新时代背景下西藏社会安全治理现代化的思考

阴赵丹 赵三保

(1.中国人民大学法学院,北京100872;2.西藏大学政法学院,西藏拉萨850000)

党的十八大以来，习近平总书记多次就推进国家治理体系和治理能力现代化发表重要论述。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入了新时代”，这是我国发展新的历史方位。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就推进国家治理体系和治理能力现代化作出战略部署。西藏作为具有特殊地位的边疆民族地区，受自然、政治、经济、民族、宗教、文化等多种因素的影响，社会治理相比我国其他省份和地区更为困难和复杂。在新时代背景下，西藏维护社会安全，推进社会治理体系和治理能力现代化，确保社会大局和谐稳定对推进国家治理体系和治理能力现代化、维护国家安全极其重要。

一、新时代西藏社会安全治理的五个维度

新时代西藏社会安全与社会治理，需要以先进的社会治理理念为指导，从西藏实际需求出发，密切联系社会问题与诉求，创新社会治理路径和策略，着力解决好人民群众“最关心、最直接、最现实”的利益问题，全面构建“全民共建共治共享”的社会治理新格局。

(一)治理理念现代化

西藏社会安全治理现代化，首先着力创建全国民族团结进步模范区，努力做到民族团结进步走在全国前列，就要从理念上不断适应新时代西藏社会发展的新标准、新要求。西藏筑牢“共享安全”“互惠共建”“积极维护”等先进的安全治理理念，才能使不同民族群众之间彼此信任、互相帮助、团结友好，充分调动各族群众积极性，共同维护西藏良好稳定的社会秩序和安居乐业的和谐局面；树立“认同安全”理念，即各行为体在认可差异性与统一性的基础上，在追求“自者”安全、利益与信仰等各种诉求的同时，兼顾“他者”的安全、利益与信仰等各种诉求[1]。认同安全作为一个国家和民族文化软实力的重要组成部分，是制约国家安全及发展的重要因素。

西藏作为边疆民族地区，认同的缺失或冲突会带来严重的安全隐患，例如群众“归属感”“历史感”“安全感”等的缺失会影响少数民族群众的心理，使人们产生消极认同观念，发生“认同危机”，会使某些“常态”问题向“非常态”转化或升级，激化民族宗教矛盾，甚至为不法活动提供土壤。因此，要树立新的治理理念，建构起不同行为主体之间的“正向认同”理念，强化“共有观念”，重视“文化融合”，采取有效措施防止认同危机，满足人民群众的文化心理诉求，提升人民群众的满意度，逐步使认同“内化于心，外化于行”。

(二)治理内容多面化

“一带一路”建设使得我国的全球化进程进一步加快，也使得边疆地区的重要性更加凸显。西藏的社会治理和安全问题，除了要高度关注“传统安全”领域的政治、军事安全问题之外，还要密切关注“非传统安全”领域的社会、经济、民族、宗教、生态、卫生、文化、网络、金融等安全问题。这些问题之间关系密切，互相影响、相互转化，因此在治理的过程中，既需要处理好经济发展和社会稳定之间的关系，又需要处理好民族、宗教、生态、文化等西藏自身的特殊问题及其之间的关系。

作为边疆民族地区，西藏社会安全问题的高度关联性，主要表现为境内外高度关联，传统安全与非传统安全问题高度关联，非传统安全问题之间高度关联，历史问题与现实问题高度关联，社会秩序与民族宗教问题高度关联等。因此，在解决和处理相关问题时，一定要注重问题之间的相互关系，高度重视社会问题的隐蔽性和传递性，避免“头痛医头，脚痛医脚”。同时，西藏社会安全问题还涉及跨域治理，要在中央统筹安排与政府的主导下，形成边疆安全治理的协同机制，综合防范和化解各种外源性、内源性安全问题。

