公办高校监察对象范围探析

李林香

（宁夏艺术职业学院，宁夏 银川 640100）

《中华人民共和国监察法》（以下简称），旨在加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。《监察法》第十五条第四款、第六款规定，监察机关对公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员、其他依法履行公职的人员进行监察[1]。公办高校属于《监察法》所称的公办的教育单位，《中华人民共和国监察法实施条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）从行为和职责维度，对公职人员和有关人员的范围和边界进一步的规范和明确，即“从事管理的人员”的范围是指从事组织、领导、管理、监督等活动的人员[2]。

一、现行规定及存在的问题

依据《监察法》与《征求意见稿》中的现行规定，公办高校的监察对象，包括但不限于“行使公权力”的“从事管理的人员”“公职人员和有关人员”“从事组织、领导、管理、监督等活动的人员”等，但在操作层面，如何准确界定具体人员是否为合规的监察对象，做到既全面覆盖又不泛化扩大，为公办高校监察机构亟待解决的问题之一。

行使公权力是界定监察对象的核心要素，但在《监察法》与《征求意见稿》中，并没有对公权力给出明确的概念或定义，此处的公权力应如何理解和认定，在理论界还存在较大的争议，所依附的损害公权力廉洁性的判定，也就失去了前提与基础。

从事管理，是指外延拓展后的职能，即《征求意见稿》中所称的从事组织、领导、管理、监督等活动，但在实践操作层面，现行规定和有关解释中对公办高校的监察对象无法穷尽；《征求意见稿》所列举的“从事组织、领导、管理、监督等活动”，与管理学所称的“实施计划、组织、领导、协调、控制等”，在常规理解的职能活动特征方面，不能完全重合；现实岗位职能与活动边界不可能完全一致。

此外，较其他派驻机构而言，公办高校监察机构办案能力较弱，加之实践过程中缺乏确切的参考标准和操作指南，从经验或表决确定的监察对象，难免存在“缺位”“越位”“错位”之嫌。这不仅与《监察法》的立法目的相背离，也直接影响了公办高校纪检监察工作的高效开展和规范运行[3]。

二、监察对象识别要素

公办高校监察对象范围的界定，需要结合监察实践，理顺法律条文与法律概念之间的关系，厘清行使公权力、从事管理的人员理论内涵与外延。以“行使公权力”为第一判定要素，以“从事组织、领导、管理、监督等活动”为第二判定要素，依据两个判定要素对监察对象的行为特征进行动态分类与识别。

（一）行使公权力

公权力中的“公”是相对“私”而言的，其本质上是一定范围内社会成员的部分权利的让渡或授权。公权力的基本特征，除权力的强制性与不对等性外，还包括利益性与社会性，即其权力主体为公众共有，为公权力的第一核心要义；其权力客体为服务于公共利益的公共责任与法定事务，亦是公权力产生、持续发展的前提与基础。若公权力失去监督或约束不力,就有可能异化为损害公共利益的权力，进而动摇公权力合法性的基础。

结合高校组织机构及功能运行特点，及国家与社会公权力相关阐述，公办高校公权力可以理解为：是国家公权力在公办高校组织层面的具体体现，是公办高校行使一切职能活动的根本前提。通过支配国家让渡与法律所赋予的公共权力，从事公办高校事务与活动，承担相应的责任与义务，服务于高校公共利益。

行使公权力是一种履行公职与从事公务的结合体，其边界大于常规意义上的理解范围。结合学界对“行使公权力”的研究，一个公办高校相关的具体活动，是否归属于“行使公权力”的范畴，可以从以下几方面进行判定：

高校内相关人员所行使的与职权或职责相关行为是否以其所在单位的名义实施;行使职权是否具有法律法规的授权性、委托性等特点。行为的目的性是否通过特定的职责和义务实现公共利益，而非个人私利。要判断高校内相关人员实施的某行为是否是行使公权利，要结合以上三个条件进行综合判断[4]。

（二）从事管理活动

公办高校作为人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等职能的重要载体，其监察对象属于《监察法》与《征求意见稿》中所称的“从事管理的人员”、“从事组织、领导、管理、监督等活动的人员”，与管理学中的从事管理活动的内含与外延有交叠，但不完全一致，其所涉及的职能主要为从事管理人、财、物等的活动，比如在人事考试招生、学生资助、人事选聘、财务管理、基建、招标采购、党政、学术委员会、评标委员会等活动从事组织、领导、管理、等活动的人员。

