基层公安机关机构改革的设想

蔡昊佟

（江苏警官学院侦查系，江苏 南京 210000）

引言

人民公安机关是国家政权机关的重要组成部分。随着国家政治体制改革的发展，公安机关的领导体制改革也应随之展开。本文试图以基层公安机关领导体制改革为切入点，谈一些粗浅的认识。

一、基层公安机关的概述

基层公安部门是指各县(区)级以下公安部门或者单位,处在全国公安工作的最前沿,主要承担着维稳、打击违法犯罪、警务监管、服务民众等职责。县(区)公安局(分局)与其他基层公安机关相比，内部结构和业务职能更加完善。因此,本研究以县(区)级以上基层公安机关为研究对象,以提升警察工作效率为目的。

（一）基层公安机关提升警务效能的意义

公安是国家安全和社会稳定的主要维护者,尤其是在基层地区,是国家安全和社会稳定的第一道防线。随着经济社会的日益发展与变革,人民的权利意识也日益提高,社会问题越来越复杂,基层派出所各方面的工作力量也越来越无法满足当前形势,而新时代又需要基层派出所更好地行使职责,为新的社会变革与发展保驾护航。所以,提高公安机关管理工作的实效性是十分关键的。

1.保障实现效能政府建设

当前,中国正处在社会全面变革、经济高速发展、行政变革持续推进的特定时代。行政效率水平的好坏直接影响着社会的稳定性、国民经济是否继续蓬勃发展以及国企改革是否全面实施[1]。所以,随着国企改革的深化,从中央政府到地方各级人民政府都在更加注重部门效能建设,力求建立一个更高效率的政府部门。另一方面,由于基层派出所作为我国的政府机构,而公安局则是中华人民共和国政府的主要职能机关之一,所以,基层派出所的警察效率也体现了政府部门的行政效率;另外,由于基层派出所的重要任务是维护我国的长治久安、社会安定和社会秩序,以及广大民众的利益,其高效率的警察能力能够为政府部门的效能建设创造一种更安全、更安定的社会环境。

2.满足人民群众日益增长的安全、公正需求

当前,国际反恐怖主义事态越来越严重,我国的国家安全也遭到了一定的威胁,而随着网络时代的高速发展,各类新刑事犯罪形态的出现也严重威胁着人民群众的生命财产安全,人民对公安机关的安全要求也愈来愈大。与此同时,随着城市城镇化进程中大量人口迁移所带来的社会知识的累积与价值观的交流,加上大扁平型社会福利的环境保障以及新城市化媒体的发达,都推动着广大人民的权力意志与权利能力的增强,使其对公正的要求也日渐提高。因此，为了满足人民群众对安全正义日益增长的需求，基层公安机关必须把人民群众的安全感和满意感作为有效警务建设的出发点和归宿，调整和提高整个警务运作环节和过程的效率[2]。

二、基层公安机关的现状

（一）警种职能分割导致职责交叉

究其原因,重点是由于部分警务单位职能相近,尤其是在部队建设、治安管理和犯罪侦察等方面的工作表现较为突出,极易造成工作任务指标的重复发放以及对工作领域的多元化管理,为基层单位添加了很多不必要的负担。以基层派出所为例,由于基本上各个公安机关均向派出所投放配额,使得原本已处在公安队伍最低端的派出所"面临压力"。公安派出所领导和民警疲于应付不同任务类型的考试,而无法抽出时间和精力进行最基础的具体基础工作,从而造成了恶性循环,不利公安事业的健康长远发展。

（二）机构繁复，导致效能不高

近年来,由于公安对刑事法律的规定越来越严格,以及打击违法犯罪活动的现实要求,派出所内设置的机关数量也在增多,缓解了某些领导级别的广大干部待遇问题,但是缺点也在逐步暴露出来,使得公安分局越来越多,分局也越来越多,基层派出所的内部职能更加制度化和分权化,最终导致了组织的臃肿,官兵过多,警察闲散,人员不足。上级公安部门也普遍强调明确分工,甚至部分上级公安机关以独立设置机关或者一定的地方警察部队为手段,或以下放权为前提,导致县级公安部门逐渐成为专业乃至职能部门,并成立了相应的地方公安机关[3]。此外，一些类型的警察也强调警察人数要达标，使机构的能量增加，减少了基层警力，导致警力分配“头重脚轻”。