(三)治理主体多元化

国家“十三五”规划提出了加强和创新社会治理，并提出要建立“共建共享”的社会治理格局，党的十九大在此基础上增加了“共治”，充分体现出治理的核心思想。新形势下，边疆民族地区安全所涉及的行为主体已经不再局限于国家和政府，而应当拓展到民间组织、社会团体、个人等多元主体。西藏的社会安全治理，不仅需要依靠国家和政府部门的管理和控制，也需要社会、组织、市场、个人等多元主体共同参与、共同协作。要有效避免不同民族群众之间利益冲突，防止社会和民众形成心理隔阂，防止数据和信息的不对称等问题，实现由自上而下的“管控式治理模式”向自发、自觉、自主的“参与式治理模式”转变。

就目前来讲，西藏社会主体参与边疆安全治理的程度还不充分。实际上，社会公众具备参与西藏非传统安全治理的强大动力和迫切愿望，特别是广大本地群众、社会组织和民间力量生于斯长于斯，熟悉情况，责任意识强，具有明显的治理参与优势。因此，吸收社会主体参与西藏非传统安全的治理，形成群防群治的治理模式，是非常高效便捷的治理之策。面对边疆民族地区隐蔽化、分散化、多元化的各类社会安全威胁，西藏的安全治理应当在总体安全观的指导下，构建起多元主体共同参与的“跨区域、跨政府、跨部门、跨组织、跨层级、跨领域”的共同协作治理机制，使安全维护从管理控制到协作联动，成为解决西藏公共安全问题的有效治理模式，实现社会持续发展与边疆长治久安的共赢。

(四)治理方式“网络化”

信息网络技术的发展给西藏非传统安全问题带来了新的机遇，但同时也带来更大挑战。网络空间已经跨越传统意义上的地理区域限制，其虚拟性、隐蔽性、便捷性、高效性，使得各类主体均可通过网络获得大量的数据信息并形成不同程度的社会动员力。西藏的安全治理涉及政治、经济、社会、文化、环境、生态等多个领域，需要不同主体之间的互相合作。因此，应加强政府与社会之间、决策部门与执行部门之间、军队与民防之间、安全部门与非安全部门等各主体之间的横向协同，形成以政府为主导，社会多元主体参与、军队予以协助、公民积极配合的全民“网络联动”的安全治理机制，共同维护边疆安全。

西藏的特殊区情和环境，使得社会安全治理除了应当向纵深层次发展以外，还需要建构起各横向部门之间的“网络化”机制。一方面，要利用网络建立起西藏社会安全治理的“新模式”。在原有的安全治理框架和制度基础上，通过网络技术打破传统的以区域为标准的分类模式，形成“多层次”“网络化”的安全治理模式；另一方面，要加快建立起“多主体、跨区域、跨部门”合作的安全治理“联动机制”和“信息共享机制”。要加强相关主体之间的合作互助，特别是提高社会主体和个人的参与度，提升全民风险意识，形成全社会齐抓共管的网络安全维护机制，发现问题及时解决，有效防止扩散，这样才能防微杜渐，消除隐患。

(五)治理路径多样化

西藏社会问题种类及表现形式的多样性，决定了治理路径和手段的多样化。首先，应当统筹传统安全和非传统安全。要重视传统安全和非传统安全互相交织的安全威胁，在解决传统安全问题时不能忽视非传统安全问题，通过传统安全手段达到维护非传统安全的目的，反之亦然。

其次，应当全面加强军民融合。西藏边疆安全治理的重要路径之一是兵地联防的一体化维护机制。民防的作用可以概括为：一是建立有效预警与民众防备心理；二是建立有效防护设施和平时训练教育机制；三是建立危机处理和灾难自救自卫机制；四是提高爱国主义精神和保家卫国意识[2]。经验表明，实施军民融合战略、建立军民联合共防体制是维护边疆安全的强有力保证。

