京津冀协同发展中生态补偿与脱贫攻坚的思考

刘建杰

（沧州广播电视大学， 河北 沧州 061001）

生态补偿作为扶贫的重要措施之一，对于助力脱贫攻坚、提高脱贫质量发挥着重要的作用。在我国，生态补偿与扶贫开发存在地域范围上的高度重叠。据统计，我国95%的贫困人口和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区[1]，这些地区发挥着水源涵养、水土保持、防风固沙等重要生态功能，其开发被严格限制，牺牲了大量的发展机会，付出了巨大的机会成本，为生态环境做出了巨大的贡献，因此同时也成为生态补偿的重点区域。2015 年11 月，习近平总书记在中央扶贫开发会议上提出了贫困地区实施“五个一批”工程，将生态补偿扶贫列为其中一项重要内容。

一、我国实施多项助力脱贫攻坚的生态补偿政策

作为协调经济发展与环境保护的有效手段，生态补偿不仅是对生态功能区保护环境的补偿手段，也是对生态功能区牺牲自身发展机会的弥补措施。为了协调生态功能区生态保护与当地脱贫致富之间的矛盾，国家制定出台了一系列的生态补偿政策性文件，逐步将生态保护与扶贫结合起来，积极推进脱贫攻坚进程。2011 年12 月，国务院正式发布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》中提出，要建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度；2016 年4 月，国务院出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出结合生态补偿推进精准扶贫，对于生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，结合生态环境保护与治理，探索生态脱贫新路子；2018 年1月，国家发展改革委、国务院扶贫办等六部共同制定的《生态扶贫工作方案》出台，提出加大生态补偿力度，实行生态保护补偿政策等方式增加贫困人口收入，逐步扩大贫困地区和贫困人口生态补偿的受益程度，探索建立多元化的生态保护补偿机制；2018 年12 月，国家发展改革委、财政部、自然资源部等九部门印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出在生态功能重要、生态资源富集的贫困地区，加大投入力度，积极稳妥发展生态产业，通过多元化、市场化的方式，将生态优势转化为经济优势。同月，生态环境部《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》印发，明确提出要扩大区域流域间横向生态保护补偿范围，让更多深度贫困地区受益。这些政策性文件为经济发展滞后的贫困地区实施生态补偿指明了方向，为生态补偿助力脱贫攻坚、精准扶贫提供了依据。

二、生态补偿与脱贫攻坚在京津冀协同发展中的意义

京津冀三地山水相连、地缘相接，自然资源互相依赖、生态空间相互连通。尤其是地理位置特殊的环京津的张承保等地作为京津的生态屏障，长期以来担负京津水源涵养、防风固沙、改善大气环境的生态责任，为生态环境建设做出了巨大的贡献和牺牲，国家和当地政府限制了该区域很多资源的开发及工农业生产，在一定程度上影响了经济发展速度，成为环京津贫困带①“环京津贫困带”这一概念是2005 年8 月17 日亚洲开发银行和河北省政府在《河北省发展战略》的研究报告中首次提出，包括河北北部与京津接壤的张、承、保等地。的主要区域，同时也成为生态补偿的重要地区。

环京津贫困带面临着经济发展受限与扶贫攻坚艰巨并存的困境，2015 年6 月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出“以张家口、承德地区为重点，坚持生态保护修复与脱贫致富相结合，加大对生态涵养功能区生态补偿和政策支持”“加快在京津两市与河北张承地区之间建立横向生态补偿机制”。十三五时期，在打赢脱贫攻坚战和京津冀协同发展的大背景下，环京津贫困带的经济发展成为制约全面建成小康社会的突出短板。京津冀区域生态补偿长效机制的确立和完善，能够为实现生态保护和减贫增收的双赢目标提供解决方案，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一；而环京津贫困带区脱贫攻坚任务的完成，既关系到京津冀协同发展战略这一重大国家战略目标的顺利实现，也有助于建立解决相对贫困长效机制的实践探索。

三、生态补偿与脱贫攻坚在京津冀协同发展中的推进

生态补偿与脱贫攻坚是京津冀协同发展中的重点和难点，近年来，京津鼎力相助河北的生态环境建设与扶贫开发，三地通力协作，将生态补偿与脱贫攻坚协同推进，促进经济社会的包容性发展。在京津两市与河北的张承地区间初步建立了区域横向生态补偿机制，针对贫困带多年来坚持的水土保持、资源保护、退耕还林、矿业限采等措施，由受益城市北京、天津两市进行生态补偿。2017 年6 月，津冀两地政府共同签订了《关于引滦入津上下游横向生态补偿协议》，在2016—2018 年的三年内，河北、天津每年出资1 亿元，中央财政每年补贴3 亿元，对上游的潘家口、大黑汀水库进行治理。第一期协议期满后，两地政府完成了第二期续约，继续设立引滦入津上下游横向生态补偿资金，续约协议实施的期间为2019—2021 年，河北省和天津市的财政分别安排生态补偿资金，根据最终的考核结果予以据实拨付；中央财政的补助资金按政策申请，拨付给河北省用于上游的生态环保工作，确保专款专用。[2]

