“一带一路”背景下西藏扩大开放的经济法治保障研究

赵 鑫

(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

经济法治是以对经济活动的规制为中心的包括立法、执法、司法和守法在内的经济法律制度及其制度运行机制的总和。有经济活动就有利益调整需求，有经济风险就有规制风险的需求，这些需求都促使以法律手段来调整经济活动。“一带一路”倡议不仅为西藏的扩大开放提供了机遇，也给经济法治尚待健全的西藏发展外向型经济带来了巨大挑战。因此，完善经济法治保障是“一带一路”背景下，西藏扩大开放把握机遇、直面挑战的必由之路。

一、“一带一路”背景下西藏扩大开放的发展定位与开放目标

西藏扩大开放的发展定位是“把西藏打造成为我国面向南亚开放的重要通道”，建设目标是“实现与南亚国家的全方位合作”。这就要求西藏在扩大开放过程中，根据发展定位和开放目标有针对性地展开经济法治建设。

(一)西藏扩大开放的发展定位

2015年8月召开的中央第六次西藏工作座谈会指出：“把西藏打造成为我国面向南亚开放的重要通道”，明确了西藏扩大开放的发展定位。2017年5月，西藏自治区人民政府通过并发布了《西藏面向南亚开放重要通道建设规划》，进一步将自治区面向南亚的扩大开放发展定位予以具体化。从地缘状况来看，西藏具有与南亚主要国家毗邻的地理优势。西藏作为历史上我国内地省份与南亚国家进行贸易交流的重要枢纽，在与南亚国家长期的贸易往来中，积累了丰富的语言和交易习惯等开放经验[1]。由此可见，西藏在历史上扮演着中国与南亚地区“交往门户”的角色，其地缘辐射与联通范围主要覆盖印度、孟加拉国、尼泊尔、巴基斯坦等南亚国家，理应积极参与到孟中印缅经济走廊建设中，大力推进作为“‘一带一路’倡议中不可或缺的一个分支和组成部分”[2]的南亚大通道建设。

(二)西藏扩大开放的开放目标

1.西藏扩大开放的既有进展与目标国家

西藏的扩大开放受到南亚地区复杂的地缘政治环境、双边互信和传统往来等因素的影响。中印双边互信严重不足，对两国经贸关系稳定产生了负面影响。中国与尼泊尔两国经贸务实合作取得了可喜成绩，尼泊尔领导人于2015年就表示了对“一带一路”倡议的支持，两国于2017年签订了“一带一路”合作协议，以跨境经济合作区等方式推进“一带一路”建设、推进尼泊尔国家重建和发展规划的落实。在国家顶层设计的引领下，西藏在“一带一路”合作协议框架内积极推进对尼泊尔的扩大开放。

2021年中尼友谊工业园奠基仪式在尼泊尔道毛克市隆重举行，中尼友谊工业园建设取得重大进展。“中尼友谊工业园通过建设白色家电、汽车、摩托车交通运输设备等主导产业，逐渐培育纺织服装、食品加工等产业，以大力发展加工制造业。同时，配套商业、生活服务、文化娱乐及科教研发产业，构建体系完善的产业框架。”[3]通过全面加强与尼泊尔的开放合作，落实中尼两国签订的一系列经贸合作协议并取得实效，继而对其他南亚国家在“一带一路”倡议下积极参与西藏扩大开放产生积极效用。

2.西藏扩大开放的目标领域

西藏扩大开放的目标领域体现在外经、外贸、外资三方面，即通过扩大开放实现外向型经济跨越性发展、对外贸易繁荣和提高外资利用成效。

实现外向型经济跨越性发展要求积极培育各类外向型经济市场主体，为外向型经济孕育公平开放的国际化营商环境。目前，西藏的产业结构存在着旅游业占比过高，第二产业依靠“输血式”援助，第一产业发展缺乏动力的问题。因此，发展面向南亚的外向型经济还要促进外向型产业建设，以外向型产业发展促使西藏能够有效调整产业结构。

