中国共产党百年法规建设的历史沿革、内在逻辑与基本经验

方 正，程丽琴

（东南大学 马克思主义学院，江苏 南京 211189）

中国共产党自成立之日起，便始终重视党内法规建设，并以此规范党组织活动和党员行为。党内法规建设成为伴随中国共产党百年革命、建设、改革、发展历史的重要制度现象，是中国共产党管党治党的重要法理依据。2019 年，党中央修订的《中国共产党党内法规制定条例》对“党内法规”予以明确界定：党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度[1]。党内法规体系的建设和完善并非一蹴而就，纵览百年党内法规建设的历史，横向分析不同时期党内法规建设的得失，有益于在“历史—现实”的比较视野中深刻总结党内法规建设的规律性经验，丰富并完善社会主义法治理论体系，为社会主义法治国家建设提供强有力的支撑。

一、百年党内法规建设的历史沿革

（一）初建和奠基：新民主主义革命时期的党内法规建设

1921年7月，中共一大在上海召开，不仅标志着中国共产党的成立，同时也开启了党内法规建设的历史征程。此次会议通过的《中国共产党第一个纲领》，规定了党的名称、性质、任务、纲领、组织和纪律，具有党章的初步体例，实际上起到了党章的作用，是具有开创意义的首部党内法规。随着党的组织工作的不断拓展，迫切需要一部正式的规章对党内各种关系进行调整和规范。1922年，中共二大通过了《中国共产党章程》，成为中国共产党历史上第一部正式党章，分别在党员、组织、纪律、会议、经费等诸多方面进行了较为具体的规定，明确了党的组织原则、组织机构以及组织纪律等，为建党初期党的自身建设提供了基本依据，使得中国共产党真正作为一个组织严密的新型无产阶级政党从全国诸多政党中脱颖而出，成为领导中国革命的有生力量。至1927年5月，党的章程共经历了三次修正，党章中的“纪律”和“监察委员会”分别成章，党内纪检监察制度建设开始起步；在此期间，党代会亦通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》（1923）、《教育宣传委员会组织法》（1923）、《组织问题决议案》（1927）等组织法规，确立了党的集体领导制度及民主集中制，党的组织架构得到了初步确立和发展。

1927年，中国革命形势发生了重大变化，尤其是“四一二”反革命政变后，中国共产党意识到，取得革命的彻底胜利必须坚持无产阶级对中国革命的领导权。在此背景下，党内法规建设迫切需要解决好党的组织制度、党的领导制度、思想政治动员以及军队领导权等一系列问题。在组织制度方面，党中央分别通过了《中央巡视条例》（1931）、《中央关于增强党性的决定》（1941）、《中央关于审查干部的决定》（1943）等一系列法规文件，为有效应对白色恐怖、抵御帝国主义侵略提供了组织保障。在军队领导权方面，三湾改编确立了“支部建在连队上”的制度，《古田会议决议》（1929）廓清了军事与政治之间的关系，明晰了党领导军队的原则，《关于在军队中组织党委会的指示》（1947）、《关于建立报告制度》（1948）等法规则加强了党对军队的领导，克服了革命后期军队内存在的组织涣散、纪律松懈等问题。在领导制度方面，从1942 年开始，中央陆续出台了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（1942）、《关于健全党委制》（1948）等法规，解决了各根据地党政军民工作中存在的不协调问题，确立了坚持党的集中统一领导的根本原则。在宣传教育方面，为了增强党在抗日战争和解放战争中的政治动员能力，中央出台了一系列宣传教育工作的重要指示，如《关于宣传教育工作的指示》（1939）、《关于各抗日根据地内党支部教育的指示》（1940）等。