再次，利用先进科学技术，实现智慧治理。除了更新治理理念外，还要与时俱进，利用迅速发展的科学技术，推动西藏非传统安全治理科学化、民主化、理性化、法治化。要发扬原有边疆安全治理经验，注重运用先进的技术和手段推动安全治理方式的转型与升级，建立起一套完善、科学的组织制度体系。将事后的“被动式”应急处理模式与事前的“预防式”预警机制相结合，在事件处理结束后，及时对治理方案和应对措施进行反思、评估、完善、优化。

二、铸牢中华民族共同体意识，构建和谐的民族宗教关系

新时代西藏社会安全与社会治理，需要增进政治认同、国家认同、文化认同和情感认同。要铸牢中华民族共同体意识，加强党对民族工作的集中统一领导，坚持并完善民族区域自治制度，开展法治宣传教育，加强民族团结进步工作，及时化解社会矛盾纠纷，构建和谐的民族宗教关系。

(一)铸牢中华民族共同体意识，持续巩固民族团结

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调，“要深刻认识到中华民族是命运共同体，促进各民族交往交流交融”；在中央民族工作会议上强调，“要把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作的主线，不断推进中华民族共同体建设”。西藏应当牢牢把握中华民族共同体意识，坚持党的领导，坚持社会主义核心价值观，牢固树立正确的国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观，构筑西藏各族人民群众的共有精神家园，不断增进各民族对中华民族这一共同身份的认同，厚植爱国主义情怀，持续巩固民族团结，努力在民族团结进步上走在全国前列。

(二)及时化解宗教领域矛盾纠纷，维护宗教和谐共处大好局面

西藏是以藏族人口为主的民族区域自治地方，但是区内还长期生活着汉族、回族、门巴族、珞巴族、纳西族等多个民族，还包括未能识别民族成分的少数群体。各民族信仰上的差异并不构成他们成为中华民族这一大家庭重要成员的障碍，我们应当提倡“和而不同”的价值观念，以社会主义先进文化为引领，培育社会主义核心价值观，全面正确贯彻党的民族宗教政策，依法管理民族宗教事务，尊重不同民族的信仰和文化，及时化解宗教领域矛盾。

(三)继续大力开展法治宣传教育，加强民族宗教事务依法管理

社会发展使得人们的法治意识和维权意识不断提高，西藏涉及寺庙财产问题及内部管理、草场确权纠纷、承包经营权等问题和矛盾日益凸显。妥善解决上述矛盾和纠纷，必须持续进行普法宣传教育，依法协调处理好民族宗教事务。我国修订后的《宗教事务条例》总则第三条明确了宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则。西藏在管理宗教事务时，应当严格遵循法律程序，特别是在行政审批、行政征收和行政处罚等具体行政行为的实施过程中，明确职责和权限，运用法治思维和法治方式管理宗教事务，依法行政。同时，持续进行寺庙法制宣传教育，不断提高广大僧尼遵法、学法、守法、用法意识，引导他们不断树牢国法大于教规的观念，提升法治意识，引导各宗教活动场所和信教公民遵守宪法、法律、法规及规章的各项要求，依法维护自身合法权益。

三、坚持法治思维和法治方式，加强西藏安全联防建设

新时代西藏社会安全与社会治理，要注重提高运用法治思维和法治方式处理问题的能力，严格遵守法治原则，坚持依法防控。同时积极转变政府职能，更新治理理念，通过社会动员形成联防机制，确保各项工作在法治轨道上统筹推进。

(一)坚持依法反恐，维护社会稳定

恐怖主义祸害全球，纵观世界各国的反恐经验，其中之一便是依照法律对暴力恐怖犯罪予以严惩。认定恐怖主义、极端主义的依据首先是法律规范，这是坚持法治的基本操守。西藏处于反分裂斗争第一线，反恐维稳要善用法治思维与法治方式对暴力恐怖活动进行打击。要与时俱进，坚持法治反恐、科技反恐、综合反恐、持续反恐的综合思维理念，依法确立反恐工作基本原则，优化反恐风险预警及管理机制，打造出一套适合西藏区情的反恐工作治理体系，全面提升反恐战斗力。