实现对外贸易繁荣的目标在于转变外贸发展方式。目前，西藏外贸存在着“外贸企业的整体实力欠佳，产业体量小，缺乏核心技术，大多是单兵作战，没有形成整体合力，因此抗风险能力不强，容易遭受国外的贸易壁垒和关税壁垒”问题。通过加大西藏自产特色产品出口，扩大南亚特色货物贸易进口，加快跨境旅游等服务贸易发展。

按照西藏自治区发改委颁布的《西藏自治区关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的实施意见》，西藏提高外资利用成效的具体目标在于扩大外商投资准入领域、完善外商投资项目管理、科学承接外资外企转移等十五个领域。

二、“一带一路”背景下西藏扩大开放的经济法治保障体系建构需求

西藏扩大开放的经济法治需求分为外向经济法治需求和内向经济法治需求。外向经济法治需求指的是中国企业对南亚国家这一主要开放对象的经济法律知识的需求；内向的经济法治需求指的是依据我国的法律法规为外资外企提供法治化营商环境和纠纷解决机制的需求。

(一)西藏面向南亚开放的外向经济法治保障体系建构需求

我国“一带一路”建设中的扩大开放的法治特色体现在：强调中国企业在国际交往中要依法开展业务，并建设企业合规制度促使中国企业遵守外国法律法规。这就要求在“一带一路”投资建设过程中，中国企业必须遵守相关行政许可、行政监管、环境保护等法律法规[4]。因此，中国企业和公民必然需要面对南亚国家独具特色的法律体系。

第一，南亚国家的普通法系传统对西藏扩大开放提出了特殊的经济法治需求。尽管有学者指出，要通过“创造法律认同的方式首先实现商法趋同，其后逐步走向法律趋同”[5]来实现“一带一路”的法律合作，但这一目标是“一带一路”配套法律体系建设的长期目标。未来相当长的时间内，我国企业必须在与中国商法不同的异国商法框架内展开经营活动、解决经济纠纷。南亚国家在历史上曾长期是英国的殖民地，这些国家独立后，在法典化运动的思潮下开展了成文法的立法活动，但是其法律体系和司法制度仍然深受普通法系传统的影响[6]。因此西藏扩大开放应注意两方面特殊的经济法治需求。一方面，普通法系的民事商事规则体系精深复杂，与大陆法系和社会主义法系国家的民事商事规范在规范内容上存在较大差异；另一方面，中国特色社会主义法律体系坚持成文法传统，与普通法的判例传统存在根本区别。

第二，南亚国家法律渊源的多元性对西藏扩大开放提出了复杂的经济法治需求。南亚国家多神论的宗教背景、政府权威虚弱的政治现状和不同流派法学经典都对法律体系产生了影响，并且广袤地域中存在着的复杂社会习惯以及对多元观点持宽容态度的社会文化都导致了南亚国家法律渊源的多元性[7]。目前南亚国家内部不同地区依旧存在着制定法、先例和习惯共同作为法律渊源的情况。我国企业在前述地区展开经济贸易合作时，会面临不同法律渊源带来的复杂法律环境，不可避免地增加了企业应对多元法律渊源的成本。

第三，南亚国家法律受宗教影响的特点对西藏扩大开放提出了专门的经济法治需求。南亚多国自独立之初，将法律去宗教化和世俗化作为实现法治现代化的重要目标，但近年来又出现了法律宗教化回潮。印度教民族主义强势崛起的背景下，南亚国家的宗教冲突加剧[8]，严重影响了南亚国家法律世俗化的进程，甚至导致了法律再度宗教化的倾向。因此，西藏企业在与南亚国家进行经济商贸活动时，不仅仅要考虑法律规范文本本身，还要重视法律规范本文背后的宗教动因，开展经贸活动和项目建设时，也要注意尊重当地的宗教习惯以及在此影响下形成的习惯法乃至成文法。