（二）探索和失误：中华人民共和国成立至改革开放的党内法规建设

中华人民共和国成立后，这意味着中国共产党在民主革命时期战争压力下的党内法规建设在新的历史阶段需要重新进行定义。社会主义革命阶段，由于各级政权机构尚处于初创，如何统筹协调好各方关系、稳固好新生的中华人民共和国，成为中国共产党首先要解决的问题。在领导格局上，党中央陆续出台了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》（1949）、《关于加强中央人民政府系统各个部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》（1953），规定了政府接受党委和党组领导的原则，党的一元化领导格局建立起来。在领导制度上，立足革命时期领导党政军民各项工作的丰富经验，中央相继制定了《关于在全党建立对人民群众的宣传网的决定》（1951）、《关于加强理论教育的决定》（1951）、《关于国际时事宣传的规定》（1952）等规章，涉及思想、文化、教育宣传等诸多方面内容，事实上确立了党对各方面的领导制度。在组织建设上，为了避免革命胜利后可能产生的思想懈怠和脱离群众的危险，中央制定了《关于发展和巩固党的组织的指示》（1950）、《关于加强干部管理工作的决定》（1953）、《关于增强党的团结的决议》（1954）等法规，对革命时期党的组织制度进行了重新调整，规范了全面执政条件下党内政治生活、党的组织制度以及党员干部的行止准则。在党内监督上，为解决全面执政后部分党员干部的贪腐堕落问题，中央出台了《关于加强纪律监察工作的指示》（1952）、《关于处理贪污浪费问题的若干规定》（1952）等法规，对党员的违规违纪行为进行了明确规定，推动了党的纪律检查工作制度的发展。

全面建设社会主义阶段，以中共八大党章制定为标志，党内法规建设进入了新阶段。1956年的八大党章是党执政以后的第一部党章，党章中删除了革命时期一些不合时宜的章节，增加了全面建设社会主义的内容，突出了巩固党的执政地位的部分，健全了党的组织机构和组织制度，完善了党的纪律处分类别，并且对民主集中制进行了充分阐释。八大党章为社会主义全面建设阶段的党建工作奠定了良好开局，树立了符合社会主义发展规律和执政党建设规律的法规典范。根据八大党章的基本原则，中央出台了《关于成立中央局的决议》（1961）、《关于调整管理体制的若干暂行规定》（1961），对党和国家的管理体制进行了调整，开启了党的领导体制和领导方式的改革。在党内监督方面，相继通过了《关于加强党的监察机关的决定》（1962）、《党的监察工作人员守则（草案）》（1962）等决议，通过监察委员会制度加强了对各级党员干部的监督。1966年以后，这些有益的探索没能得到稳固并持续发挥作用，便被逐一取消了。1969 年，中共九大对党章进行重新修订，取消了发扬党内民主、加强党的集体领导以及发挥下级组织积极性和创造性的条文，取消了五大以来设立的党的监察委员会。在极“左”思潮的影响下，党内法规建设进程就此停滞。

（三）恢复和发展：改革开放至党的十八大的党内法规建设

1978 年十一届三中全会召开，党和国家的各项事业走向正常化，党内法规建设也重新走上正轨。1980年，邓小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[2]（333）改革开放后党内法规建设面临的首要问题便是拨过往之乱，对党的组织混乱、民主集中制受到严重破坏等问题进行深刻反思，根据党的建设的现实需要回归正常发展轨道。1980 年出台的《关于党内政治生活的若干准则》，总结了中华人民共和国成立以来党内政治生活的有效经验，为改革开放新时期党内政治生活的正常化提供了基本规范。1981年审议通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》，科学概括了毛泽东思想的基本内涵，提出了党的建设中的几个重要问题，即坚持民主集中制、禁止个人崇拜以及纯洁党的队伍等。1982 年，中共十二大通过了新的《中国共产党章程》，重新增订了集体领导制度、民主集中制、禁止个人崇拜等内容。中共十二大以后，在改革开放政策的推动下，社会主义建设事业进入新的历史阶段，新旧体制开始出现交替。1983年，中央出台了《中共中央关于整党的决定》，规定从中央到基层组织开展批评与自我批评并进行全面整顿，从思想、纪律、作风等方面纯洁党组织，增强各级党组织的组织性与战斗力。1987年以后，随着改革开放的不断深入，党内“左”倾思想重现并干扰了各项事业的正常发展。1992年，邓小平同志在“南方谈话”中批评了干扰改革开放的各种“左”倾错误思潮，同年修订的十四大党章从纲领性的政治高度确立了建设中国特色社会主义理论在全党的指导地位，要求各级党组织必须严格执行和维护党的纪律，实现全党在思想上与行动上的统一。

