县级单位档案工作中存在的短板及改进措施

■吴志虹

近几年，到过不少县级单位进行业务调研和指导，现实状况可谓喜忧参半。喜的是实施规范化管理以来，县级单位的档案工作基础得到夯实巩固，单位领导对档案工作重要性的认识有进一步提高，档案法治意识逐步增强，档案管理的规范化、标准化、精细化、现代化水平有不同程度的提升。忧的是还有一部分单位的档案工作存在或这或那的短板和不足，多数是一些普遍性或者说是共性的问题。笔者对这些短板不足作了些梳理、分析，提出几点粗浅思考认识，初衷是希望有助于县级各单位找准不足、补上短板，促进基层档案工作更好发展。

一、存在问题

档案资源建设：各地各单位形成的档案是国家档案资源体系中的组成部分，应收尽收、应归尽归是档案资源建设的基本要求，而实际工作中，县级单位档案资源建设上仍有短板，主要是：（1）执行国家档案局8号令不到位。有些单位至今未按照国家档案局8号令要求科学编制本单位的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》并报同级档案主管部门审核，有的虽然开展了编制工作，但没有依据本单位职责职能的变化进行修编续编并重新报审；有的单位编制内容照抄照搬8号令条款，没有具体反映本单位的职责职能特征，条款内容过于笼统，疏漏较多，针对性、实操性不强。有些单位除了编制有文书档案的归档范围和保管期限表外，本单位的照片档案、实物档案、印章档案等其他门类载体的档案哪些应当归档，保管期限是多少，均没有相应的业务规范，收集归档工作中主观随意性较为突出。（2）执行年度立卷归档制度不严格。有些单位以人手紧缺为由，不执行年度立卷归档制度，多年的文件材料积压在内部科股室，甚至个人手中，不向本单位档案室移交，或移交后堆积在档案室库房中，零散文件数量多，没有及时规范地整理上架保存。（3）室藏档案“偏科”。有些单位的档案室室藏档案门类单一，反映和记录本单位公务活动和反映记录本单位主要领导、领导班子成员开展公务活动的数码照片、声像档案却十分稀少单薄，科股室及个人留存数码照片未向档案室移交；本单位的基建档案收集归档不及时，没有实现各门类档案的集中统一管理。（4）重要档案有缺失。有些单位的领导班子召开会议的原始记录，如党组会议记录、党委会议记录、局长办公会议记录、理事长联席会议记录、主席联席会议记录等未归档保存，长期由办公室主任、政治部主任等自行保管，有的单位因人员工作岗位变动，重要的会议记录下落不明。（5）归档文件的完整性欠缺。有些单位的归档文件只有正文，而文件签批处理单、定稿等未收集归档；基建档案中只有图纸，前期文件如可研论证、招投标文件等未归档，而有些单位恰恰相反，只重视前期文件材料的归档，设计图、施工图、竣工图则未归档。

档案整理质量：规范整理，是使归档文件从无序到有序的必要过程，是评判档案管理规范度的标尺之一。实际工作中，县级单位的档案整理质量是参差不齐的，问题集中表现在：（1）保管期限界定有偏差。有些单位的文书档案中，将大量上级、同级单位的普发性文件界定为永久保存期限，而本单位形成的文件材料则界定为30年、10年保存期限，“以我为主、针对我的”保管期限划分原则在实际操作中出现明显偏差，“主”“次”颠倒的情况比较普遍；有的单位则将本单位形成的文件材料统统界定为永久保存期限，没有按照文件本身的保存和利用价值进行合理划分，没有将一般性的、事务性内容的文件材料与综合性的、全局性内容的文件材料加以鉴别区分，出现划分“偏高”或“偏低”情形；有的单位往往将红头文件的保管期限划定为永久，而涉及“人”的档案，如名册、存根等，其保管期限则较低。（2）整理方法不科学。有很多单位的文书档案整理尚未采用2015年版的《归档文件整理规则》进行，归档文件目录格式、归档章格式、档号格式不够规范，盒内文件的排列呈无序状态；按机构、或问题、或保管期限上架排列时顺序不统一；业务档案中，本应当按照“一事一卷”“一案一卷”“一人一卷”进行组“卷”的，往往只完成了文件材料的简单集中装盒，未规范编制页码和类目号、填写案卷封面、拟写案卷题名、制作卷内目录及案卷目录；基建项目档案未按照《科学技术档案案卷构成的一般要求》组“卷”，而是采用文书档案的整理方法整理装盒，与文书档案盒混用，规范程度低；照片档案未按照《照片档案管理规范》《数码照片归档与管理规范》进行整理，特别是反映照片中的主要人物、事件内容、拍摄地点时间、拍摄者等说明文字不够详实具体，大大降低了照片本身的保存利用价值；实物档案无档号和目录，光盘实体上缺档号、格式、内存份数的情况比较常见；会计档案未按照《会计档案管理办法》整理，保管期限划分方法不规范。（3）检索工具及统计台账不完备。有些单位的档案检索工具种类少，未建立文件级目录数据库和案卷级目录数据库，现代化管理水平低，检索手段传统，仍停留在手工检索阶段，仍依赖书本式检索工具，有一些单位需要查找档案时往往凭档案员的印象记忆直接去库房里翻找调取，统计台账不够完备，室藏档案家底不清，管理上比较简单粗放。

