诉讼工作，多数地方规定了调查核实的手段，个别地区还赋予了检察机关一定程度“强制手段”和保障措施。各地检察机关在进行案件调查时，要充分利用。如在对侵犯学生个人信息公益诉讼案件办理中，对行为人电脑等存储介质中的数据，可以通过证据的现行登记保存，确保证据安全。

2.充分利用公安机关的侦查手段获取公益诉讼所需证据材料。在办理涉及学生个人信息保护案件时，公益诉讼检察部门与刑事检察部门可以一起提前介入，一方面引导侦查，另一方面借助公安机关的力量，尽可能收集更多有利于开展公益诉讼的证据，协助检察机关查清案件事实。

3.充分利用与行政机关的协作沟通机制。在实践中，检察机关与公安机关、工信部门、教育部门等行政机关会签了许多规范性文件，通过信息共享、线索移送、办案协作等机制，这些都有利于共同促进学生个人信息保护工作的开展。

4.充分运用听证机制。2020年10月，最高人民检察院正式印发《人民检察院审查案件听证工作规定》，要求在全国检察机关推开办案过程中的听证。听证，是指给当事人和利害关系人等提供陈述、申辩、辩论、质证的机会，给主持人乃至办案人员提供兼听各方诉求、确认事实和证据，并据以作出合法合理决定的机会。[3]听证虽然不是调查取证方式，但借助人大代表、政协委员和社会公众的参与，将有助于促进调查工作的开展。

（三）敢于运用事实推定

事实推定是司法机关办案中经常用到的证明方式，又称司法上的推定或诉讼上的推定，是指司法者在具体的诉讼过程中在自由心证范围内根据有关证据和经验法则对有关证明对象所作出的一种推论。[4]如在本案办理过程中，通过公安机关的侦查，虽然查清了孟某、方某等非法买卖、提供学生个人信息的事实，但是，对于孟某所非法获取的学生个人信息来源，公安机关未予查清，依靠检察机关的力量和手段也无法进一步查清。经向教育行政部门调查，对于学生个人信息的保护，该机关采取了一定的措施，以保护学生个人信息的安全，对培训机构也开展常态化的检查，但囿于执法力量原因，无法全覆盖，也无法开展经常性检查，且对于培训机构通过非法获取学生个人信息进行培训招生的行为，并未纳入教育行政部门监督检查的范围。在此情况下，能否根据现有证据，向教育行政部门发出诉前检察建议呢？对于教育行政部门是否存在违法行使职权的问题，因无直接的证据，无法证实，但对于教育行政部门是否完全履行了保护学生个人信息安全的行为，可以大胆采用推定的方式。因为从孟某非法获取的学生个人信息看，孟某非法获取和销售的信息为整个学校、整个班级学生的人员名单，均以EXCEL表格形式呈现，且信息格式统一、内容全面、精确度高，故单凭教育培训机构通过自行市场调查、家长报名参训等方式难以完成这些巨量、完整学生个人信息收集任务。因此，可以认为这些信息可能来自教育行政部门内部，至少是教育行政部门的履行监管职责不到位，导致学生个人信息泄露，存在不作为的违法行为。

（四）善于开展沟通协调

在行政公益诉讼办案过程中，沟通协调应当贯穿办案过程始终。

1.诉前磋商，消除歧见，达成共识。行政机关行使职权所涉及的领域多带有专业性，且内部规范性文件较多，加上职能存在交叉，检察机关需要在与行政机关充分沟通的基础上，准确认定案件事实、明确行政机关职权、正确适用法律，以使发出的检察建议具有精准性和可操作性。同时，事前以圆桌会议形式，充分听取行政机关意见，既是对行政机关的尊重，也有利于促进检察建议内容被采纳和整改落实。在本案办理过程中，我院分管领导亲自出面联系市教育局，该局非常重视，局主要领导亲自上门进行案件沟通，对于形成一致认识，推动整改落实起到了极大地促进作用。

2.发出检察建议后，对于行政机关的整改积极进行沟通，共同协作促进社会公共利益的维护。在本案检察建议发出之后，我们并未一发了之，而是及时积极跟进教育行政部门的整改情况。教育行政部门也主动向检察机关进行沟通，听取检察机关对整改的意见。回复期限届满前，该局分管局长带领相关业务部门负责人来我院送达回函等材料，并当面通报整改情况。因此，对于行政机关在收到检察建议后，积极进行整改，或者在整改过程中积极与检察机关进行沟通，邀请检察机关参与整改全过程，充分听取检察机关对于整改的意见和要求时，检察机关应该积极进行参与，与行政机关共同协作，促进及时高效维护社会公共利益。对于不整改、不及时整改或者到期不回复等情形，检察机关也可以主动进行沟通，了解行政机关的具体情况，提醒行政机关及时进行整改并按期回复检察机关，争取能够达到双赢多赢共赢的局面。

*江苏省无锡市人民检察院[214002]