密云水库上游潮白河流域水源涵养区，是京冀水源涵养功能区的重要组成部分。2018 年，河北省政府和北京市政府共同签署《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，2018—2020 年，中央财政和北京市、河北省共计划安排21 亿元，对密云水库上游潮白河流域的张承地区实行生态补偿，其中北京市安排生态补偿资金共计5 亿元，资金专项用于密云水库上游潮白河流域水源涵养区水环境治理、水生态修复、水资源保护等方面。在横向对口援助方面，北京市通过安排资金，支持河北省实施了密云水库上游的“稻改旱”工程、生态清洁小流域综合治理工程、京冀水资源环境治理合作项目等一系列促进潮白河水质改善的生态补偿工程。

对口帮扶作为扶贫工作的一种特殊形式，是我国扶贫政策的一个重要组成部分。[3]按照中央部署，从2016 年起，京津两市陆续对口帮扶张承保3 市21 个贫困县区。几年来，北京和天津围绕产业合作、劳务协作、基础设施、生态保护等方面投入大量的资金对河北开展对口帮扶工作。针对贫困县区主要分布在京津冀生态保护涵养区的特点，对口帮扶工作优先考虑支持和发展生态功能，以促进贫困地区在发挥生态功能中减贫增收作为着力点，围绕生态功能实施多方帮扶措施。为此，京津两市积极发挥其资金和财政优势，在环京津贫困带投资建设“生态优先”相关项目，同时推广“企地”生态合作，京津企业与贫困县在合作中实现双赢。如2016 年亿利资源集团与张家口市的张北县政府实施的生态修复、生态光伏、生态旅游等合作项目，是京津冀地区启动的第一个企地合作生态扶贫项目。同时积极发展生态旅游、养老休闲等现代化服务业，带动贫困带人口的就业和增收。2019 年11 月，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上明确提出：“加大力度推进河北省贫困地区脱贫攻坚工作，发挥好京津对口帮扶机制的作用，确保2020 年京津冀地区贫困县全部‘摘帽’。”截至2020 年2 月，京津共同帮扶河北省的所有贫困县已全部“摘帽”，“两不愁三保障”的脱贫目标全部实现。[4]

四、京津冀协同发展中以生态补偿长效机制稳固脱贫攻坚成果的建议

2020 年中央一号文件明确提出，要全面完成脱贫任务，巩固脱贫成果防止返贫，保持脱贫攻坚政策总体稳定，研究建立解决相对贫困的长效机制。因此，河北脱贫攻坚的胜利意味着京津冀地区的扶贫协作工作即将开启另一个新阶段。随着京津冀协同发展战略下的功能疏解和产业转移，生产建设项目增多可能会造成新的人为水土流失，一些脱贫人口仍存在返贫风险。另外，根据《京津两市对口帮扶河北省张承环京津相关地区工作方案》，帮扶期限暂定至2020 年，当帮扶期限届满，如果相关干部撤离帮扶地区，帮扶资金投入减少，可能会导致脱贫地区重新返贫，所以京津冀三地在继续保持通力协作的同时，还要重点考虑如何借力京津冀协同发展的机遇，促进相对贫困群体的收入进一步增长。关于如何以生态补偿长效机制巩固脱贫攻坚成果，笔者提出如下建议：

1.健全生态补偿法律法规，确保生态补偿和扶贫政策的连续性

京津冀三地因地制宜，制定了切实可行的政策，采取了行之有效的措施，共同推进生态补偿与脱贫攻坚的进程，但是目前我国的生态补偿多以政府文件的形式出现。尽管在2014 年新修订的《环保法》中明确阐述健全生态补偿法律制度，但是至今尚未出台国家层面的《生态补偿条例》，真正意义上的生态补偿法律制度并没有建立。

与法律相比，政策具有针对性强、反应及时的优势，缺点是不确定性较大，缺乏强制力。政策的时效性特点决定了需要解决生态补偿政策持续的时间问题、补偿停止后的延续或替代方式的问题和防止返贫的问题等，以上诸多问题的解决都需要有法律和配套的机制来保障。[5]因此，建议尽快研究制定京津冀生态补偿的地方性条例，规定补偿主体、补偿标准、融资支付、监管职责、法律责任等问题，明确财政转移支付、资源有偿使用、补偿标准的动态调整、生态补偿绩效评价与激励等相关制度，才有助于形成可持续发展的生态补偿机制[6]，促进生态补偿与扶贫开发的良性互动。