以“南方谈话”和中共十四大为标志，中国社会主义现代化建设进入新的发展阶段，“对制度建设的需求更加迫切”[3]，党内法规建设随之进入全面发展的新时期。尤其是中共十五大提出了“依法治国”的基本国策，标志着党内法规建设开始走向规范化和程序化。这一时期，党内法规制度建设主要集中在党员管理、组织制度、党风廉政建设和党内监督等方面，涵盖了干部选拔、纪律检查和基层组织建设等关键领域的工作。在干部选拔任用方面，《党政领导干部考核工作暂行条例》（1998）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）、《党政领导干部职务任期暂行规定》（2006）等一系列法规的出台，对党内人事选拔问题进行了较为全面的规范；在党内监督方面，《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997）、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997）、《关于加强和改进党的作风建设的决定》（2001）等系列性党内法规的出台，就加强和改进党的作风建设进行了专门部署，对经济领域各种违法乱纪行为作出了限制性要求并规定了处理办法；在党的领导方面，党中央陆续出台多项法规着力推动党的领导制度改革，《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（1997）、《关于加强和改进思想政治工作的若干意见》（1999）、《关于改革开放和发展社会主义市场经济条件下军队思想政治建设的若干问题的决定》（1999）等系列法规完善了党对国有企业、思想政治工作、军队思想建设等方面的领导制度；在基层组织方面，自1990年中央发布《中国共产党基层组织选举工作条例》后，又陆续发布了《中国共产党地方组织选举工作条例》（1993）、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》（1996）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2010）等相关法规，为基层党组织的选举工作、日常管理和议事决策提供了制度保障。

（四）系统和完善：党的十八大以来的党内法规建设

党的十八大以来，中央陆续出台了一批标志性、关键性、基础性法规，党内法规制度体系的“四梁八柱”基本建立起来，总体上实现了有规可依。在党的领导制度方面，党的领导的法治基础建设取得了重大进展。2014年，党的十八届四中全会通过了《关于依法治国若干重大问题的决定》，要求将党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，党员干部必须提升法治思维和依法执政的能力，牢记法律红线不可逾越的基本原则；2015年，国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究认定》《保护司法人员依法履行法定职责规定》，规定各级党员干部必须率先垂范维护司法权威，保障司法机关独立公正地行使职权。在党的组织制度方面，一方面，中央陆续出台了多部组织工作条例，夯实了党执政治国的组织基础，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（2015）、《中国共产党党组工作条例（试行）》（2015）、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018）、《中国共产党政法工作条例》（2019）、《中国共产党宣传工作条例》（2019）等系列法规，为党组工作、支部工作、政法工作、农村工作、统战工作等提供了明确的标准；另一方面，在党员干部管理上，2014年6月，中央结合各地发展党员工作实践中的诸多优秀经验制定了《中国共产党发展党员工作细则》，以新党章为基本要求，对党员发展中存在的突出问题（如流动人员党员发展）进行了明确规定，2014年和2019年中央两次修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，建立了科学规范的领导干部选拔机制，为建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，推动干部队伍年轻化、知识化、专业化和革命化提供了基本遵循。在党风廉政建设方面，为适应全面从严治党的新要求，2015年和2018年中央两次修订《中国共产党纪律处分条例》，围绕党纪戒尺要求，明确了违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等六类违纪行为，划出了各级党组织和党员不可触碰的底线；为彻底扭转党风政风，2012 年以来，中央陆续通过《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党巡视工作条例》（2017）、《中国共产党纪律监察机关监督执纪工作规则》（2018）等系列法规，紧紧抓住了领导干部这个“关键少数”，充分发挥了党内监督、政治巡视和纪检监察制度的震慑作用。