（三）内部扁平化管理的推进问题

从改革实际出发,职责一致、相似的区域公安整合后,大机关与大型部门的职责较为集中,涵盖的服务范畴也较为宽泛。整合后的几个部门面临着"形同虚实"的问题。管辖区域的拓展和管辖链条的超长,给大型部门的管理职能提出了极大的挑战。一些地方为了加强内部管理，采取了增加内部机构和管理层次的应对措施，导致了合并部门庞大警力中的“三多”问题，即挂品牌、挂非常任机构、挂文件、挂会议。在合并前，公安部门之间的划分和争吵问题开始转移到大部门和大警察部门，增加了公安部门内部管理和运作的难度，在一定程度上也影响了整体职能的有效发挥。

（四）派出所刑侦民警责权利不明，绩效考核形同虚设

虽然很多派出所都有个人绩效考核，但考核标准不合理，不仅不能提升警察。相反，对工作的热情也给警察造成了障碍，例如对某一季度警察投诉的数量进行评估，虽然这是必要的，但不能成为绩效评估的重点和核心。此外，一些派出所制定的评估标准不清晰、不详细，评估结果分为合格和不合格两个等级。只要在评估过程中没有原则性错误，评估结果都是合格的，这样的评估结果，无论从薪金或职级待遇来看，都没有对警方造成任何实质性影响，警方自然不重视，表现评估也是名义上的。普通警察仍然是这种情况，更不用说刑事调查警察进行单独评估。

三、基层公安机关机构改革的设想

（一）加强基层民警政治思想教育，提高思想认识

统一基层民警对中央依法行政决策部署、司法体制改革、公安法治建设的思想认识，特别是对基层刑侦民警进行细致的思想教育，消除他们的抵制，大力宣传落实侦查人员驻地制度的意义和优势，稳定基层刑侦队伍，吸引更多民警加入侦查队伍。

（二）围绕基层刑警岗位核心能力构建模块培训体系

以培育基层刑警岗位核心能力为出发点和立足点，强调素质第一，构建科学的知识体系模块，形成联动机制。“教人钓鱼胜于教人钓鱼”，无论是作为一名即将上任的新警官，还是作为一名在基层刑事执法岗位工作多年的警官，都应具备以下十项基本能力:事先处理现场的能力、审问和讯问的能力、侦破犯罪线索的能力、网上调查研究的能力、综合作战能力、取证和整理证据的能力、文书制作能力、法律知识运用能力、群众工作能力和警用武器的能力。

（三）着眼警力实战，规范警力配比，解决“角色转换”问题

通过明确的改制计划,"大部门"只设立了一个综合性内部服务岗位,原"小部门"的内部业务岗改为实战岗位。非实战职位严格"一进一出",以严防民警回流。同时围绕公安实战民警能力最大化的原则,最大限度地将公安力量引入最前线和实战岗位,要求各部门的主任必须兼任管理指导员和战斗员,并明确部门主要负责同志仍然以行使管理指导职能为工作重心,将其他队员逐步转为实战职能人员,像一般普通警察那样直接参与重大刑事案件的侦察处置、治安管理和行政管理工作,并给予人民警察相应的奖励[4]。

（四）必须注重服务实战

基层公安机关机构改革的关键,是转变了县级派出所原来的不适合、不符合当前形势下公安工作的体制机制,使民警工作的运转模式更为合理,更加适应公安工作的实际。易县派出所牢固确立了实战地为公安服务的工作宗旨,通过大力调整组织结构,进一步完善了公安队伍职能,长期改善了在社区管理与社会公共服务工作中的"缺位、错位、越位"现状,更加完善了公安部门的工作职责,打击犯罪、保持社会稳定、为发展服务的能力取得了较大提升。病例发现度和对人民群众的安全感、满意度明显提升。