(二)西藏扩大开放目标的内向经济法治保障体系建构需求

西藏扩大开放要进一步在国际法和国家法律的规范框架内，根据西藏扩大开放的目标和特点细化既有涉外经济法律的实施方案。

1.促进外贸企业和外来资本规范化发展

在西藏扩大开放过程中，暴露出了部分外贸企业和外来资本缺乏契约精神和商业信誉度不佳的问题。因此，西藏必须要完善促进外贸企业和外来资本依法规范经营、诚信经营的经济法律规范体系。西藏自治区工商管理部门和商务部门可以通过行政指导的方式发布外贸企业、外来资本的合规经营指南，促使外贸、外资依规经营。对于一些重点外贸、外资企业，西藏自治区相关行政监管部门可以为其建立内部合规体系提供法律知识帮助和制度激励措施。西藏自治区还要充分利用国家企业信用信息公示系统等企业信用平台，完善企业信用评价与奖惩的相关规范，充分发挥信用服务机构作用，加快推进对外开放过程中的社会信用体系建设。

2.建构涉外纠纷解决机制

根据融合理论，“一带一路”的法律保障应当在国内经济法和国际经济法双重维度上同频做功。一方面，国内中央政府和地方政府的协调配合构成一般性与特殊性并存的经济法治体系；另一方面，“‘一带一路’建设不仅仅需要国际税法支持，还需要对国内税法进行完善，通过国内税法的完善来带动国际税法的调整”[9]。本国政府与他国政府联合制定国际条约和国际协议的方式，有助于提升企业在国际商事仲裁法庭维护己身权益的规范可及力和支持度，并激发其间法律适用行为的规范创制活力，最终同静态公约系统结成锚定“一带一路”法律保障效果的国际经济法治体系。具体到西藏扩大开放的经济法治问题，自治区的对外开放主管部门和公共法律服务部门要在坚持中国法治基本原则的前提下，结合普通法系的商业规范、纠纷解决程序，加强涉外经济法治公共服务，建立与南亚各国政府经济主管部门的协调和协商机制，为企业在不同法系下解决纠纷搭建统一、公平的司法、执法平台。另外，印度具有贸易保护主义和经济民族主义传统，加之中印两国存在英国殖民者所遗留的领土纠纷和民粹主义的非理性立场的影响，印度的对华经济政策具有高度不稳定性[10]。因此，在进行涉印经济纠纷解决过程中要坚持根据国际法和双边协议处理好商务纠纷的原则，尽可能地实现不因经济纠纷影响政治友好、不因政治因素影响经济往来的目标。

3.根据西藏现实情况对涉外经济法律规范体系进行具体化

受制于涉外经济活动的立法权限，西藏自治区能够自主制定经济法规的范围较小。在这样的情况下，西藏要更多地结合实际情况，针对国际法和国家法律规范的实施，提出具体的实施方案。实施方案作为具体政策的发展和成熟，也将提高法律法规等制度性工具的使用频率和实施效果[11]。因此，西藏应关注授权立法问题，发挥行政机关通过政策制定和实施来补充既有经济立法的作用[12]。待相关政策取得良好的实施效果后，通过法定程序及时提高良善的政策的效力位阶，最终将其融入经济法律法规体系之中。另一方面，以整体利益为主，避免政出多门，损害治理实效。尤其是西藏地方政府各部门，要加强沟通交流和信息共享，如设立自治区外资引进重大项目协调评估联席会议机制、整合全区对外开放部门和机构资源，实现数据信息共享等[13]。

三、“一带一路”背景下西藏扩大开放的经济法治保障体系建构建议

为了对接“一带一路”背景下西藏扩大开放的经济法治需求，夯实“一带一路”背景下西藏扩大开放的经济法治基础，构建完备的经济法治保障体系势在必行。

(一)培育西藏扩大开放参与者的经济法治意识

从实践来看，发展担纲者、制度决策者、机制实施者、执行辅助者等扩大开放参与者们的经济法治意识水平、质地在很大程度上影响扩大开放进程、实效。科学的经济法治意识有助于营造良好的经济法治环境。