安全管护条件：维护档案的完整与安全，是各级各部门各单位的法定职责。业务检查中，我们发现很多单位在档案安全管护方面问题不少，发生档案安全管理责任事故的风险较高。主要是：（1）档案室选址不科学。有些单位档案室库房紧邻拖把池、洗手间，水管穿库而过；有的库房西晒，库温较高；有些单位室藏档案基数大，年增长量大，安装密集架后，未充分考虑到库房地面的荷载，存在因长期重压造成地面开裂、承重柱体墙体变形、甚至垮塌等重大安全隐患；有的单位的档案库房未设置在办公楼内，有租借居民住宅作为档案库房现象，安全监管缺位。（2）设施设备不足。有些单位未配备空调、除湿机，加之门窗密闭性不佳，库房内温度湿度长期超标，甚至出现生霉生虫情况；温湿度记录仪器长期未校验，数值不准；有的单位消防灭火栓数量无法满足应急需要，长期不更换，无法正常使用，摆放位置不合理；有的单位库房内杂物堆积，柜架地面灰尘较多；有的库房与查档场所混用，面积狭窄；有的库内架柜无存放标识索引，案卷排列混乱。（3）安全管理制度待完善落实。有些单位制定的安全管理制度很多，但落实执行力度不大，安全监管责任不明确，诸如温湿度观测、安全检查等均没有开展；查阅档案登记中，没有相关科股室负责人或单位领导的审批意见，登记内容简单，有的单位甚至将档案外借，档案长期滞留在外单位人员手中，存在遗失、受损、失泄密隐患；有些单位借用档案馆的工作场所扫描档案，但档案员不值守扫描场所，工作人员的手机等随意带入加工场所，电脑的usb接口未封闭，安全管理漏洞多，笔者曾在一个县看到加工场所中随意堆放着多份涉密文件、县委常委会议记录、县人大党组会议记录等重要档案，现场没有该单位的档案员或档案馆的工作人员值守，安全隐患大，笔者当即训斥多名有关人员，要求其立即整改。

信息化建设：建设数字档案室（馆）是档案工作的发展目标，是对基层档案工作的客观要求。当前，我省数字档案室建设持续推进，但基础还较为薄弱，县级单位的档案数字化工作相对更为滞后，多数单位仅建立了尚不够完整的目录数据库，全文扫描工作较为缓慢。

二、成因分析

县级单位档案工作存在上述困难和不足，笔者认为根本原因还在于单位领导对档案工作的重要性、基础性认识不高，重视度不够，支持力度不大。领导是在一定条件下，指引和影响个人或组织，实现某种目标的行动过程。一个部门一个单位的领导者，往往能决定一项事业发展的质量和速度。由于领导者重视支持不够，县级单位的档案工作面临2大困境：一是缺人，二是缺经费。

要做好任何一项工作，人的因素是关键。有些单位的领导者主观认识上认为档案工作是一项简单的后端工作，不是单位的“主业”，在确定档案员时往往把学习能力较弱、独立工作能力较弱、老弱病残者安排到档案室做档案工作，或者临时安排其他人员暂时管理档案，档案员兼职多、频繁更换，由于“选人用人”上的偏离，造成档案工作断档停摆、后续乏力。