党的十八大以来，中央针对党内法规制定流程的规范化和科学化进行了诸多有益的探索。从程序的规范性看，早在1990年中央便印发了被称为“立法法”的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，这是中国共产党历史上首次以法规形式对“党内法规”的概念进行界定，并就党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作出规定[4]（101），这也成为党内法规建设制度化探索的开端；2012年中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》，成为党内首部正式的“立法法”，该条例对党内法规的总体要求、起草拟定、审批发布、适用解释等方面进行了具体阐释，成为党内法规建设制度化和规范化的里程碑；2019年中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，进一步充实党内法规的总体要求、明确其制定权限、完善其制定程序、健全其保障机制，至此党内法规建设程序形成了全链条式的完整制度规范。从结构的系统性看，党内法规建设要朝着体系化方向发展，就必须进行严格而准确的规划和建构。2014年中共十八届四中全会提出了“形成完善的党内法规体系”的目标，并于2016 年印发了首个党内法规制度建设的纲领性文件《关于党内法规制度建设的意见》；为落实党内法规体系化建设的具体要求，2013年和2018年中央分别出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022 年）》，明确了党内法规制定工作的指导思想、工作目标、基本要求和主要任务等，并对两个五年规划内的党内法规制定工作进行了全方位的顶层设计和系统谋划。从内容的协调性看，中华人民共和国成立至改革开放，中央制定了大量规范性文件，党情和国情的深刻变化之下，部分党内法规与现实需求呈现不协调、不适应和不衔接的问题。党的十八大以来，中央基于现存的问题对党内法规进行了系统的清理。2013 年发布的《中共中央关于废止和宣布一批党内法规和规范性文件的决定》，对1978 年以来制定的党内法规进行了清理，这是我党历史上首次对党内法规进行集中清理；2014 年，中央再次发布《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，对1949～1977年中央制定的411件党内法规进行了集中清理[5]（77）。

二、百年党内法规建设的内在逻辑

（一）从零散化趋向体系化的结构逻辑

百年党内法规建设经历了从单一到多元、从分散到系统、从简单到复杂的体系化建构过程。从中国共产党成立之初的《中国共产党第一个纲领》，至百年后数量众多的成熟党内法规体系，中国共产党对党内法规建设的认识呈现由浅入深的渐进过程。尽管自建党之初，党便力图通过法规制度建设来规范组织工作、活动及党员行为，但由于中国共产党是不同于国内其他党派的全新无产阶级政党，在党的建设方面缺乏可供借鉴的经验，需要完全依靠自身在中国革命实践中进行艰难摸索。因而建党初期的党内法规建设，在自身概念、方法、原则、价值等方面的认识都是模糊的，仅仅是对党的建设中存在的某些问题开展党内法规的制定工作，使得党内法规与某些具体性的决定相混淆。中华人民共和国成立以后，作为执政党，中国共产党为适应执掌国家政权及社会主义革命和全面建设的需要，党的领导和建设方面的诸多法规制度得以完善，中华人民共和国成立前简单粗疏的党内法规架构得以充实。但由于中华人民共和国成立初期各方面经验不成熟，以及诸多人为因素，导致以党章为核心的党内法规并不具有至上的权威性，党内法规的法治基因没有得到充分彰显，党内法规也因此缺乏其核心的价值要义。改革开放后，党内法规建设得到了恢复和重新发展，尤其是1990 年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的出台，让“党内法规”的概念有了确定的内涵和外延，党内法规体系建设有了更加清晰、明确的发展方向。2009 年，党的十七届四中全会明确了要“建立以党章为核心的党内法规制度体系”。2014年，党的十八届四中全会则将“形成完善的党内法规体系”纳入依法治国的战略目标，经过十几年的发展，已初步建构起党内法规体系。从横向上看，以民主集中制为核心，覆盖党的领导、组织建设、思想建设、纪律建设、政治建设等多领域的党内法规架构已经形成；从纵向上看，以党章为母法，章程、准则、条例、规定、办法、规则等共同组成的党内法规结构体系已经建立；从职能上看，党内法规的静态立法、动态执法以及监督机制得到有机整合，初步形成“三位一体”的科学系统。党内法规的体系化是伴随着中国社会与政党自身发展需要而逐渐展开的，中国共产党领导下的民族复兴伟业正进入关键阶段，最终构建起的“内容科学、程序严密、配套完整、运行有效”的党内法规体系将成为中华民族伟大复兴的重要法治保障。