要全面贯彻总体国家安全观，综合运用法学、政治学、社会学、管理学等多学科知识，以事实为依据，科学分析和处理西藏反恐维稳问题，在始终保持严打高压态势的基础上，贯彻落实宽严相济的政策，维护西藏社会秩序和人民生命财产安全。在对相关安全问题进行识别、评估的基础上，从认同安全视角探寻西藏反恐维稳安全治理方略，探索建立适合西藏区情的科学预警机制，以求消解西藏暴力恐怖安全威胁，规避由此带来的不确定风险。

(二)善用法治思维和法治方式，提升社会安全治理水平

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。”国家安全工作离不开国家安全法治建设，国家安全法治建设要始终贯彻法治思维和法治精神。“法律思维是指受法律规范和程序约束、指引的思维方式。在现阶段，法治思维的核心在于限制、约束权力任意行使。法治方式则是基于法治思维所衍生的行为方式，没有法律思维不可能有法治方式的实施。法治方式是以平和、理性、逻辑的方式解决纠纷，既可以满足人民对合法性的追求，也能满足合理性的愿望。用法治方式对社会关系调整可以带来长期的稳定与和谐。”[3]我国《国家安全法》已于2015年7月1日通过并实施，该法确立了综合国家安全观，其中既包括了传统安全，也包括了非传统安全，同时该法也推动了安全治理法律体系的进一步完善。

在依法治国和依法治藏的前提背景下，西藏社会安全治理必须契合法治思维和法治方式，以法律作为强制后盾，依据法律规则、法律原则和法定程序，解决社会矛盾和社会冲突，构建法治常态化社会秩序，从根本上杜绝“人大于法”“权大于法”等无视党纪国法、无视群众利益的越权行为，维护广大人民群众的根本利益，促进社会公平正义。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，持续进行《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《反间谍法》《治安管理处罚法》《网络安全法》《宗教事务条例》等法律、法规的宣传和教育，利用好每年4月15日国家安全教育日和12月4日法制宣传日进行教育宣传，培养塑造人民群众的安全意识与法律信仰，让安全观念和法治思维深入人心。通过法治宣传，提高信教群众及僧侣法律意识；通过法律援助，妥善解决宗教事务矛盾；通过法治教育，推动宗教场所依法管理。同时，抓住领导干部这个“关键少数”，坚持以法治为依托，领导带头严格遵守法律法规及相关制度，逐步减少“红头文件”等治理方式及影响，实现法治化治理。

(三)通过社会动员，形成联防机制

社会动员，是通过多种方式影响、改变社会成员的态度、价值观和期望，从而形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与社会实践。社会动员能力是一项集体行为，是能否成功的决定性因素之一，通过社会动员，将全体人民群众发动起来，以共同的价值观念和集体意识为指导，形成巨大的联动力量，集中全社会力量达成预期目标。随着社会的转型，我国政府的治理模式应当随之变革，从管理型政府向服务型政府转变，从全能型政府向有限型政府过渡，社会动员模式也应当随之发生转变，由“命令式动员”转向“参与式动员”[4]。

