农村生态环境治理下村规民约适用的困境及对策①——以江西省抚州市村规民约为例

张华博 许骞煜 李帅奇

（华东交通大学 人文社会科学学院法学系，江西 南昌 330013）

2021 年中央一号文件《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出“加强和创新社会治理体系”，特别强调了完善基层治理体系。村规民约的传承发展对促进和补充我国环境法治具有重大意义，而中央一号文件中体现的指导思想无疑为村规民约的发展和完善提供了一片广阔的发展天地。

村规民约是依据国家法律法规、政策的精神和规定，结合本村实际情况和传统风俗，民主议定和修改并共同遵守的社会规范。②村规民约是我国瑰丽的生态法律文化，它静静绽放，以内化于心、外化于行的方式约束、规范、引导人们绿色化生产生活。

本文通过将首批生态文明试验区——江西省的村规民约作为调查样本，了解村规民约在我国基层生态环境治理中发挥的作用，探寻制约我国村规民约发挥效用的现实困境及破解对策。

一、村规民约的性质

（一）村规民约是典型的民间法

民间法是指制定主体并非是国家，而是由风俗传统，交易习惯、宗教文化等演化发展而来并长期为基层适用，具有地区特色的制度规范。村规民约产生于乡村社会之中，在村民日常生活逻辑中形成、生长，具有内生性。在“生于斯，长于斯”相互熟悉，彼此了解的农村，那些根植于他们的生产生活，融合了本村传统风俗习惯和文化、礼教的环境保护文化观念和规则的村规民约正是民间法的典型表现形式。

（二）村规民约与国家法互为渊源

全国有数以万计的村落，每个村落的实际情况都有所不同，国家的法律法规无法穷尽每种实际，只能通过概括描述来体现；而村规民约能够根据每个村的实际情况具体制订规范。村集体可以依据村规民约对村集体资产加以管理，村民们可以依据村规民约的规定监督农村集体资产的使用。这样有利于资源的优化利用和生态环境的可持续发展。所以说，村规民约可以补充与完善国家法，良好契合国家基层社会治理的要求，解决农村诸多“小事”，合理利用生态资源、保护生态环境。

二、村规民约的功能与时代价值

（一）村规民约能够潜移默化推进法治建设

具有普适性的国家法无法对不同地域内复杂的社会生活做出前瞻性的预设和防范，也无法用“接地气”的语言向处在不同地区的村民解释；而村规民约是基于乡民特定思维模式和生活方式制订的规范性文件，其以更通俗易懂的方式向村民讲述着法治精神——让村民在一定程度上确立对规则的信仰、对权利与义务关系的认知，从而间接形成村民的法治观念，推进乡村法治建设。

（二）村规民约能够因地制宜解决历史遗留问题

在我国传统社会有着悠久的自治传统和自治习惯，乡规民约在我国社会特别是基层社会的治理中起着广泛的作用。村规民约大多由村落的习惯或不成文的规定演化而来，具有一定的传承性，能够因地制宜解决历史遗留问题。保护生态环境的村规民约更是数不胜数，每个地区都有每个地区的特色风俗，村规民约是一个传统生态文化的载体，其让传统生态文化代代相传、生生不息。

（三）村规民约能够快速有效促进农村自治

村规民约是以地缘关系为依托建立起来，是以人情伦理为基础构建的朴素正义。村规民约作为全体成员共同智慧的体现，会提高村民对其的认同度和接受度，也会增强村民对其的执行力与监督力。从而，各村落就会快速实现农村自治。

三、村规民约治理生态环境的制约性因素

（一）环境条款制定实施

在江西省村规民约中都包含了生态环境保护的条款，但是其中有80%的村规民约规定过于空泛，没有具体有关于生态环境保护的相关条款，例如：“《江西抚州上顿渡镇环境保护村规民约》：树立保护环境光荣、破坏环境可耻的观念，做到人人参与环境治理与美化，共建生态文明新村；搞好生态环境保护，走可持续发展道路。”，此类村规民约实际操作起来无法执行，未注重多维度发展共治，导致村民的期待利益日益减少，并且不知道最低限度，令村民们无所适从。

其主要原因在于，部分村规民约在实施过程当中太过苛刻，片面注重响应国家号召，不注重本村实际亦或是部分村规民约在实施过程当中完全参照国家的法律规定或其他规范性文件，缺乏对本村特色情况的适当性和针对性。

（二）监督主体与监督措施

权力一旦失去监督,就成为腐败的温床。现实中对村规民约的监督形式不符合《村民委员会组织法》的规定，往往是根据该村的实际情况而定，呈现出多样性的形式。村规民约在实践过程中监督不力的问题也比较突出的。笔者分析，原因如下：

1.监督主体所需的素质水平有差距，例如由村民代表监督的乡村，这对于村民代表的素质要求较高，然而现实中的村民代表或是由村民选举产生或是每家派出一位，水平良莠不齐，难以保证监督的有效性；

2.赋权给村民监督的规定过于宽泛，具体监督手段不明，且多数村规民约都有类似“由村民相互监督”和“村民自觉遵守”的“兜底”情形，这种依靠村民心中道德观、正义观、荣誉感来保证村规民约的贯彻实施需要该村坚固的村风建设，对于其他地区不具有普遍的适用性；