（二）从因应式趋向规范式的内容逻辑

从建党伊始，中国共产党所面临的社会基本状况就是变动不居的，党内法规的不断调整和完善也成为应有之义，“这是党适应环境变革的生机、活力和韧性所在”[6]。建党之初，中国共产党作为新生的革命力量，迫切需要能够应对国内复杂革命形势的组织制度和军事力量，强有力的政党组织和军事能力方能保证党在国民党军事力量、地方军阀武装和帝国主义势力围剿下得以生存和发展。尤其是北伐失败、“四一二”反革命政变发生后，部分革命意志薄弱者退党、叛党的情况时有发生。因而保证组织制度的严密和党对军事力量的领导，是这一时期党内法规建设需要解决的最迫切问题。中华人民共和国成立后，为防止全面执政后官僚主义、贪污腐化等问题的出现，党中央将组织和纪律建设作为巩固政权、保持党的领导核心地位的重中之重。改革开放后，在市场经济的冲击下，党的建设面临诸多新问题，党内法规建设围绕这些新问题开启了全面发展的新阶段。不难发现，建党后乃至中华人民共和国成立后的很长时间内，党内法规建设都是与同时期党的政治任务或面临的重大问题展开的。这种因应式的党内法规建设具有浓厚的时效性和配合性色彩，不利于党内法规的长期健康发展和体系化建设。党内法规内容的科学化和规范化诉求，是基于党内法规本身所内蕴的普遍性和强制性约束力，即能够“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[2]（146）。相比于党内思想引领、道德教化等各种形式的软性约束，党内法规的稳定性和强制约束力才是实现管党治党最根本的保障。正是基于这种考量，进入21 世纪党内法规建设逐渐朝着稳定性更高、效用性更久的规范式方向发展。党的十八大以来，中央相继清理了建党之初尤其是改革开放以来“不衔接、不一致、不协调、不适应”的诸多党内法规，在党内法规的制定、清理、备案等方面日趋规范化。2012 年《中国共产党党内法规制定条例》的出台，为党内法规的规范化建设提供了根本遵循。

（三）从受动性趋向自主性的发展逻辑

中国共产党自建党之日起，就旗帜鲜明地将马克思主义作为自己的指导理论。马克思主义理论作为一种外来的“激活性”力量，为应对中国传统社会秩序崩塌、主权危机以及治权分裂等问题提供了全新的社会范型和理论指引。尽管马克思主义的科学性已经在俄国革命实践中得到了检验，但在进入中国后仍面临中国化的任务。马克思主义中国化是一个渐进式的探索过程，但正是在马克思主义中国化的探索进程中，中国共产党始终受到自主性缺失的严重困扰。无论是马克思列宁主义本身还是国际共产主义运动，均对早期中国革命的理论和实践产生了深刻影响。党内法规建设是伴随党的革命实践同步展开的，因而也留下了深刻的域外烙印。这种域外烙印在党章中体现得最为鲜明。如中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》，“纲领部分内容来源于《美国共产党宣言》”[7]，直接吸收了当时国内所能接触到的马克思列宁的建党理论，严重脱离了中国社会发展的实际情况。从中共二大开始，中国共产党成为共产国际支部，活动经费受到共产国际的援助，在党的组织决策方面，需秉持“全力拥护苏维埃共和国，必须遵守第三国际的一切决议”[8]的原则，中国共产党自主发展受到了严重限制。1928 年，在莫斯科召开的中共六大强调了与共产国际在组织上严格的上下关系，中国共产党必须无条件服从共产国际的决定，会议通过的六大党章也脱离了当时中国革命和党的建设的实际，没有把党在根据地建设的经验反映到党章中，因而也未能解决大革命失败后党在根据地建设这个在当时最迫切的问题。“把马克思列宁主义教条化、把共产国际决议和苏联经验神圣化的错误倾向”[9]，使中国革命遭受了严重挫折。直到中共七大召开，这种来自外部的限制和约束才逐渐消弭，中国共产党真正开启了独立自主的发展道路，中共七大通过的党章也因此成为党的历史上“第一部完全独立自主制定通过的党章，是一部具有鲜明中国特色的马克思主义的党章”[10]。中国共产党在自主性探索发展的过程中，也有较为成功的党内法规典范，如中共八大通过的党章。当然也有失误和曲折的例证，如中共九大和十大通过的党章。这一发展历程也充分阐明：当党内法规建设被动、教条地理解吸收马克思主义理论和别国执政党经验时，往往会使政党发展遭遇挫折，甚至影响中国社会发展的大局；当中国共产党独立自主探索政党发展道路时，党内法规建设在科学理论的基础上结合中国的发展实际开展，往往会取得很好的治理效果。100 年来，党内法规建设从受动性走向自主性的过程，内在地彰显了马克思主义中国化的曲折发展历程，科学地指明了党内法规建设的未来发展逻辑，即独立自主的中国化逻辑。