档案工作是一项基础性工作，没有必要的经费保障，做好档案工作是不可能的。有些单位由于对档案工作的经费投入不足，档案员参加业务培训学习难以实现，实际工作中，很多档案员连最基本的业务工作常识和技能都不了解不知晓不掌握。由于经费不足，档案库房内的设施设备满足不了安全管护需要，建设数字档案室举步维艰。

三、解决措施

全省档案工作要实现可持续发展、跨越式发展，离不开基层各单位各部门档案室牢固的业务工作基础。我们要以问题为导向，从规范化、标准化、精细化方面固本强基，重点解决好5个问题：

第一、应解决好“人”的问题。事业发展靠人，县级单位档案工作要补齐短板，首先要解决单位领导层的认识问题，要着力提高各单位领导对本单位档案工作的重视度、支持度，充分发挥党管档案工作的体制优势，档案法治宣传不能仅仅面向档案人员，更要面向单位部门的领导层，提高领导层对档案工作的认知水平，增强他们的档案法律意识，提高他们遵守档案法律法规的自觉性，为单位开展档案工作营造良好条件。其次，要精心培养一支相对稳定的专兼职档案人员队伍，县级档案主管部门要始终抓好对这支队伍的业务培训训练，特别是实操性练习，可分系统、分行业、分区域分批轮训，保证县级单位的档案人员每年至少得到一至二次业务培训练习，同时要加强对受训档案员结业时的考核考试工作，让他们真正掌握动手本领，使其学有所获、学有所得。基层档案人员更换频繁，是长期困扰各级档案主管部门的老大难问题，我们要以创新的思维积极探索保证基层档案人员相对稳定的机制体制，破解这个难题。

与此同时，县级档案主管部门要练好内功，尽快走出因机构改革而出现的旧人走、新人进，档案业务指导力量削弱的艰难处境，加大对新人的业务培训教育和传帮带，着力提高这批新人的业务技能，尽快让他们能担起业务监管指导重担。

第二、应解决好执法“软”的问题。建设法治社会和法治国家，有赖于各行各业依法办事、依法行政。2020年6月，《中华人民共和国档案法》历时14年修订后，以国家主席令第47号公布施行。早在2003年5月，习近平总书记在担任浙江省委书记时对浙江省档案局馆考察中就指出：依法管理档案工作，由重行政管理向依法管理转变，这是很重要的，档案工作必须有法律的保护、保障。2020年全国档案局馆长会议上，中央办公厅副主任孟祥锋副主任强调：当前档案工作中存在的一些问题不是因为于法无据，而是有法不依、执行不力造成的。孟祥锋副主任要求各级档案主管部门要充分行使监督检查职能，明确执法事项，优化执法程序，加大执法力度，转变长期以来形成的执法“宽松软”形象，坚决查处档案违法行为，对有关责任人员严肃问责处理，把档案法的刚性和档案部门的执法权威树立起来。国家档案局局长陆国强同志也要求：在档案执法实践中，监督检查和违法案件查处是一个突出短板，……，要按照分级负责的原则建立起运行高效、权责明确、程序规范、执行有力的执法机制，加强执法力量配备，强化对党政机关、国有企业和重点行业、重点领域的监督检查，努力把贯彻实施档案法提高到新水平。凡此种种，已经向我们传递了明确信息：必须依法管理档案事务，这是提高档案治理水平和治理效能的必由之路。过去，基层档案主管部门在行政执法方面偏软、偏温柔的情况是较为普遍的，行政执法因碍于盘根错节的社会关系和人情世故，而顾虑重重、左顾右盼，执法常常变成了不痛不痒地提建议、供参考，更多的是行政管理代替了执法，县级档案主管部门连印发档案工作方面的“通报”都极少见。有些单位的领导者没有意识到不重视档案工作是一种违法行为，有些基层档案部门也没有意识到“违法不究”同样是一种违法行为。这样的局面对档案事业可持续发展有害无益。县级档案主管部门要善于勇于通过执法解决工作推进中的难点堵点问题，对一些档案管理问题突出的单位，该通报的要通报，该下达整改通知书的及时下达，该行政处罚的给以处罚，要重视“回头看”，持续跟踪其整改实效，在有法必依、违法必究、执法必严上迈出实质性步伐。