3.依托瘟疫报应、神灵谴等监督手段迷信色彩过于浓厚，即使在过去的短时期内可能取得良好的效果，但随着村民素质的普遍提高，这种迷信“威胁”脆弱得就像一层糊窗纸。

（三）村民的民主自治意识及法治观念

村规民约是村民生活的总结，是村民心目中较为合理的制度。在某一种程度上来说，村规民约应当是全体村民共同智慧的体现。而在调研过程中发现，村民的民主参与度尚待提高加强。绝大部分村民表示自己并未参加制定村规民约，村民参与度不高会导致村规民约制定的公开性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的村规民约可能并不符合村民意愿，导致执行时处处受阻，难以发挥实际作用。笔者分析，原因如下：

1.一些村组在制定乡规民约时，没有充分动员村民参与，往往由村党支部、村委会即“两委”组织村民代表大会讨论通过，或者根据乡镇“范本”直接拟定。

2.部分村落的公示程序也存在问题，缺少公示程序或者公式程序落后。如公示地点草率不醒目，不能被所有村民知晓。

3.村民会议召集的困难和乡规民约修订程序的复杂，还会使得乡规民约更新处于滞后状态，导致乡规民约不能与时俱进，内容陈旧过时，不能适应乡村新的社会状况。许多青年人不知晓本村还有“老”村规，因而出现了不清楚或者“否”的情况。

四、村规民约促进生态环境治理的对策

（一）依法制定村规民约，融入生态法律文化

第一，制定主体。由于村规民约牵涉全体村民的权益，所以只有当地的村民会议才有权利制定。在操作方面，可以借鉴各省《村民委员会选举办法》中的技术操作来落实制定权，使村规民约在制定层面保障村民的知情权和认可权，为其顺畅执行奠定坚实的群众基础。

第二，制定程序。发挥群众首创精神，运用法治思维制定村规民约，注重程序正义。首先，村民委员会要当好组织者多方搜集村民的意见、建议，草拟形成初稿。其次，征求群众的意见，注意听取驻村机关、团体及相关工作人员的意见和建议，体现民意，形成成稿。再次，邀请驻村律师或者乡镇司法工作人员进行合法性审查，成稿后提交乡镇司法所复审。最后，提交村民大会表决通过形成终稿，通过后再提交乡级政府备案审查。通过执行严格的程序流程，促使村规民约最大限度地获得全体村民的认可。

第三，制定内容。村规民约应当是在符合国家法律规定的前提下，对法律或政策没有规定或者规定过于笼统的情况，结合本地特点因地制宜地进行的具体操作性规定，坚决避免空话、大话、套话等,对村规民约的条文要划分仔细、具体化，并征询村民的意见，具有可操作性和可执行性。村规民约的内容要与时俱进，体现国家法律政策的新要求，突出保护生态环境、合理使用自然资源等内容，促进可持续发展，助力美丽乡村建设。

（二）完善监督机制，形成内外合力

第一，完善外部监督机制。村规民约制定和执行的主体为本村村民，但乡（镇）政府有义务主动承担监督责任，或指定责任部门对其进行指导。村规民约的主体（村民委员会）也应该主动接受监督，避免暗箱操作，出现违法违规现象。

第二，建立内部监督机制。村委会应对村规民约的制定和执行进行自我监督，或者选出村民代表进行监督，并在村规民约的文本中明确监督机构和组成人员，积极动员村民、政府工作人员等各方面代表参与到监督机构中来。

第三，完善备案审查监督机制。在《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条中，有村规民约等报乡、民族乡、镇的人民政府备案的规定内容，作用在于加强基层政府对村规民约的监督，指导各村委会结合本村实际制定、执行村规民约。一方面避免出现与法律法规相违背的村规民约；另一方面切实实现村规民约保护村民利益的目的。

（三）拓宽村民参与渠道，提高村民参与度

第一，发挥村民的主体作用。村民作为乡村的主人、乡村治理的主要力量和对象，其主体作用应该得到发挥。村规民约的制度要建立在全体村民利益的基础上，得到村民的广泛认可和理解，充分发扬民主自治。

第二，培育村民对村规民约理性认同。村民应主动参与乡村事务、公共事务，确立和巩固村民作为乡村发展和乡村建设等的主体地位。在民主参与过程中发展村民自身理性思维、合理表达、议事交流，通过参与乡村治理、公共事务等实际行动锤炼、提升村民民主意识和参政能力，进而让其真正融入乡村发展与乡村治理过程。

第三，拓宽村民参与乡村治理的渠道。破除以村委会为决策核心的传统逻辑和思维习惯，建立村民民主参与、村民委员会代表村民利益的政治关系，建立健全并落实村民委员会和基层民主选举制度，拓宽村民参与自治的途径。

五、小结

村规民约自古以来在农村治理中发挥着重要作用，与国家法保持着相互促进融合的关系。在乡村振兴背景之下，通过发挥村规民约的功能和时代价值实现治理有效是可行且必要的。在农村环境治理中引入这种“自下而上”的路径，与国家法所固有的“自上而下”路径相互补充，有助于形成上下通达、运行顺畅、治理高效的中国环境法治现代化新局面。

注释：

①本文系全国第十七届挑战杯项目、国家创新训练项目《村规民约提升基层社会治理效能调查研究》的研究成果。

②参见陈寒非，高其才《乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究》，载《清华法学》，2018 年第1 期，第62-88 页。