行政公益诉讼中的诉前检察建议权研究

许玲凤

（南京工业大学，江苏 南京 211816）

一、概述

根据党的十八届四中全会提出了检察公益诉讼制度，建议检察机关参与行政公益诉讼，检察机关主要是通过提检察建议的方式。在诉前程序中发现行政机关在些食品、药品、环境资源保护，国有土地出让等案件中存在不依法履行职责，或者不作为的行为时，对行政机关提起检察建议，督促其纠正违法行为。以上也是行政公益诉讼中的诉前检察建议适用的范围。当行政机关根据检察建议依法履行职责后，检察建议发挥功效。案件在诉前就得以解决，不需要提起行政公益诉讼，这样节约了司法资源，也提高了结案的效率。

（一）行政公益诉讼中检察建议的类型

按照检察建议的性质进行划分，检察建议可以分为参与性检察建议和法律监督性检察建议，参与性检察建议是指检察机关参与行政公益诉讼案件，是一个过程性的行为。具有参与性。而法律监督性检察建议是一种柔性的检察建议，具有监督的功能，检察机关通过提起检察建议，对错误行政行为进行监督，督促其改正。

按照行政行为的先后顺序对检察建议进行划分，检察建议可以分为纠正违法行为的检察建议和预防犯罪型的检察建议，预防犯罪型的检察建议是指行政行为对于其他的不法行为积极依法履行职责，进行惩罚不法行为，没有包庇或者懒政，预防行政机关犯罪的检察建议。而纠正违法行为的检察建议是指行政行为已经做出了违法行为，或者不作为，不依法履行自己的职责，检察机关提出纠正违法行为的检察建议。

（二）诉前检察建议的功能及意义

由于是在起诉前检察机关对行政机关提检察建议，根据梳理的检察建议的数据分析，有九成的案件都可以在检察建议这个环节得以解决，大部分案件不需要进入起诉后的程序，这样不仅仅节约了司法资源，缓解了司法压力。而且还提高的办案效率，尤其是生态资源，环境保护的案件，越早结束案件，行政机关采取措施，生态环境才能越快进行恢复。也起到了案件分流的作用。还有一个功能就是上文提到的督促功能，督促行政机关自我纠错，纠正不法行为。

二、检察建议在运行中存在的问题

通过登录12309 检察网官网，检索检察建议，搜索到与行政公益诉讼有关的案件，发现检察建议存在很多问题，下面我将从检察建议制发前，检察建议制发中，和检察建议制发后的三个时间段进行分析检察建议存在的问题。

（一）检察建议制发前

检察建议制发之前，检察机关自行决定是否制发检察建议，缺少与行政机关的沟通与交流，所以会存在一部分检察建议的内容不够具体，不符合实际情况。行政机关不履行检察建议。第二的问题是，检察机关在检察建议制发前的调查权也存在问题，检察机关需要调查不法行为的具体情况，但由于调查权的配置不够合理，并不能完全调查清楚，导致检察建议也不够完善。

（二）检察建议制发阶段

根据检索出的检察建议，发现检察建议的内容不具体，过于笼统，大多是建议行政机关依法履行职责或者是建议行政机关进行整改。检察建议起步较晚，从2015 年试点到现在也就是短短几年的时间。在刚刚试点初期，很多案件都不按照检察建议去实施，起步晚，这也是检察建议内容不够具体完善的其中原因之一。近几年检察建议被采纳的几率较高，但依然存在一些问题。

检察建议有时会与工作建议相混淆，检察建议是具有法律性的，工作建议不具有法律性，只是具有参考价值，参考意义。不具有强制性。它们在性质上具有本质的区别。检察建议的证明标准是达到事实清楚，证据确实充分，它的证明标准比较严格，这样也不利于检察建议的方便实施。总之，在制发阶段检察建议还是存在很多问题。

