宅基地基准地价评估的关键问题及编制路径

李佳佳

（河北嘉泽房地产资产评估有限公司，河北 石家庄 050011）

引言

宅基地通过有效的盘活利用，显化财产价值，实现农民的财产权益，而无论是宅基地有偿使用、流转交易、抑或抵押，都须以宅基地价格为基础。但是，目前宅基地基准地价体系、评估方法均处于缺失状态。有些地区虽然基准地价成果中包含宅基地，但也仅仅体现了拆迁补偿价格或者退出价格，其实质是宅基地所有权价格，与表现宅基地使用权价格的基准地价存在实质性差异。尤其是在宅基地区位敏感度比较高的城中村或城市近郊区，更难以充分反映土地质量的差异。

一、宅基地的特性

宅基地既不同于城镇建设用地，也与一般集体建设用地有着显著的区别，主要体现在内在属性、权利实现和定价机制3 个方面。内在属性存在差异。一是宅基地用途更为宽泛。城镇建设用地分类包括住宅用地、商服用地、工矿仓储用地以及公共服务用地等，而宅基地主要用于建设农民住宅及生活附属设施，因集体建设用地在用途上缺少更详细的分类，实际上还用于店面、农家乐等经营性用途；二是宅基地使用年期更为长久。现行法律对宅基地使用权年期没有限定，实际使用和管理上可视为无限年期。城镇建设用地使用年期按商业、工业、科教文卫及居住等不同用途分别限定为40 年、50 年、70 年不等。

权利实现受到制约。在现行土地管理制度下，广义的城镇国有土地使用权是包含土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处分权的集合，城镇国有土地只要合法并办理登记手续均可在一定条件下流转、设立抵押或租赁。与城镇国有土地相比，宅基地在上述权利行使方面受到更多限制。一是严格限制宅基地使用权转让，仅允许在本集体经济组织内部流转，流转范围狭隘；二是《物权法》禁止宅基地抵押，目前中国人民银行牵头正在开展农民住房财产权抵押贷款试点，宅基地抵押权未来或有望实现；三是宅基地能否设立租赁权尚无明确法律依据。

定价机制不合理。城镇建设用地在市场规律作用下，已形成可供参考的基准地价以及公开透明的市场定价机制，定价方式相较于宅基地来说更为成熟合理，但目前我国没有形成统一的宅基地价格体系，实践中对于流转宅基地的定价，一般是通过双方协商来确定价格，这样的定价方式缺乏科学依据和交易基础。宅基地制度改革试点地区，为推动宅基地有偿退出，当地政府大多是制定一个政府参考价供交易双方参考，然后交易双方在此基础上进行协商来确定价格。现有宅基地定价方式相较于城镇建设用地，在合理性和科学性上还存在差距。

二、宅基地基准地价评估的关键问题

（一）权利受限

现行法律法规下，国有建设用地使用权由土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处分权构成，只要合规合法，均可在一定条件下流转。与国有建设用地相比，宅基地在权利行使方面受到诸多限制。一是流转范围受限，仅允许在本集体经济组织内部流转；二是抵押权受限，现行法律下，除部分改革试点地区外，宅基地使用权不得抵押；三是能否设立租赁权模糊，尚无明确法律依据。

（二）宅基地标准定价困难

市场规律机制作用下，城镇建设用地定价公开透明，已形成完整的可供参考的基准定价体系，城镇建设用地的定价方式日趋成熟合理。相较而言，我国目前仍无可供参考的宅基地价格体系。宅基地主要集中在农村，是农民的居住用地，地处偏远的山村，分布零散。现实中，宅基地使用权仅限在本集体经济组织内部进行流转，交易价格往往由当事双方通过协商来确定，这样的定价方式缺乏科学依据与推广使用价值。部分宅基地改革试点地区，当地政府为推动有偿退出机制，提前设定流转宅基地的政府基准参考价，交易双方在此基础上再协商交易的最终价格。与城镇建设用地相比，宅基地的定价机制仍处在探索阶段，尚不成熟。

（三）内涵差异

相比国有建设用地，宅基地没有明确的分类，用途更为宽泛，除用于实现居住功能外，还可用于店面、农家乐等经营性用途，故宅基地的价值会随着使用结构的不同而体现为居住保障价值或者生产经营价值等。偏远地区或经济欠发达地区宅基地的价值主要体现在保障性住宅和辅助生产上，而经济发达地区或城市近郊、城中村，宅基地的内涵主要体现在经营性收益价值上。同时，随着经济发展、政策调整及产业结构的变化，宅基地的内涵也会随着变化。

三、宅基地基准地价评估的技术思路

由于目前宅基地基准地价体系建设缺少规程指引，宅基地均质地域划分、样点地价测算、评估方法选取和编制系数修正体系只能适当参考国有土地评估的技术规程，采取与国有住宅用地定级估价相近的技术思路，在明确差异的基础上，突出技术重点和难点，尤其是宅基地系数修正体系的编制需要充分考量宅基地自身的特点，补充权利完整度和政策支持度因素因子修正。

技术思路。宅基地由集体所有，使用权属于具有资格权的农户。在用地类型上属于建设用地，在价格影响因素、估价方法选用方面参照《城镇土地分等定级规程》《城镇土地估价规程》和《集体建设用地定级与基准地价评估技术指引》，在价格内涵界定、估价参数确定等方面遵循集体建设用地的有关要求。

宅基地基准地价内涵可表述为，在某一估价期日，各均质区域在现状平均土地开发程度和设定容积率下，按照法定用途评估，并设定年期（年期可参照70 年设定）的宅基地使用权区域平均价格。