西藏应加快推进政府职能的深刻转变，继续深化“放管服”改革，因地制宜，探索创新，激发社会、市场的巨大潜力，增强社会内生动力，提高人民群众参与社会治理的积极性、主动性，推动社会动员和社会改革。首先，在治理理念上与时俱进，正确处理好政府、社会与民众之间的关系。积极引导和组织社会力量的参与，发挥各类社会组织、民间力量、宗教团体的动员能力，整合地方政府、非政府组织、各类企业、公民个人等多元主体资源与力量，筑牢安全治理群众基础，形成全社会合力。其次，要将干部动员与基层民众动员相结合，构建起多元主体协作治理机制。干部动员机制主要是通过党委、政府自上而下的层层推进，直至延伸到基层乡镇，有层级清楚、责任明确、上下联动等特征。要将干部动员机制与民众动员相结合，在基层群众的参与下，有效增强社会转型时期民众的参与，形成纵横交错的“网格化”动员网络，成为解决和治理区域性公共问题的多元协作治理机制。再次，要形成真实、有效、畅通的信息反馈机制。通过信息的“前馈控制”，有效地将问题解决在萌芽状态，防患于未然。在边疆跨境民族地区，维稳信息的真实传递离不开双向导通的信息流通网络，要形成自上而下、相对完整且行之有效的信息传送和保护机制，保证国家维稳意志传达到基层和真实有效信息的获得；要构建起自下而上、多渠道、多层次、全方位的信息通道，形成自上而下的社会动员与自下而上的信息反馈渠道相结合，构成纵向的上下通达与横向的区域联动式信息流通网络，将信息收集“网底”一直延伸到村小组[5]。要充分利用各种媒体，及时掌握群众诉求，回应群众关切，阻断各种错误信息、谣言等的传播。

四、多措并举，完善社会矛盾疏导化解机制

新时代西藏社会安全与社会治理，要坚持以人民为中心的发展思想，妥善处理社会矛盾纠纷和突发事件。采取多元化手段，疏而不堵，综合协调，建立有效的矛盾预防、疏导和化解机制；同时配套其他措施，弘扬社会主义核心价值观，提倡文化兼容，推动形成各民族文化“共同体”，保障社会平稳运转。

(一)运用多元手段，建立矛盾预防、疏导和化解机制

西藏社会的矛盾纠纷易发生在民族宗教、环境污染、劳动争议、婚姻家庭、物业管理等领域，和谐社会的构建必然要求畅通的表达渠道和充分有效的反馈，以满足不同阶层各个群体的利益诉求，妥善协调各方面利益，统筹处理各种矛盾纠纷。在此过程中，往往是民事、行政、经济、治安等案件相互交织在一起，主体的合法合理诉求与寻求矛盾解决的非法方式相互交织在一起，经济利益要求与民族宗教问题相互交织在一起。化解这些矛盾，是一个复杂而系统的社会过程，不能单靠一个或者几个主要部门，需要依靠全社会的共同力量。

首先，要提高各级政府依法决策、科学决策的能力。政府依法决策、民主决策、科学决策水平直接关系着广大人民群众的根本利益，是预防矛盾产生的“第一道防线”。规范决策可以从源头上防止主观臆断和“长官意志”，确保西藏重大决策在法治、科学、民主的轨道上运行，从源头上预防和避免矛盾纠纷的产生。

其次，提高各政府部门行政执法水平。严格规范西藏各部门行政执法行为，进一步深化政务公开，通过有效形式，以公开促公正。全面落实行政执法责任追究制度，提高执法公信力，保护人民群众信赖利益。不断加强执法机关作风建设，提升执法队伍业务水平，提高执法服务质量和办事效率，进一步对行政执法的自由裁量权予以细化和量化。推动西藏社会管理既能体现社会公平正义的“刚性”需求，又能充分协调各方“柔性”利益，运用“弹性”手段应对新问题、新情况，保障社会和谐稳定。

再次，要进一步拓宽民意反映渠道。充分发挥人大、政协、社会团体及新闻媒体的作用，及时反映群众诉求，了解社情民意，充分把握民族间社会心理的差异规律，建立健全民族心理疏导机制。西藏有相当部分的基层群众信奉宗教，宗教具有双重作用，群众的宗教心理不可忽视。要善于通过网络等各种途径，体察民意，及时引导舆论，疏导群众心理，调节群众情绪，化解群众矛盾，营造团结奋斗、和谐稳定的社会环境和舆论环境。坚持统筹兼顾，进行动态协调，正确反映和协调各层面、各阶段的不同利益诉求。