2.构建区域协同治理机制，推进京津冀协同发展向纵深拓展

建议构建京津冀生态补偿区域协同治理机制，统筹谋划，制定扶贫长远规划，通过跨区域合作，继续推进生态补偿，实现生态补偿富民。深化京津对口帮扶工作，加强与京津的信息、人员和技术等方面交流，建议将京津冀生态涵养区作为重要的对口帮扶对象，将实施横向生态补偿工程的贫困地区作为重要的对口支援地区，从产业帮扶、项目合作和公共服务共建等方面继续加大对贫困地区的帮扶、反哺、开发力度，提高生态资源保护地的基础设施、生态环境、重点项目、产业发展和公共服务的能力与等级，并与京津县区结成利益联同体[7]，使生态补偿和对口帮扶相互支持、形成合力，推进京津冀协同发展向纵深拓展。

3.完善生态补偿资金的筹集、使用和监管体制，实现补偿资金有效运转

（1）多元化、多渠道筹集生态补偿资金。生态补偿需要长期、大量及稳定的资金支持。一方面，在依靠行政手段和财政资金进行纵向生态补偿的基础上，中央政府加大政策支持和中央财政的财政转移支付力度，形成稳定的长效投入机制。另一方面，鼓励社会资本和公众的投入，拓宽补偿资金的来源渠道，形成横向与纵向相结合、财政资金与社会资金相结合的多元化资金筹措格局。可以借鉴国家林草局的“林业草原生态扶贫专项基金”①2019 年3 月，国家林草局发起设立“林业草原生态扶贫专项基金”，聚焦定点扶贫县、重点贫困地区开展生态补偿、国土绿化和生态产业扶贫。基金首期共获得由国家林草局七大院、中国野生动物保护协会、春秋航空公司捐赠的启动资金1 750 万元人民币。由政府部门牵头设立基金，企业进行捐赠，对于企业来讲，既可以赢得勇于承担社会责任的正面形象，又能够获得税收方面的优惠，参与的积极性得以调动。，动员社会力量参与支持生态补偿扶贫，设立京津冀生态补偿专项基金，资金实行专门账户独立管理，由社会组织、企业和个人捐赠，形成长期固定的资金来源渠道，缓解政府的财政压力，减少政策变化或资金量减少带来的影响，为生态补偿提供稳定持久的资金保障。

（2）创新生态补偿资金的使用方式。一是基于提高贫困户劳动力就业技能的需要，将一定比例的生态补偿资金用于劳动力培训；二是基于提升贫困户持续增收的能力需要，可以依托区域产业发展，将生态补偿资金入股地区特色产业，将“资金变为股金”；三是基于全面改善贫困地区居民生产生活条件的需要，由政府集中生态补偿资金用于加强本地区的公共基础设施建设，同时还可扩大贫困户参与就业的机会，以实现收入的增加。

（3）加大生态补偿资金的监管力度。三地政府应加大生态补偿资金的监管力度，及时审计和披露各项资金的使用情况，确保拨付资金的专款专用，定期公开资金的到位率和支出率，提高资金使用的透明度和使用效率，时刻接受社会公众的监督。对于违规挪用或侵占生态补偿资金的个人或组织依法追究其法律责任。[8]

4.加大“造血型”生态保护补偿力度，提供可持续的生计能力

从短期看，现金补偿的“输血式补偿”方式确实可以提高贫困人口的收入水平，脱贫效果明显。但是，缺乏对贫困户长期发展的支持，脱贫的稳定性不足，不能从根本上解决贫困地区发展权补偿的问题。采用产业、项目、技术补偿等“造血型”的补偿方式，提供可持续的生计能力，科学引导贫困人口合理转业，增加就业机会，获得可持续的收益，才能够有效防止返贫现象的出现。京津冀三地应该按照产业互补、生态共建、发展共享的原则，加大技术补偿、项目补偿的力度，发展能够实现自身可持续发展的“内生性产业”，进而发展与之相配套的产业和第三产业，激发贫困地区的内生发展动能，真正实现贫困人口的“能力脱贫”。[9]同时可以探索“飞地经济”形式的生态补偿，打破行政区划界限，京津在河北建立“飞地”产业园区，共建税源，共同协商，共享税收。一方面通过税收分割与返还的方式，共享产业园区的收益，增强贫困地区的财力，以使更多稳定及可持续的资金投入脱贫攻坚[10]；另一方面着重吸纳贫困人口在共建产业园区就业，真正实现生态补偿与脱贫攻坚的协调推进，促进区域协同发展。