三、岗位视角下的监察对象界定分析

依据《监察法》与《征求意见稿》，判断一个具体人员是否为公办高校监察对象的关键，不在于其是否为公职人员，而在于其是否行使公权力，是否在公办高校中从事组织、领导、管理、监督等活动。

在实际操作过程中，公办高校监察对象的界定，一般从人事部、教育部《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）所称的组织机构岗位（如管理岗、专业技术岗和工勤技能岗等）着手与分析。

（一）管理岗监察对象界定分析

根据《指导意见》，管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位，包括领导、中层及基层管理人员。如领导层面的校党委书记与副书记、校长与副校长等领导班子成员；中层管理人员有各行政处室等部门的负责人、院（系）级层面的院(系)书记与副书记、院长与副院长、系主任与副主任等；基层管理人员有财务、招标采购、基建、党政办、组织、人事、等行政岗位上的普通工作人员。

这部分管理岗位人员直接担任领导或从事管理工作，享有一定的话语权、指挥权和决策权，直接或间接影响高校公共财产及资源的占有、处置和分配，与公办高校中从事组织、领导、管理、监督等活动的概念内涵一致。因此管理岗位的工作人员，不论其是否有公职身份，只要其在管理岗位上，行使公权力或履行公务，就隶属于公办高校的监察对象。

（二）专业技术岗监察对象界定分析

根据《指导意见》，专业技术岗指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位，主要分为教师岗（教学、科研）与其他专业技术岗（教辅）。从工作职责与业务范围上看，专业技术岗位更多牵涉到的是专业性、技术性较强的工作，能否将之纳入公办高校的监察范围，需要区别对待，具体辨别。

1.教师岗位。该岗位上的教学科研人员，若未行使公权力，只进行单纯的教学科研工作，而不从事管理活动，则不属于公办高校的监察对象。其违反师德师风、学术不端、学历造假等违纪违规行为，应由公办高校职能部门按照校规校纪等予以处理。若教学科研人员牵涉到与管理活动相关的事项，就应该纳为监察对象，如涉及到评先评优、收受学生红包、科研经费管理、活动经费报销、伪造变造学生成绩、泄露试卷信息等与从事组织、领导、管理、监督相关的活动时，行使了公权力，造成一定的负面影响，就应界定为监察对象。

2.其他专业技术岗位。包括工程实验、图书资料、编辑出版、医疗卫生、教育管理研究等教辅系列的专业技术岗位。这些专业技术岗位主要服务于教育科研，从事的亦为专业性、技术性较强的工作。与教师岗位相似，只有从事组织、领导、管理、监督等相关的活动时，才能转化为监察对象。如工程实验人员，在从事专业技术的活动时，不是监察对象，但其要是从事购置管理实验器材时，应纳入监察对象范围内。

3.专职学生工作队伍。主要指公办高校内从事思想政治教育、学生日常管理、评奖评优及评助学金等工作的辅导员。《普通高等学校辅导员队伍建设规定》要求高校辅导员必须是中共党员，对于此类行使公权力且损害公办高校公共利益的岗位人员，是适用党纪党规还是《监察法》，需要考虑案件性质，并优先适用党纪党规进行处理，党纪党规不合适的，应按照《监察法》规定进行处理。因其从事学生管理工作，涉及到学生评奖评优评助评贷等行使组织管理职能，应将其认定为监察对象。

（三）工勤技能岗监察对象界定分析

根据《指导意见》，工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位，主要提供技术和劳务服务。与上述的教师岗类似，若工勤技能岗位上的工作人员单纯地提供技术和劳务服务的，则不属于公办高校的监察对象。但是在实际工作中，可能牵涉到物品采购、经费报销等工作，存在行使公权力的情况，此时监察对象的界定，应结合是否从事组织、领导、管理、监督等职责的活动要素进行综合判定。

小结

综上所述，公办高校监察对象的鉴定，相对管理岗而言，专业技术岗和工勤技能岗位的情况较为复杂。在实践中应建立动态识别标准，即从《监察法》制定的目的出发，以“行为说”为参照，重点关注行为主体行使公权力的性质、行为主体是否从事组织、领导、管理、监督相关的活动，依据具体情况综合研判，同时针对出现的新情况新案例，兼顾法法衔接问题。