新常态下地方财政国库集中支付改革的问题与对策

文/姚卓（烟台市福山区财政局）

财政国库集中支付制度实施后，完全改变了以前在财务管理领域，账户多、类型复杂、流程复杂的情况，实现了财务管理的快速发展，管理模式清晰明了、合理规范。与传统的财政支付方式相比，现在的国库集中支付方式不但避免了财政资金在不同的部门和单位之间的流动，还实现了预算单位申请、财务部门审核、代理银行支付、收款部门收款的流程线性操作，财政资金被有些人钻空子谋取私利的隐患也彻底消除了。

在财政国库集中支付这种管理模式下，财政资金能在单一的国库账户中完全和迅速地归集，从而实现财政资金在多个领域高效率的流通；财政国库集中支付的运行过程不但规范而且透明度高，在资金使用过程中，各方面互相配合既避免了财政资金的分流，也最大限度地发挥了全民参与金融资金监管的作用。

一、意义

首先，财政国库集中支付改革有效提高了我国财政的预算水平，对现有财政资金拨付渠道进行了规范，提高了拨付效率。

在传统模式下，国库拨出资金层层下放，中间环节众多，容易出现问题，资金利用率较低，其中资金被挪用、截留是最为常见的违规违法行为。新常态下，随着国库集中支付改革的落实，我国构建了单一国库支付账户，并由单一账户进行公共财政资金的统筹分配，对资金整个支付、使用环境进行了有效监管，确保了财政资金使用效率的有效提升。其次，实现了监督管理水平的全面提升。在传统国库集中支付模式中，一旦资金下放到地方，财政部门就难以准确掌控资金的流向以及使用情况，资金监管效率相对较低，而且一些单位还会利用信息透明度低来伪造财务数据，使得财政监管作用无法发挥。通过国库集中支付改革，财政使用单位需要提交预算，明确用款内容，预算指标下放后方可提交款项申请，财政资金不再经过中间环节，直接支付给收款人，有效提高了监管水平，实现了对财政预算资金的有效约束。再次，地方财政国库记账支付改革实现了财政支付能力的提升，提高财政资金使用效率，国家财政负担有所减轻。改革后的支付模式有效实现了资金拨付与用款计划之间的分离，将用款计划指标与单位结余进行有效衔接，保障了财政资金预算与支付的对等性。最后，国库集中支付制度是建立在互联网信息技术基础之上的，所有支付必须要符合法制规定，为国库集中支付提供了法律依据，确保了依法行政的有效实现。

二、国库集中支付的特点

(1)管理单一财务会计制度。国库单一账户制度：财政部门在人民银行设有国库单一账户；财政部门在有关银行开立一个零余额账户，用于直接付款和在国库的单一账户中结清资金；预算单位在有关银行开立一个零余额账户，用于核准付款和用于国库单一账户结算资金。(2)资金的支付方式。直接付款是通过财政部门签发的付款委托书，直接通过国库单一账户系统支付给受益人。财政授权的支付由预算单位在财政授权的范围内进行，财政授权甚至发出通过国库单一账户系统向受益人账户支付资金的付款命令。财政授权的支付是通过转账、现金支付和官方卡结算进行的。(3)集中管理资金。资金从分配给各预算单位的实际资金账户转到集中在金融部门的单一财务账户，各预算单位提供的资金在综合财务管理信息系统中以指标表示。预算单位的零余额账户用于支付交易，如转账、现金等。以核定支付额为限，并于当日结束清算有关银行和中国人民银行后的零余额账户。每日终了代理银行和人民银行清算后账户余额为零。

三、新常态下地方财政国库集中支付改革中存在的问题

（一）部门预算的编制和管理缺乏科学化以及精细化

部门预算在很大程度上影响着国库集中支付，并且是国库集中支付的重要基础。对于地方财政国库集中支付制度的改革来说，部门的预算编制十分重要，并且其管理效果也与地方财政国库集中支付有着密不可分的关系。在我国实际的部门预算编制中，发展情况基本上还处于最初时期，并且编制内容比较粗糙，基本上都没有详细到各个项目，编制预算的内容缺乏规范性，甚至其内容如果存在不合理之处，也难以得到有效求证。还有部门预算的执行力度不够，在资金的使用方面很容易出现混用的情况。此外，部门没有根据实际情况对资金进行合理预算，并未形成科学的资金预算计划，缺乏长远的发展目光，没有重视预算工作的重要性。在资金的使用方面，不仅缺乏科学的控制措施，并且预算缺乏科学性，因此严重地影响了资金的使用，很有可能会导致资金的使用出现困难，加大了资金使用的难度，不利于国库集中支付制度的正常运行。

（二）财政资金支付机制的合理性欠佳

财政国库集中支付的改革从本质上说，它是支付方式的改变。也就是说，传统地从财政部门到预算单位、从预算单位到收款人的分散支付方式已经转变为两种形式：财务部门直接支付和代理银行间接支付。但是，从目前财政国库集中支付制度的运行过程来看，这两种支付机制都不合理。