1.阶段性开放规划涵育经济法治目标意识

“一带一路”倡议作为百年大计，决定了其法治化体系构建必然是一个不断发展的历史进程[14]。西藏扩大开放的经济法治水平和状况的要求也应当体现出地区性和阶段性。第一，全局性与地区性相统一。地区性基础之上的协调有利于实现经济法治合作的全局性，国内的央地协调、国际的国内外协调都包括在内。第二，长期性与阶段性相统一。西藏将分阶段、有步骤地实现扩大开放的发展目标，相对应地，自治区扩大开放的经济法治发展也会呈现出阶段性的特征。第三，服务性与保障性相统一。西藏扩大开放作为经济法治服务的总体目标，与时俱进地提出更高定位和要求。就目前来看，亟须促进国内层面的中央与地方、地方与地方之间的经济法律规则的协调。“在国内区域经济合作中，通过区域经济合作基本法之构建、发挥地方立法之作用、区域经济立法联动等，实现国内区域经济合作的法律保障，以凸显合作方地区经济优势和生命力。”[15]开展国内外的经济法治合作，体现出当下阶段的经济法治目标，由此经济法治意识也会具有鲜明的阶段性特征，但总体方向是开放包容的。

2.经济法治对话平台引领经济法治沟通意识

“一带一路”的对话平台众多，但缺乏专门的经济法治对话平台。中国在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛发起了一项新的合作倡议：启动第一届“一带一路”法治合作研修项目，与世界银行合办企业廉洁合规经营培训班，举办“一带一路”国家反腐败研修班[16]，此举属于守法和法律人才培养领域的合作。未来，还应强调经济法治合作的全面性，打造固定化和一般化的经济法治对话平台，即建设有固定期限、选定议题、开放参与的项目或会议平台，让稳定的良性沟通平台成为经济法治意识形成和发展的土壤。

3.经济法治共识导向经济法治合作意识

“一带一路”倡议已成为广泛的国际共识，各国在此倡议下从“五通”方面开展合作，取得了不俗的成就，2013年至2018年，中国同“一带一路”沿线国家的贸易总额达64691.9亿美元[17]。由此可见，在一定程度上发展与合作共赢等经济共识已深入沿线各国人民的内心。但人类命运共同体的发展离不开共同规则的确立。有论者提出“法治作为一种文明秩序以及和平时期治理社会的主要方式和方法”[15]，也是引领和规范各个主体行为的理想方式。因此，西藏要凝聚经济法治合作共识，实现“五通”之外的经济法律规则的互通，以更好地扩大开放。

(二)构建“一带一路”框架下具有针对性的西藏扩大开放经济法律体系

1.在自身立法权限内对涉外经济法律进行完善

以《外商投资法》为例，该法实施投资项目的负面清单管理属于国家立法权限，通过《西藏自治区招商引资优惠政策若干规定(试行)》的完善，使得西藏扩大开放经济法律体系更加具有针对性。该文件倡导实施国家投资项目负面清单与引导企业同西藏地区亟需发展的产业投资相结合的开放管理，如高原生物、特色旅游文化、清洁能源等产业，即在鼓励投资基础上依法创新管理，可以更好地体现地区特殊性。西藏在自身立法权限内对涉外经济法律的完善要坚持实体与内容并重。

2.对重点领域特殊立法予以强化

(1)企业投资领域

对照当前政策可知：现有规范并未区分国内外企业而给予差别待遇，这有利于塑造公平竞争的营商环境，从而促进外商投资。但也应该看到，第一，西藏还处于早期的投资促进阶段，规范中缺少投资保护、投资管理和法律责任的内容。第二，缺乏完整的规范体系，招商引资优惠政策丰富，但落实举措和机构尚待明确。为保障企业投资权利与义务一致性，西藏自治区可适时出台本地区的外商投资法规或实施条例，以明确外商投资活动的领域和规范，约束西藏地方政府部门的招商引资行为。

(2)财税法领域

西藏扩大开放主要关注财税法领域的税收优惠手段的运用问题。西藏自治区目前以税收优惠政策吸引投资刺激经济。例如，“企业自2018年1月1日至2020年12月31日，从事《西部地区鼓励类产业目录》产业且主营业务收入占企业收入总额70%以上的，执行西部大开发15%的企业所得税税率”[13]。有学者建议制定免税法，因为免税法具有降低本国企业成本、提高其海外竞争力、吸引海外资本向我国投资等多种优点[7]。从程序法来看，税收咨询、税务代理和税收争议解决都需要程序指引。例如国家税务局发布的59份《国别投资税收指南》，这就是一种程序指引。另外，税收优惠还是国家与企业之间的利益均衡问题：国家让利，使企业获得优惠而投资生产，而企业缴纳税收又充实了国家财政。但是西藏扩大开放不能仅依靠税收优惠政策的刺激，而是要合理规划布局、健全制度和机制，来激活市场和社会资本[18]。这也说明了要吸引外来投资进入西藏，助力其融入“一带一路”财税法治建设应当双管齐下，从国际税法和国内税法、实体税法和程序税法齐头推进[9]。此外，还要合理运用税收优惠政策，及时清理过期税收规范性文件，防止西藏形成“税收洼地”，最终不利于本地企业和产业的良性、健康发展。

