国有企业经营投资责任追究工作的建议和思考

梁晓峦

（中国电力工程顾问集团华北电力设计院有限公司，北京 100000）

建立国有企业违规经营投资责任追究制度，是在当前深化国企改革的大背景下的一项全新工作。这是继国有企业建立企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等国有资产管理法规和制度体系之后，又一项国有资产管理体制改革领域的重要制度。与同期开展的企业内部重大风险管控机制建设，共同形成了“能预警、能监控、能发现、能处置”的有机链条，是完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度举措。

一、落实国有企业违规经营投资追责问责的现实意义

（一）落实国有企业违规经营投资追责问责是完善现代企业制度，推进依法治企，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构的需要

现代企业的所有权和经营权分离产生了委托代理问题，而解决委托代理问题是公司治理的起源。委托代理理论认为，由于企业经营者(代理人)的努力不可观测和难以监督，企业所有者(委托人) 面临着比较昂贵的代理成本(包括代理人的道德风险和机会主义问题)，需要设计能够诱导代理人努力工作、遏制代理成本、更科学的激励、监督和约束机制，使得代理人在追求自身合理利益的同时实现委托人利益最大化。而良好的公司治理就是利用制度安排来实现上述目标并降低代理成本。目前国有企业暴露出的违规经营投资问题，说明国有企业经营投资决策过程中的委托人缺位、代理人侵犯委托人利益的问题十分严重，需要强化对代理人的监督与约束，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构，有效降低代理成本。同时还应地对国有企业经营投资决策机制进行改革。

（二）落实国有企业违规经营投资追责问责是做强做优做大国有企业的必然要求

做强做优做大国有企业是习总书记对国有企业改革提出的新要求。习总书记指出：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”落实国有企业违规经营投资追责问责是提高国有企业运行质量和经济效益、提高国有资本运营效率、增强国有企业活力、防止国有资产流失、做强做优做大国有企业的必然要求。

二、经营投资责任认定

对于违规操作的投资经营岗工作人员，在其任职期间违反规定未履行或怠于履行职责、履行职责不到位给国企造成严重影响，导致国有资产流失的，《意见》规定必须追究其相应责任。

同时，《意见》首次提出了重大决策终身责任追究制度，即便违规人员调离原岗位或已经退休，其在职期间的违规行为一经发现依旧会处罚责任追究机制。《意见》将经营投资责任分为三大类，分别为直接责任、主管责任和领导责任。直接责任是指相关人员在其工作职责范围内违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他不良后果，其应承担的责任；主管责任是指相关人员在其直接主管（分管）工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任；领导责任是指主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。

三、从追责问责的角度分析违规经营投资的原因

国有企业经营投资责、权、利不对等，原因主要有：1.经营投资与相应的责任无关联，存在权责不对等现象。一些国有企业经营投资出现巨额亏损，管理层却能逃脱相关的问责。2.对于国有企业领导人员的考核有待完善，缺乏长期有效激励机制，导致领导层在主观上缺乏责任感。3.没有常态化的、可操作的追责机制。对于国有企业负责人追责虽有相关规范，但没有细化的配套措施，缺乏可操作性，没有约束惩戒的作用，存在法律惩处力度不够、威慑力不足、落实不到位等问题。

四、加强国有企业追责工作的建议

（一）完善配套制度，抓好违规追责制度建设

第一，要避免“上下一般粗”，根据企业行业领域和业务特点进一步细化追责范围和情形，并按照企业规模细化损失分类标准；第二，明确各类追责报告（如定期报告、实时报告、核查报告、处理决定等）文件的报送主体、范围、时间、内容，使报送信息及时、完整。第三，明确工作组的组成和开展工作的形式，科学设计从违规追责线索的接收登记、初步核实、分类处置、到成立专项工作组拟定核查方案、驻场核查、形成核查报告、反馈意见、出具处理决定、申诉复核（如有）、一直到监督整改等一系列的详细流程。第四，为了让各级追责工作人员统一定责标准，减少随意性，企业牵头部门可以研究分级分类定责细则，将不同类型、不同情况、不同原因、不同损失金额、不同损失程度的违规行为定责标准以层次结构图的形式一条条清晰罗列出来，供各级追责人员办案时参考匹配，使各级追责人员统一判断标准，使定责标准基本一致。但制定这种细则需要大量的时间做基础工作、分析、判断和提炼，对牵头部门人员的专业能力和时间成本是个很大的挑战。

（二）加强各级履行出资人职责的机构对企业战略的审核管理

1.国有企业的负责人要带头树立责任意识、风险意识，依法经营、廉洁从业、尽责履职，把责任理念纳入企业文化建设范畴。企业文化是依存于企业而存在的共同价值观念的组合，是一个企业的“基因”。国有企业的负责人对企业文化建设起着至关重要的作用。将责任意识、风险意识纳入企业文化建设范畴，有助于企业建立尽责履职的文化氛围，这对企业加强决策管理，提高决策水平，防止国有资产流失将起到积极作用。而内部控制及风险管理等制度建设尤为重要。2.追责问责要与警示教育并重。追责问责的另一个目的就是对国有企业负责人进行警示教育。要加强对追责问责制度和案例的宣传教育力度。前事不忘，后事之师，国有企业领导干部只有吸取教训，才能在以后的经营决策中尽责履职，努力提高科学决策水平。

（三）建立科学有效的考核激励机制

建立科学有效的考核激励机制能够抑制其发生违规经营投资行为，是国有企业违规经营投资责任追究制度能够有效实施的内部治理基础。对国有企业经营者的考核激励机制应具备长期性，体现经营者的努力程度，与企业绩效或资产运营效率挂钩，避免经营者产生投资短视行为或不作为行为。企业应结合实际，建立考核激励机制，建立分级分类的绩效管理体系，突出高层与中层的绩效管理责任，并将考核结果与奖金、薪酬及职务晋升等挂钩。将《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》中追责扣薪的处理办法，融入对国有企业经营者的考核激励机制中，提升激励的有效性。

（四）强化国有企业内部监督

在公司治理结构下，国有企业的监事会、纪检监察委员会、法律顾问、内部审计部门等构成全面的监督体系。为提高国有企业违规经营投资责任追究制度实施的有效性，有必要加强上述监督部门的职能发挥，强化内部控制，防止经营者滥用权力。在国有企业混合所有制改革背景下，也应鼓励并允许非国有股东委派监事，以提高监事会整体的监督效率。

结语：违规经营投资责任追究工作是近年政府对防范国有资产流失的新举措和新要求，具有很重要的意义。目前，追责工作在实际执行中可能仍有很多难点、共性问题与不足，亟待各国有企业去解决。各国有企业要提高对追责工作的重视程度，打造富含追责意识的企业文化，建立追责工作闭环，推动企业形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，并以追责为抓手，惩治教育相结合，促进各级经营管理人员合规履职，依法依规治企，减少国有资产损失。