论行政强制执行

王 鹏

摘要行政强制执行作为国家运用其权力对不履行行政法义务的相对人,依法采取强制手段,迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为,在国家行政活动中具有重要地位与作用。因此,如何正确运用行政强制执行已经成为依法行政、依法治国的重要环节。本文正是从我国行政强制执行的现状出发,通过对行政强制执行存在问题的分析,提出一种较完善的解决模式。

关键词概念模式缺陷

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-338-02

一、内涵及相关概念比较

行政强制执行是指行政机关及其工作人员,对逾期不履行行政机关依法作出的行政处理决定中要求履行义务的相对人,依法定的权限和程序,强制其履行义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施。其特征是:(1)行政强制执行的主体是行政机关及其工作人员。(2)行政强制执行以相对人逾期不履行行政处理决定中要求履行的义务为前提。(3)行政强制执行的内容,是行政处理决定中要求相对人履行的义务。(4)行政强制执行的对象,是逾期不履行行政处理决定中要求履行义务的相对人,包括公民、法人和其他组织。

(一)行政强制执行的性质

行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为,抑或是行政司法混合的行为?如果是行政行为,如何解释法院依申请采取强制措施的行为?如果是司法行为,那么又如何解释行政机关自行执行的情形?如果是混合行为,是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行为,很难界定。事实上,行政强制执行是就行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的,也就是说,无论是行政机关还是司法机关,它所执行的前提或基础是行政义务,即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以,从执行主体或形式上看,有些行政强制执行是一种行政行为,另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看,行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同,救济途径也有所不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济,只能通过行政诉讼和行政复议途径;如果是针对行政强制执行措施寻求救济,则可能要分别通过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。

(二)行政强制执行与强制措施

强制措施是行政机关为了查明情况,或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态,或者是为了保障行政管理工作的顺利进行,根据现实的需要,依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。与执行性强制措施不同,在采取这类强制措施之前,并没有为被强制的行政相对人设定义务的具体行政行为的存在。采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务,其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求的目标不同而不同,可能是为了查明情况,也可能是为了预防、制止或控制违法行为或是危害状态,还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的做出。一般性行政强制措施,既不是为了行政强制执行而设,也不是为了应对紧急事态而设,其应用的时间和条件,分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前,和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚,或情况虽已清楚,但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现,仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。

两种强制行为虽有区别,但有着内在的关联。行政强制措施往往在调查违法行为的阶段采用,带有预防的性质,而行政强制执行通常是在违法行为已经彻底查清后采用。无论是行政强制措施还是行政强制执行,都是行政机关行使权力中表现最为激烈,对公民、组织影响巨大的行为方式,它可以使公民、组织的人身或财产直接受损。从行政执法的运作过程看,一旦行政机关动用行政强制,事实上即意味着行政机关与公民、组织双方的友好合作宣告结束,行政机关的权力和公民的人身财产权利进入了直接交锋。这场交锋的后果,必然是权力战胜不服从的公民、组织。因此,行政强制制度的正确运用,能够保证令行禁止,实现良好的法治秩序;反之,行使不当或一旦滥用,必然会给公民、组织带来巨大损害。

(三)行政强制执行与民事强制执行

行政强制执行与民事强制执行,作为强制执行,有许多共同处,对某些国家来说,行政强制执行与民事强制执行并无实质区别,它们都是司法权的一部分,如美国。对另一些国家而言,虽然行政强制执行与民事强制执行是分开的,但行政强制执行在内容与方式上也都是从民事强制执行仿效而来,如德国。从我国具体情况看,行政强制执行与民事强制执行的区别在于:(1)从执行主体看,我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院;但在法律规定的情况下,也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。(2)从执行依据看,行政强制执行的依据是行政处理决定,即使在由司法机关强制执行的情况下,其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。(3)从执行对象看,行政强制执行的对象比较广泛,可以是物,也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。(4)从执行结果看,行政强制执行不存在执行和解,只能强迫义务人履行义务;民事强制执行则可以执行和解。

(四)行政强制执行与行政处罚的区别

行政强制执行与行政处罚的共同点在于,都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况,一种是,此法定义务非履行不可,由此引起行政强制执行,如纳税,当事人不履行纳税义务的,必须强迫当事人履行;另一种情况是,此义务已不可能再履行,故只能给予行政处罚,使其记取教训,以后必须履行义务。如违反交通规则,闯红灯,此时只能科以罚款,使其以后遵守交通规则,不可能强制执行。从性质上说,行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务,而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然,行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容,但这种科以新的义务的目的,仍是为了履行原行政义务,并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中,也有以处罚代替强制执行的,即以处罚代替当事人必须履行义务的情况,如有些地方对农民侵占集体土地建房,行政机关不是申请人民法院强制拆除,而是以收取罚款结案,这实际上将起到怂恿违法的作用,是不可取的。