（五）实施部门整合，提高工作效能

对职责相同、职能交叉,或业务量较小、警力闲置的部门加以合并,做到了合署办公,力求配警更科学、用警更集约。例如建立了"大监督"制度,把警务督查大队,法制大队和信访科合并为行政执纪监察中心;打造"大刑侦",将刑侦大队、经侦大队,禁毒大队和食药侦大队合署办公,整合为刑事犯罪侦查大队;打造"大治安",将治安大队、经侦大队,禁毒大队和食药侦大队合署办公,整合为刑事犯罪侦查大队等。

（六）严格落实民警职级待遇

妥善解决大部制改革和大警察制度改革与保留基层干部待遇的矛盾，通过综合调整机构规格、重点领导任命高级干部、扩大非领导岗位等措施，保证干部人数不少、待遇不减，提高警察的主动性。大力拓展基层民警专业发展空间，充分保障民警的工作生活环境，提高基层人民警察的主动性。

（七）对党忠诚，确保公安机关改革工作的方向不偏

1.树立“四个意识”，坚定理想信念

公安民警要牢固树立“四个意识”，切实增强“四个自信”，进一步坚定理想信念，坚持不懈地进行"两学一做"的学习教育。公安工作作为党中央手里的"刀柄",就应该具有和全党一致的意志。只有政治上的坚持,才保障果断行动,自觉遵守党的政治纪律,自觉捍卫党中央的绝对威信,切实落实爱党、忧党、兴党、保党的政治要求,切实落实公安改造的基本策略,破解基层民警的思想问题,保证改革务实、实事求是,不走弯路。

2.坚持党的绝对领导，坚定正确方向

公安局对巩固共产党的执政地位，维护国家政治和社会稳定，维护社会治安稳定，保障人民群众的福祉和工作，促进社会公平与正义承担着重要的政治和社会责任,公安局需要政府坚定地保持绝对主导。只有公安局人民群众路线在中国共产党的绝对领导下,坚持党的方针政策,按照实际情况行使法律职权,才能保证公安工作改革的一条坚持在正确的政治方向,保证改革"刀柄"牢牢把握在党和人民手上。而当前的工作重点则是解决在基层公安改革中坚持以人民利益为中心、以人民满意为准则的问题,保证改革工作不偏离方针。

3.保持清醒的头脑，坚定政治立场

公安局是人民民主专政的重要工具，它的性质决定了公安部队在任何时候、任何情况下，特别是在大是大非面前，永远不忘自己应尽的义务和责任，是党和人民手中的“刀柄子”是国家的重量。老一辈革命家周恩来总理曾强调"和平时代,国家安全和公共安全是一半一半"这就要求中国的改革开放进入"深水区"后面临着错综复杂的内外局势,也面临着严重错误,公安机关人员需要始终保持清醒的政治头脑,坚强的政治思想立足点,敏感的政治观点和敏锐的政治洞察力,以克服在公安机关负责人改革中出现的结构颠倒、人数臃肿、官兵数量过多、警察运行机制不完善等问题。

（八）机关挂点服务

为了有效缓解基层警力不足的矛盾，该局实行了与局领导沟通、与机关各部厅沟通的模式。机关的人民警察在履行职责的同时，经常到派出所，利用节假日和休息日参加接待处理警察、调解纠纷、治安管理、打击违法犯罪、为群众服务。

四、结束语

郡县治则天下安，公安派出所作为国家政权建设的基础性力量，是维护其社会稳定不可或缺的支撑力量。因此我国必须进一步充实加强基层公安派出所治安人员的能力，以此来促进社会稳定、公平正义，最终实现稳定与权利保障之间的适当平衡，推动经济社会持续健康发展。