第三、应解决好管护“危”的问题。危险是档案安全管护的“敌人”，是悬在单位领导和档案员头顶的“利剑”，敌进档毁、剑落人伤，县级档案主管部门及各单位都必须树立强烈的安全意识、忧患意识，在档案安全问题上切不可睁只眼闭只眼、得过且过，切不可有侥幸思想。对各单位档案管理存在的安全隐患，该提醒指出的要及时提醒指出，督查到位；各单位档案安全管护中缺失的设施设备要配齐，安全管护制度方面有盲区的要填补，在室（馆）舍安全、档案实体安全、档案信息安全上不出事。此外，借用档案馆工作场所扫描档案的安全监管问题、无档案移交任务的单位（如公检法单位、金融部门、企业等）的档案库房承重问题、移交双套制与丰富馆藏的矛盾问题日显突出，应当加以认真研究。

目前，我省县级综合档案馆新馆平均面积已经达到5000余平方米，库房面积充裕，保管条件得到根本改善，但据笔者了解，县档案馆馆藏量增长量并不算很大，仍然有相当数量的档案室室藏档案没有移交进馆，其中一个重要原因是移交时实行双套制，即纸质与数字化副本同时移交。然而，很多县级单位档案工作基础较弱，档案整理质量较差，由于缺经费，档案员兼职多或档案员变动频繁等原因，很多档案室无法完成积压多年的室藏档案扫描工作，导致无法向县档案馆移交档案，产生了一方面县档案馆库房空置，而另一方面档案室档案积压的突出矛盾。部分县档案馆采取借馆内场所供县级单位进行扫描，但加工场所既无馆内工作人员值守，也无单位档案员值守，档案未办理正式移交手续，安全监管责任不清，安全监管出现“无人区”和“盲区”，隐患突出。笔者认为，县档案馆还是应当先把属财政全额拨款性质的县级单位的纸质档案经规范整理后尽快接收进县档案馆保存，并统一由县档案馆通过外包服务方式进行数字化，数据管理、质量抽查和安全监管应当成为县档案馆的一项常规性业务工作。如果仍然坚持双套制移交，一是档案室移交档案困难或工作进展迟缓；二是各单位将档案交由外包公司扫描后，鉴于各单位档案员的业务能力水平，质量抽查等方面问题较多，向档案馆移交的数字化副本质量层次不齐，质量问题会成为县档案馆一个新的、比较突出的问题；三是借用馆内场所扫描时安全监管缺位，出现都不管的情况。纸质档案与电子档案并存并最终发展成为以电子档案为主是档案工作发展的大趋势，但基于我省的县级实际情况，这个过程会是较为漫长的，县级档案主管部门应积极探讨破解实际工作中面临的新问题。

无档案移交任务的单位的档案室室藏档案基数大，数量增长快，安装密集架后，虽然装得的更多了，但库房楼面的承重问题也凸显出来了。因此，应当对这类单位的档案室进行排查，库房地面承重确实达不到指标要求的，档案库房位置应当作调整，消除安全隐患。

第四、应解决好对“标”的问题。改革开放40多年来，国家档案局、省档案局制定出台了若干个档案行业标准及业务规章，制度体系日臻完善，有效规范了档案行业行为。县级单位档案业务工作的不规范不精准，主要还是由于“有标不对”或“对标有误”产生的。因此，基层档案员除了参加业务培训外，还要加强自学，通过国家档案局官网、省档案局官网等平台，知晓掌握业务标准，实践应用中准确地“对标对表”。另外，我们有必要学习借鉴浙江省的做法和工作措施，制定一系列适用于各级各部门的档案业务表单标准格式，如查档登记表、库房温湿度观测记录单、安全检查记录表、消毒灭虫工作单、数字化扫描加工登记单、质量抽查登记表等等，改变目前各地各单位的档案业务表单格式五花八门、标准不一的状况，进一步规范各地各单位的档案业务工作，在标准化管理方面取得新的成效。标准化管理不仅仅局限于纸质文书档案管理，电子文件、电子档案的管理同样需要标准化，同样需要遵从于已有的业务规范和标准，一些最基本的档案管理要素是一脉相承的，对此，我们切不可以犯“厚此薄彼”或“全盘推翻”的错误。在标准化方面，县级档案主管部门应当有所作为，首先实现本县域内统一格式标准。