二、我国行政强制执行制度存在的缺陷

(一)缺乏统一立法

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度,必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题,有些却没有规定,即使规定了的,也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则,即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外,其他行政行为的执行均需申请法院。很显然,这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权?法律赋予行政机关哪些强制执行权?行政机关又如何实现自行强制执行权?法院对于行政机关的申请如何执行?责任由谁承担?是否所有行政行为都需要强制执行等问题,不一而足,要解决这一系列的问题,必须进行统一立法。

(二)行政强制执行手段不完整,程序不健全

现行体制下,行政机关强制手段并不完整,缺乏应有的力度和威慑力。表现在,享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心,难以达到迫使相对人履行义务的目的。目前,法律对行政强制执行手段的规定也不统一,有些行政行为的执行,只有直接强制手段,而无间接强制手段,有些相反,只有间接强制手段,却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题,与法院的判决、裁定“执行难”一样,同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法,所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多,法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。

(三)行政机关与法院的行政强制执行权划分不清

由于立法的原因,目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面,很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行,大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担;另一方面,由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查,使得很多申请执行案的审查流于形式,法院成了行政机关的执行工具。更有甚者,行政机关与法院“联手”设立派出法庭,巡回法庭等机构,法院出名义,行政机关出钱出办公设施,共同强制执行,以至于划分不清哪些是行政职能,哪些是司法职能。据报载,“有的法庭派员直接参与抓计划生育,收缴‘超生罚款;有的参与‘三提五统兑现,直接‘催粮收款,还有的应有关部分之邀,为其收缴欠费等,个别干警在受到阻力或指责时,甚至动用警具,违法乱施强制措施。”这些现象说明,把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法,不仅难以保障行政行为执行的公正与效率,而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样,行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离,强制执行须取得法律特别授权。

三、外国行政强制执行模式

(一)美国模式

美国模式的特点是,行政机关在相对一方不履行行政义务时,原则上不能自己采取强制执行手段,只能向法院提起民事诉讼,请求法院以命令促使履行,相对一方如果不履行法院命令,法院将以藐视法庭罪,处以罚金或拘禁,这就是“藐视法庭程序”,当然,作为诉讼,被告方也同时可以就行政机关的强制执行决定是否合法进行争论,因而其本身又是一次救济程序。此外,它也并不妨害相对一方在不服行政处理决定时,根据特别法或行政程序法的规定,向法院请求司法审查。另外,有下列四种情况,有即时强制必要的,行政机关可以不经由行政上的诉讼程序,或事前的司法承认而自行执行:(1)对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押;(2)对外国人驱逐出境;(3)对妨害卫生的行为的排除;(4)妨害安全秩序之排除。美国强制执行的理论基础在于,按照美国三权分立的特点,为有效控制行政行为,防止行政权的滥用,这种对公民极易造成损害的行政强制执行权从来属于司法权而非行政权,这是理解美国模式的关键所在。

(二)法国模式

为确保行政义务之履行,法国采用由司法机关对义务违反者施加刑罚的办法。依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行。这种刑罚与一般刑罚不同,称为行政刑罚。但刑罚与行政罚只在法律有规定时才适用,如果法律对于某项行政义务的不履行没有规定处罚,或者情况紧急,需要即时强制时,行政机关也可使用强制力量直接执行行政处理决定所规定的义务,称为依职权执行或强制执行。

但必须符合下列条件:(1)法律有明文规定;(2)情况紧急;(3)法律无明文规定,也无紧急情况,但法律也没有规定其他执行方法时,强制执行是最后的执行方法。如果有其他方法就不能适用强制执行;(4)当事人表示反抗或有明显的恶意。

四、我国行政强制执行模式选择

我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式,虽对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益都起到了积极的作用,但也存在不少缺陷,其将使众多行政决定无法得到落实,行政法律规范难以得到遵守和实施,行政效率低下。现行行政强制执行模式的这种缺陷主要源于行政主体作为行政行为的作出者享有的行政强制执行权过少,行政效率得不到法律上的保障。此外,由于行政机关享有主要的行政强制执行权是基于公共利益的需要,行政机关为了公共利益所作出的决定,如果得不到及时执行,不仅使行政行为丧失拘束力、确定力和执行力,而且很可能导致国家处于无政府状态。因而,在我国应建立以行政机关自力强制执行为主、以申请法院执行为辅的强制执行模式,将专业性、技术性较强的多数行政强制执行案件交给行政机关,而涉及重大的、特殊的行政强制执行案件由法院来强制执行。同时,为了避免作出行政处理决定的行政机关既“决定”又“执行”、集诸权于一身而导致滥用行政权力,应在行政系统内部建立一个专门的机构来负责行政案件的强制执行。这不仅使行政强制执行权回归于行政机关,使行政决定得到及时执行,行政法律规范得到遵守和实施,大大提高行政效率,而且有利于防止行政机关滥用行政权力。