一是沿用城镇住宅用地级别的划分和级别地价，建立独立的宅基地价格修正体系。该方法充分利用国有建设用地基准地价成果，再通过修正，得到宅基地基准地价，保证了宅基地基准地价与城镇住宅用地基准地价有一个较好的衔接，适用于城市近郊区或城中村。技术关键点在于产权权能和市场交易情况修正。根据宅基地与城镇住宅用地之间在产权权能和市场交易情况等方面的差异，可采用因素因子分值类比法，先将城镇住宅用地的各项因素分为若干因子，各项因素的总分值设定为100，按照各项因子的重要程度分解至各因子层，得到城镇住宅用地因子层各指标得分情况，对比城镇住宅用地与宅基地之间的差异程度，得出宅基地各项因子分值，汇总后得到宅基地各项因素分值，将宅基地因素分值与100 相比，得到宅基地各项因素修正系数。

二是利用宅基地出租、转让等样点数据测算基准地价。可采用“先定级再估价”的思路。即通过选取影响宅基地价格的主要因素划分土地级别，根据宅基地出租、转让等交易资料，选用适宜的方法评估宅基地基准价格。但现实中，农房出租或宅基地转让，大都处于隐形交易状态，信息透明度低，样点资料获取有难度。因此在样点资料调查过程中，要充分征询村委会的意见和建议。在宅基地流转频繁、交易案例较多的地区，可获取3 年内的交易样点资料，通过测算样点地价采用算数平均值法测算基准地价。而在交易样点较少地区可适当放宽宅基地时间节点的限制，在计算方法上，可以利用样点地价与土地级别指数的数学模型拟合法测算级别地价。

四、宅基地基准地价评估的路径构建

（一）结合地方实际，科学选定评估方法

国家目前尚未出台宅基地基准价评估的相关技术指引规范，当下宅基地基准地价评估中，只能以城镇基准地价评估方法为理论参考。城镇基准地价评估中常用的方法有市场比较法、收益还原法以及成本法，这些方法是在多年城镇地价评估实践经验中积累、完善并检验过的，这其中的各项技术与规程，经得起反复的实践推敲。

相关法律对宅基地流转有诸多限制，采用市场竞价法就难以体现宅基地的价值。因此，在宅基地估值作价中应尽可能从成本构成方向出发。具体选用那种方法，详细可参考《集体土地使用权评估技术指引》。市场比较法评估，适用于在集体经济组织内部流转的宅基地；收益还原法，适用于呈片区出租的农房宅基地，如城区范围内宅基地做商铺、加工厂、仓储基地等使用；剩余法，适用于集体组织内部有宅基地交易但并未呈片状分布的流转市场；成本逼近法适用于以农用地、工用地等为主的偏远地区，这些地区本身农村居住用地稀少且交易不活跃。同时，对于涉及宅基地房产抵押评估及制定了基准地价周边城区等特殊情况，上述评估方法是不适用的，应结合特殊情况做特殊处理。

（二）集体建设用地价格计算

1.经营性集体建设用地使用权出让价格

无论是用于商服物流业还是工业，经营性建设用地使用权出让都可以采用收益还原法、假设开发法、成本逼近法等，还可以采取国有建设用地比较修正法。

比较修正法是市场比较法和成本法的联合运用。假设集体建设用地的增值收益率和开发费与国有土地相同，那么国有建设用地与集体建设用地的成本价格区别就在于土地补偿费。按照各省对补偿费用多数采取20%归集体经济组织、80%归被流转地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户的规定，征为国有建设用地时土地取得费比从农户手里收归集体时取得费多20%。因此可以认为，国有建设用地地价扣除20%的土地补偿费及其孳生的利息、利润、增值收益即为集体建设用地的价格。基于国有建设用地出让价格计算集体建设用地出让价格时，应先将国有建设用地价格修正到集体建设用地地价内涵下的价格，再减去土地补偿费的差额（20%）及其函算的利息、利润、增值收益部分。在集体土地交易案例较少、市场不发达区域，可考虑运用此方法进行地价测算。

2.集体建设用地所有权价格

基于同地同权、同权同价的原则，集体建设用地所有权入市，如果只能通过国有购买，其价格水平应为同样条件的国有土地出让市场价格修正到无限年期即可。集体土地所有权价格的计算，为变国家征地方式为购地方式提供了途径，通过对等市场交易免除了征地中的诸多弊端。

（三）科学应用估价方法

运用估价方法评估宅基地使用权价格时，除遵循一般要求外，还应关注以下技术要点。1）收益还原法，在确定年总收益时，应深入调查出租对象的构成及质量状况、使用状况等对租金的影响，并通过周边区域调查分析确定客观租金水平。当宅基地具备符合政策规定的农家乐、民宿、乡村旅游等经营性功能时，可根据情况考虑相关经营活动获取的客观经营性收益。确定年总费用时，应依据当地有关政策规定，结合土地及地上建筑物的具体利用方式，明确费用的构成项目及标准。2）市场比较法，适用于相同或相邻流转区域内有宅基地使用权交易案例的情形，同时，结合宅基地制度改革的推进情况，考虑不同时期、不同区域内宅基地政策对可比实例价格、估价对象价格的影响。3）剩余法，适用于存在农村住房合法合规流转市场的地区，待开发的宅基地，在测算开发成本时要通过实地调查掌握当地的农房建设成本项目与标准，不宜直接采用当地城镇住房建设的成本取费标准。

结语

宅基地基准地价评估是一项开拓性、前瞻性的工作，目前，尚无成熟的理论体系和实践经验可供参考，对于宅基地价值的认识、用途的划分、评估方法的选择，尤其是新的评估思路和方法应用等，效果如何，仍需进一步研究论证和探索完善。