（三）检察建议制发后

检察建议制发后并不是案件就戛然而止，后续的行政机关有没有按照检察建议去贯彻落实，还是需要检察机关来监督，在实践中发现，检察机关的后续配套措施不健全，没有后续的跟踪调查机制，这样行政机关形成不了较大的约束力。当行政机关不履行检察建议的内容，检察机关提起公益诉讼，但发现一些检察建议的内容与提起诉讼的诉讼请求内容不一致，诉前程序与诉讼程序的衔接不到位。

三、检察建议运行中的优化路径

行政公益诉讼的目标是为了维护国家利益和社会公共利益，作为诉前最至关重要的检察建议的相关配套措施和程序更要完善，增强检察建议的实效性，探索建议建议的优化路径。

（一）完善诉前程序与诉讼程序的衔接

大部分案件在诉前程序通过检察建议就可以完成，这就使得诉前程序与诉讼程序的衔接就更重要。说明不断探索检察建议的完善是很有必要和价值的。检察建议要充分发挥好它的法律监督的作用，对行政机关的违法行为，不作为等行为进行监督，督促其纠正违法行为。两个程序的根本目的是一样的。诉前检察建议是具有监督性和灵活性，和提起诉讼程序的诉讼请求不一样，检察建议可以修改，当然诉讼请求也可以变化，但没有检察建议那么灵活，检察建议的内容最好与诉讼请求一致，如果行政机关已经纠正了违法行为，可以起诉确认行政行为违法或者撤回起诉，节约司法资源。

（二）加强与行政机关的事前沟通

对于检察机关如何加强与行政机关的事前沟通，可以通过立法的方式，增加一条法条，检察机关在与行政机关充分沟通协商后，方可制发检察建议。还可以进行人员交流，创新人才交流机制，在沟通的方式上可以采取座谈会，圆桌会议，视频会议等方式进行。

（三）明确检察建议的具体内容

检察建议的内容不明确，不具体，这样不利于行政机关工作的展开，由于是行政公益诉讼，涉及的都是些生态环境资源保护，国有土地出让，食品药品安全等关系到国家利益和社会公共利益的案件，内容更需要具体，方便行政机关更明确的开展工作，检察建议的不明确在一定程度上可以说明检察机关对于诉前检察建议得重要性认识程度还不够。不仅要明确具体内容，明确具体的相对人，明确具体的权利义务和应对措施。对于一些程序也要明确具体，例如当检察机关提起检察建议时，行政机关可以提出异议，对于异议的期限也应该具体明确，因为国家利益和社会利益刻不容缓。

检察建议与工作建议，可以从性质上进行区分，工作建议当作是日常的交流建议，不会产生任何法律后果，而不履行检察建议是会产生法律后果的，检察机关会提起公益诉讼。

（四）健全检察建议的跟进制度

对于诉前程序中检察建议设计的初衷，是为了纠正行政机关的违法的行为，保护社会公共利益和国家利益。如果最终目的没有实现，检察机关提出检察建议后并不代表诉前程序已经完成，检察机关的任务已经完成。检察机关要对提出检察建议后的情况进行回访，跟踪调查行政机关有没有按照检察建议纠正违法行为或者依法履行职责，这也是非常重要的一个环节。不仅仅要调查行政机关依法作为，还要评估行政机关做的怎么样，最终有没有损害到国家利益和社会公共利益。如果行政机关故意没有履行职责，那就得要提起行政公益诉讼，如果行政机关没有穷尽所有方式来履行职责，也没有达到最终的目标，也推定为没有依法履行职责。以上是对行政行为的评估。检察机关的后续跟进次数也不需要太多次，两次为宜。次数太多会造成司法资源的浪费，也会造成检察权的滥用。

结语

行政公益诉讼的目的是维护国家利益社会效益，不是个人层面的利益，这就要求要提高诉讼的效率，诉前检察建议制度正好应运而生。在诉前解决了大部分案件，是诉讼程序的必经程序，及时的维护了国家利益和社会效益。检察建议的制作也要多听听外界的声音，听取各方面的建议，争取检察建议最优化。虽然检察建议各方面存在一些问题，但是诉前检察建议是一个系统性完整性的制度，理论界也有很多学者在研究，本文希望为后续的研究有所裨益。