(3)金融法领域

第一，充足的建设资金是“一带一路”下金融法关注的重点。庞大的建设资金缺口是制约西藏提升内外互联互通水平的一大瓶颈。要加强丝路基金、海外投资保险制度设计建设等。第二，提高西藏地区的直接融资比例。鼓励和支持符合条件的本地企业发行上市、发行公司债券和资产证券化产品等进行融资。例如，“西部贫困地区企业首次公开发行上市、新三板挂牌、发行债券、并购重组等适用绿色通道政策”[19]。第三，鉴于金融领域的多样性和专业性，一部统一的单行法是行不通的，还要在不断完善《商业银行法》《证券法》《公司法》的基础上制定规范性文件，再将规范性文件内容上升为法律法规，促进成文法体系内部的良性立法循环。

(三)全方位提升自治区依法治理扩大开放经济活动的制度能力

1.推进涉外经济纠纷解决平台建设

西藏自治区调解机关可以根据西藏外经、外贸、外资的发展特点对《调解规则》进行完善和发展。西藏应加速涉外经济纠纷专门调解机构的建设。在完善调解纠纷解决平台建设中，可以创新性地聘请在西藏的外商担任调解员，利用西藏外商的贸易习惯、语言文化优势来促进调解的达成。同时，可以利用外商担任调解员来促进外商的信用评价机制建设，以纠纷解决机制建设推动涉外市场秩序规范化。

随着西藏扩大开放的发展，西藏的外经、外贸和外资活动逐渐向规模化、资合性的方向拓展。因此，西藏必须从长远角度出发，加强针对从事大规模贸易和投资活动的经贸企业的纠纷解决平台建设。西藏要开展针对南亚的国际商贸仲裁机构建设，发挥仲裁中立、经济、快速和可执行性强等优势。在国际商贸仲裁机构建设中，要特别关注外资纠纷解决事项，发挥仲裁机构擅长外资纠纷解决的优势。西藏自治区审判机关要提升其解决涉外经济纠纷的能力，充分保障面临语言和法律障碍的外贸、外资企业的诉讼权利。

2.完善市场经济法治化运行机制

(1)要建立开放公平的本地市场

开放公平的市场需要建立公开透明统一的外资市场准入标准，向非禁即入、非限即准的理念转变。例如，投资领域的负面清单管理，开放公平的市场也需要简政放权、减少行政性干预；例如，国际贸易“单一窗口”、公开口岸收费目录清单、口岸通关提前申报等举措；再如，加快西藏自治区公平竞争审查制度的落实。在全区范围内借鉴推广北京和上海等地优化营商环境改革举措中的典型经验。

(2)大力发展西藏市场主体

西藏政府要求自治区的国有企业从组织形式、经营管理和资产监管等方面推行改革。例如，引入竞争中性原则，这作为国有企业改革的新思路，有助于解决国有企业在南亚等海外国家投资中遭遇的歧视性待遇问题[9]。总之，西藏国有企业改革也有利于国企“走出去”，有利于促进“一带一路”开放合作。同时也要壮大非公有制经济，营造有利于非公有制经济发展的宽松环境，壮大非公有制经济，使其成为推动西藏扩大开放的重要力量。

(3)提高政府依法调制市场的能力

市场发展离不开政府的宏观调控和市场规制，西藏自治区政府要不断提升依法调制经济的能力。首先，自治区政府要在法定的经济自主权范围内运用财税、金融等手段。其次，自治区政府要坚持市场化原则，最大限度发挥外资企业自身积极性和创造性。自治区政府要在市场化基础上加强市场监管的相关执法工作，维护正常市场秩序。最后，还应当创新管理模式、改进管理技术和设备，利用互联网技术和设备建立线上政府服务电子系统等，提高政府治理市场的效率。