三、百年党内法规建设的基本经验

（一）以加强党的全面领导为根本要求

“党内法规”概念自诞生以来，便始终内含着特定的制度诉求，即坚持和加强党的全面领导，加强党的长期执政能力建设。中国革命早期，党的领导人已经意识到党内法规在规范党组织、提升党的战斗力方面的功能。1938 年，毛泽东在《论新阶段》中阐述了党内法规“统一各级领导机关行动”[11]（528）的制度考量；1945年，刘少奇在中共中央起草委员会作了《党规党法的报告》，指出党内法规要“规定党的基本原则”，“规定党的组织之实际行动的方法”，“规定党的组织形式与党的内部生活”[12]（316）。面临帝国主义、官僚资本主义与封建主义残余等多重力量的围剿，初步建立起的组织、纪律、军事等领域的党内法规，使中国共产党能够以非凡的凝聚力和战斗力带领中国人民破除百年枷锁，建立起无产阶级领导的社会主义国家政权。中华人民共和国成立后，中国社会面临由革命逻辑向建设逻辑的转变，党内主要领导人更加清晰地认识到，“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定”[13]（257）。这一时期的党内法规建设在加强党对各方面工作的领导、推进执政党自身建设等方面进行了许多重要的探索和创新。改革开放和社会主义现代化建设时期，肃清过往错误、提升党执政的科学化水平成为新的时代诉求，党内法规建设也相应地向程序化和规范化方向发展，成为党领导人民发展中国特色社会主义事业的重要制度保障。党的十八大以来，基于管党治党的政治责任和落实全面从严治党要求的现实需要，党内法规建设朝着精细化和实效性方向发展，初步建立了“内容科学、程序严密、配套完整、运行有效”的党内法规制度体系。纵览百年历史进程，党内法规作为管党治党的制度形式，在强化党的政治属性，保持党的先进性和纯洁性上，始终处于不可替代的主导地位，“拥有一整套党内法规制度，是中国共产党的一大政治优势”[14]。作为党内最高纲领的党章，总揽全局，通过阐释党的性质、宗旨、奋斗目标、组织机构、组织原则以及党员权利和义务等基础性内容，为党执掌国家政权奠定了基本的制度架构，明确了党领导社会主义建设的主要方针路线；围绕着党章的各类基础性党内法规则全面铺展，从组织、纪律、作风、思想、宣传等各个方面对党组织活动进行了有效规范，系统地规定了党领导社会主义建设的具体框架，使党的领导能够落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。党内法规建设的探索和创新过程，亦可视作不断改革党的领导方式、加强党的全面领导的过程。唯其如此，方能不断提升中国共产党管党治党、执政治国的制度化和科学化水平，促使各级党组织同向发力，共同完成党的执政使命。