最后，要充分发挥各级法院、各仲裁机构及人民调解定分止争的作用。提高办案效率和办案质量，及时处理好各类案件纠纷，防止案件积压，做到案结事了，实现法律效果和社会效果相统一。各仲裁机构应进一步加强仲裁队伍人员建设和管理，完善人员回避制度，加强对相关业务部门和机构的工作监督与考核，严肃查处违反法律和纪律的涉案行为，真正使仲裁机构的仲裁行为体现公平、公正、民主、效率。要大力弘扬“枫桥”经验，充分发挥人民调解委员会的重要功能，坚持“调防结合、以防为主”的方针，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，有效减少诉讼、预防犯罪，节约司法成本。

(二)坚持以人为本，正确处理矛盾纠纷和突发事件

妥善处理和化解西藏各类社会矛盾，是构建和谐西藏的基础性工作。社会的不断发展和西藏对外开放程度的提高，人们的利益诉求日益复杂，思想观念向着更加民主、文明的方向发展，但同时思想的独立性、多元性和差异性也明显增强，群众所反映的问题也逐步由简单的经济利益向民主政治、公共利益和社会文化等方面扩展延伸。这就要求在处理矛盾和解决纠纷时，牢固坚持以人为本的原则，秉持公平公正的态度，依据法律法规解决群众问题。同时还要加强群众思想教育，切实做好答疑解惑、疏导情绪、化解矛盾的工作，引导人们群众正确看待个人利益和集体利益、国家利益之间的关系，正确处理好眼前利益和长远利益之间的矛盾，自觉维护社会公共利益和国家利益。

真正防范各类社会问题的诱发，要正确防范和处理民族矛盾和突发事件。社会矛盾的根源在于人民群众的利益冲突，西藏在经济社会高速发展过程中迎来了巨大机遇，同时也迎来了激烈的竞争和社会矛盾，群体性事件隐患增加，处理难度不断增大。凸显的矛盾的表现在经济问题与政治问题交织、现实问题与历史问题交织、民族问题与宗教问题交织等诸多方面。要正确防范和处理民族矛盾和突发事件，解决好基础设施建设、环境污染、草场纠纷、创业就业、劳动协议等涉及人民群众根本利益的现实问题。同时加强社会管理制度创新，注重从源头上防范和减少矛盾，完善处置民族宗教矛盾和突发事件的工作预案。

(三)提倡文化兼容，弘扬社会主义核心价值观

我国是统一的多民族国家，中华文化博大精深，兼容并蓄。西藏作为民族区域自治地方，应当进行多元一体的新型民族文化建设，创建与当前社会生产力和市场经济发展相适应的社会文化，发挥优秀传统文化的积极作用，摒弃落后思想文化的不良影响，抵制反动文化和腐朽文化，清除民族狭隘意识的消极作用，增强民族自尊心和自信心，增强中华民族整体意识和民族责任感，形成积极向上、良好有益的文化传承。

在文化建设上，要坚持以社会先进文化为引领，大力培育和弘扬社会主义核心价值观。习近平总书记指出：“历史和现实都表明，核心价值观是一个国家的重要稳定器，能否构建具有强大感召力的核心价值观，关系社会和谐稳定，关系国家长治久安。”[6]“要加强社会主义核心价值体系建设，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观，使之成为全体人民的共同价值追求。”[7]面对人民群众日益增长的精神文化需求，西藏应大力发展中国特色社会主义文化，不断推动优秀传统文化的创造性转化、创新性发展，用好各类红色文化资源，培育健康文明的社会生活方式，营造崇德向善的良好社会氛围，积极引导群众将自律、他律、互律相结合，振奋群众精神，增强社会凝聚力。将社会主义核心价值观的内容和要求与学校教育相结合，做到“润物细无声”，使之深入人心。全面提高西藏全民道德素质，弘扬真善美，贬斥假恶丑，发扬“两路”精神、“老西藏精神”、孔繁森精神，形成“见贤思齐，择善而从”的正面价值取向，促进社会健康向上、和谐稳定的良好风尚。