3.加强经济专项政策的协调与配合

政府做好协调与配合的关键在于西藏自治区政府要在中央既有政策框架之下，充分发挥经济自主权的能动性，制定和实施适配“一带一路”背景下西藏扩大开放的经济专项政策，做到兼顾国家利益和西藏地方利益。中央政府是从整体和全局的站位设计“一带一路”的，故其定位和功能不仅涉及经济发展与金融扩展等构思，还有外交战略的考量。所以西藏应该发挥主动性，在国家整体性规划之下制定地方性战略[20]。同时，自治区政府各部门也要服务西藏扩大开放这一共同目标，不断完善本领域政策的具体内容。包括以下几个方面：

(1)投资专项政策

西藏的招商引资多以商品交易中心、大型投资洽谈会、特色节事招商活动和开发区、产业园区为载体，以商业交易活动和项目建设为实践形式，这些投资项目具有层次不高的问题。一般性的招商引资政策足以满足西藏扩大开放需求，但未来可在长期合作与交流的基础上制定相应的产业专项投资政策。“‘十三五’时期，西藏自治区将围绕‘一产上水平、二产抓重点、三产大发展’的经济发展战略，明确定位特色主导产业，重点实施定向招商引资。”[21]

(2)金融专项政策

经贸合作与交流通常会涉及外汇的兑换，人民币国际化政策的具体落实便显得尤为重要。其中包括跨境人民币结算、降低个人货币兑换特许机构准入门槛、尼泊尔卢比和印度卢比兑换服务[21]等外币兑换政策，也包括区域金融政策的统一。具体而言，拉萨市和山南市是西藏的两大核心经济区，为促进两市经济一体化，可利用两市地理交通优势，以完善金融服务为核心，推动两市金融产业融合发展，促进金融资源在两市之间合理流动和有效组合[22]。据此，两市要就金融政策达成一致，出台政策支持符合条件的企业设立金融机构，鼓励其探索有利于两市经济一体化的金融创新项目，服务实体经济的发展。

(3)海关专项政策

西藏的口岸经济具有得天独厚的发展潜力。西藏应“积极申报出口加工区、口岸保税区、物流仓储区等”[23]。作为对外贸易的重要关口，口岸是海关政策主要施策地点。通常所有的口岸都具有天然的沟通属性和贸易传统，只要配置以合理的海关政策，例如“……实施‘属地申报、口岸验放’‘选择申报、口岸验放’‘属地申报、属地验放’等通关便利措施，积极参与‘丝绸之路’经济带海关区域通关一体化改革”[21]。这些政策有利于提高贸易便利化水平，促进对外贸易的发展和口岸经济的繁荣。

4.加强法治人才保障体系建设

西藏经济的快速发展和社会的不断进步，得益于人才的保障，得益于党和国家为西藏培养了成千上万的民族人才和干部[24]。“中央各部委、对口支援省市、中央企业基本形成了经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏、就业援藏相结合的对口援藏工作格局，并将加大援藏力度”[25]，区外引进和区内培养相结合的人才保障办法为自治区的发展提供了人才支持。就经济法治人才而言，西藏应当针对其外向经济法治需求，从区外和区内两个层面完善法治人才保障体系，将“区外引进”和“区内培养”相结合，保障相关的法律人才供给。

自“一带一路”倡议提出以来，如何依托西藏的地缘、资源和政策优势，背靠内地，面向南亚，扩大对外开放，融入“一带一路”，成了西藏自治区政府和人民关注的重点。明确西藏扩大开放的发展定位和目标，就能获取西藏对经济法治的特殊性需求，就能“对症下药”地依托经济法治为西藏扩大开放保驾护航。通过增强西藏扩大开放参与者的经济法治意识、完善市场经济体制、提升政府的经济治理能力，西藏自治区就能抓住“一带一路”发展机遇，就能提高内外联通水平、促进内外合作与交流，就能加强内外经济联动，促进自治区的产业发展和经济增长，最终实现西藏扩大开放的目标。