（二）以实现党的初心使命为价值旨归

党章是最根本的党内法规，因而其具体内容所彰显的价值内核，也是对以之为“母法”的所有党内法规的一致性要求。党内法规的百年探索历程，经历了中国革命、建设、改革和发展的不同历史阶段，作为党内最高章程的党章，对于党的性质、宗旨和奋斗目标的阐释也呈现鲜明的时代特色。新民主主义革命时期的党章，始终将民族解放作为其重要内容进行表述，如中共一大党的纲领中把“消灭阶级区分”“消灭资本家私有制”作为奋斗目标，中共二大党章明确反帝反封建的民主革命任务，中共七大党章总纲中增加了“解除帝国主义侵略”“肃清封建主义压迫”等内容；社会主义革命和全面建设时期，尽管党内法规建设经历了诸多曲折，但在党章的总纲中始终将为人民谋幸福作为重要内容，如中共八大党章将“彻底消灭剥削制度”“逐渐地和不断地改善人民生活水平”写入总纲，中共九大党章要求“尽快消灭人剥削人的制度”等；改革开放后，加快中国特色社会主义建设成为党章的重要内容指向，如中共十二大党章规定中国共产党应始终“是广大人民利益的忠实代表”，“要团结全国各族人民……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，中共十四大党章则将“一个中心、两个基本点”的基本路线载入总纲部分；中国特色社会主义进入新时代，让人民群众生活水平有更高质量的提升成为新的时代诉求，如中共十八大党章中增加了“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，“使发展成果更多更公平惠及全体人民”等内容，中共十九大则将“坚持以人民为中心”“不断增强人民群众获得感”等内容纳入新党章。尽管党在不同历史阶段所承担的历史使命不断发生变化，但作为党内最高法规的党章，对党的宗旨和价值追求的阐释从未发生根本变化。始终保持为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命，是中国共产党不同于其他政党的鲜明政治底色，也是践行马克思主义政党“为绝大多数人谋利益”的政党使命所一以贯之的价值基准。百年党内法规建设以党章为根本，将初心使命作为中国共产党的天然禀赋渗透到了党内法规建设的各个方面。正是基于人民至上的价值准则，在党内法规发轫、建设、发展和成熟的不同阶段，受其约束的各级党组织和党员干部才能永葆党性不褪色，始终与人民群众保持血肉联系，不断牢固党的执政基础。

（三）以服务国家治理现代化为战略目标

法治是国家治理体系和治理能力的依托，党内法规作为社会主义法治体系的重要组成部分，对于推进国家治理现代化具有重要意义。百年党内法规建设历程，亦可视作党内法规的法治基因不断外显的过程[15]。建党百年来，党内法规建设不断呈现体系化、规范化和程序化，并且与党内法规和国家法律相互衔接、相互协调。中国共产党成立之初，便已经开启党内法规自身的体系化、规范化和程序化探索。尽管在某些历史阶段，受到人为意志和特殊政治运动的影响，党内法规在全党的权威性遭到破坏，依规治党的法治化进程受到抑制，但随着对建党以来管党治党经验规律的不断总结和反思，党内法规建设逐步走上正轨，并在十八大以后形成了较为系统和完善的党内法规体系。中国共产党对党内法规与国家法律关系的认识，则可以追溯到改革开放前夕。1978年，邓小平在十一届三中全会筹备会议上指出：“国要有国法，党要有党规党法。……没有党规党法，国法就很难保障。”[2]（147）20 世纪末，党的十五大确立了“依法治国”的基本方略，中国共产党的执政方式开始发生“历史性变化”，党的治国理政被导入制度化和规范化的法治轨道。2002 年，党的十六大提出要“坚持依法执政”，“不断提升依法执政能力”，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”[16]，因此，执政党的领导受到党法和国法的双重约束。2014 年，党中央制定《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规与国家法律相互衔接和协调的社会主义法律体系初步建立起来，党的领导形成了在以宪法为统领的党规与国法并行的法治框架内运行的基本态势。“推进国家治理现代化的过程，就是法治要素的作用不断凸显的过程。”[17]因此，建党百年来，无论是党内法规的体系化、程序化和规范化建构，抑或党内法规与国家法律相协调并逐步纳入社会主义法治体系，本质上都是服务于全面依法治国战略并不断推动中国共产党治国理政的制度化、程序化和科学化的动态过程。在可预见的未来，党内法规体系建设以及与国家法律的深度衔接和协调，将促进社会主义法治体系的深度优化和完善，使更加成熟、定型、完善的制度体系持续发挥作用，进而“不断推动国家治理体系和治理能力现代化，为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障”[18]。