国库集中支付的直接支付将受制于预算单位无法界定资金使用真实性的事实，因此财政资金不能发挥应有的作用；引入代理银行间接支付，银行直接支付给收款人，也让财政部门无法有效监管财政资金的流动。

四、新常态下地方财政国库集中支付改革的完善措施

（一）提高预算编制的科学性以及精细性

在现阶段，发挥地方财政国库集中支付改革的有效性，需要将资金预算与管理的精细性、科学性充分发挥出来。具体来说，在地方单位进行审核资金预算时，要重视国家相关的制度，并将其作为主要的审核依据和重要的审核标准，不仅能够在很大程度上提高审核的全面性，并且能够更好地规避资金方面出现的问题。在进行预算资金的使用时，还需要严格按照相关程序。要保证在资金审核的每一个环节都能够做到科学性和精细性，从而保证预算编制的高效、顺利开展，有效提高预算编制的运行效果。

（二）建立健全资金管理制度

随着国库集中支付制度的实施，对提高财政预算资金使用效率和使用效益具有重要的促进作用，也是提高我国财政资金管理水平的重要举措。对此，为切实提升国库集中支付制度的有效性，确保制度落实到位从而提升财政资金的效率、效益，就需要构建完善的财政资金管理制度体系。首先，应着力解决当前资金管理中存在的问题，深入分析问题的原因，并结合资金管理的要求，采取有效的措施解决，不断完善直接支付和授权支付制度，明确支付范围及内容，确保在国库集中支付环境下资金支付的安全性。其次，应不断完善财政资金预算管理制度体系，积极推行国库电子化支付，完善银行结算的相关规章，对国库资金管理流程予以规范。同时为确保制度有效执行，还需要建立完善合理的考核评价机制和审计监督制度，切实做好制度执行过程的监督考核工作，从而提升制度的执行力。

（三）建立健全的监督管理体系

国库集中支付制度的主要监督管理由财政部门负责。因此，财政部门应该对财政资金支付清算过程进行实时监控。对财政国库动态监控发现的疑点或线索，采取电话核查、调阅材料、约谈走访、实地核查等多种核查方式进行核实，避免违规支付行为的发生。此外，财政部门应对财政国库动态监控发现的重大违规疑点或普遍性、趋势性疑点问题，进行实地核查。根据情况，财政部门可委托社会中介机构、预算单位主管部门、代理银行等受托机构开展实地核查。

（四）提高财政国库集中支付服务的质量

在国库集中支付运行过程中，预算单位对财政国库集中支付的计划申报和业务流程的意见和建议及时向财政部门反馈，尽可能简化和优化国库集中支付业务流程，确定规范的审批时效性，制定完善的资金结算操作流程，整体提高资金支付处理工作效率。预算单位在国库支付工作中发现的问题、日常工作中收集的意见和建议，也需定期向代理银行反馈，代理银行需增强支付业务的力度，提高资金支付的效率，减少资金支付过程中的失误，及时让预算单位打印出入账通知书等，让各预算单位感受到便捷、高效和优质的服务质量。

（五）提升管理人员综合素质

在国库集中支付下，为确保资金管理水平提升，也需要不断提升相关管理人员的综合素质。一方面，注重人才的引进，以高标准进行人才的引进，确保引进的人才符合国库集中支付环境下资金管理的要求，能实现对国库资金动态变化趋势的专业分析、预测和管理；另一方面，做好现有人员的培训工作，不断加强财政财务的学习，以完善的知识体系和学习平台，使其能够在充分了解国家有关政策规定的基础上，发挥自身的专业优势，实现对财政资金的动态化管理。

（六）加强软件的开发和使用

作为现代化信息强国，国库集中支付制度的电子化进程早已开始实施，通过电子化的信息管理平台，可以更为直观地查看资金流动情况，大大提高了资金流动透明度。这需要地方政府与相关软件开发公司沟通协商，通过招标等方式寻找合适的软件开发公司，制定符合当地财政资金流动方式的软件开发需求，财政部门需要在软件需求说明书中详细提出需求规格，监督并完善软件开发过程。在得到软件使用权后还要大力推广软件应用到下级单位，为国库集中支付制度的完善作出贡献。

五、结束语

财政国库集中支付是一项涉及多个部门的流线性工程，这就不可避免地产生了预算单位对财政国库集中支付的认识不足、财政资金支付工作效率低下、行政成本高、财政资金支付机制不合理等问题。为简化支付流程，提高财政部门效率，可以通过加大国库集中支付制度改革的宣传力度，加强预算单位的财务管理，加强预算单位与财政部门的沟通，加快国库集中支付电子化工作，强化资金支付和国库集中支付内控管理体系的有效约束机制，进一步完善县级财政国库集中支付制度。