论社会主义协商民主独特优势转化为国家治理效能的实现路径

李盼强，李冬霞

(1.湖南人文科技学院 马克思主义学院，湖南 娄底417000；2.湘潭大学 马克思主义学院，湖南 湘潭411105； 3.湘潭大学 碧泉书院，湖南 湘潭411105)

社会主义协商民主是具有显著优越性和强大生命力的民主政治制度。习近平总书记指出：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]从根本上指明了我国社会主义协商民主，不同于西方协商民主的独特优势。党的十八大以来，社会主义协商民主已经发展成为我国国家制度和治理体系的重要战略部署。党的十九届四中全会科学总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，指明了把制度优势更好转化为国家治理效能的科学方向。[2]因此，在当前和今后一段时间，发挥社会主义协商民主的独特优势，使其充分转化为国家治理效能，是新时代坚持和发展社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义和当务之急。

一、制度层面：建构广泛多层制度化的协商民主制度格局，为使协商民主独特优势转化为国家治理效能提供制度支撑

制度是定国安邦的根本，成就伟业的保障。新时代坚持以社会主义协商民主推进国家治理体系和治理能力现代化，必须着眼于协商民主制度建设，不断坚持和完善社会主义协商民主制度，推动协商民主制度更加成熟更加定型，使协商民主形成党治国理政的重要制度优势，为形成国家治理效能奠定制度基础。

(一)不断夯实中国特色社会主义协商民主的制度根基

社会主义协商民主制度是社会主义协商民主的独特优势所在。自中国共产党成立以来，我们党领导人民不断探索实践，形成了一套嵌入国家治理体系，具有巨大优势的社会主义协商民主制度，不断开辟了社会主义协商民主发展的新局面。特别是党的十八大以来，习近平总书记的系统论述集中概括了我国社会主义协商民主制度在国家治理体系中的显著优势，就是要不断推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。近年来，我国协商民主制度得到了不断发展，但当前我国协商民主的制度化机制，还主要局限于政协协商层面，协商民主广泛多层制度化格局还需不断完善，社会主义协商民主的制度优势还未能充分发挥。不断“推进协商民主广泛多层制度化发展”[3]，推进协商民主的制度建设，是发挥社会主义协商民主独特优势的关键。要使协商民主制度转化成为国家治理效能，必须要不断推进协商民主的广泛多层制度化发展，充分形成协商民主制度格局优势。

(二)不断坚持党对社会主义协商民主制度的根本领导

党的领导保障是社会主义协商民主广泛多层制度化建设的唯一关键。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义的最大优势[4]。推进社会主义协商民主朝着广泛多层制度化方向不断发展完善，根本在于必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。坚持在党的统筹领导下，把党的统一领导与各方积极参与相结合，形成党领导下各方有效参与的协商民主制度格局。加强和完善党对协商民主的统筹领导，必须在党的统一领导下统筹推进，发挥党委统筹兼顾、协调各方的主导作用，统一领导、统一规划、统一部署社会主义协商民主建设。必须坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，健全党总揽全局、协调各方的建设机制，确保党始终成为协商民主的坚强领导核心[5]。只有坚持在党的领导下统筹推进协商民主建设，才能形成广泛多层制度化优势。

(三)不断把党的领导贯彻到协商民主制度建设的全过程

坚持以党的领导全面统筹推进协商民主广泛多层制度化格局，必须把党的领导落实到协商民主各领域、各方面、各环节。要在党的统筹领导下，不断推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，坚持和拓宽协商民主的发展渠道，形成广泛性的制度格局[6]。各协商渠道作为协商民主建设的责任主体，必须发挥各种渠道的优势特色，形成自己的独特模式。各渠道自身不能等、靠、要，要在党的领导下自主谋划、主动作为、有序发展，要依法依规完善，真正成为人民当家作主的特有形式。要在党的统筹领导下，不断推进中央、地方各层面协商，形成从中央到地方，再到基层的多层次的制度格局。要发挥各级党委的统筹作用，由党委统一布置协商主题，充分调动广大人民的民主积极性，推动重大问题的落实。只有在党的领导下推进各领域、各方面、各环节协商民主，才能推动协商民主制度更加成熟更加定型，不断为形成国家治理效能奠定制度基础。

二、治理层面：把协商民主嵌入党领导人民治理国家的全过程，为使协商民主独特优势转化为国家治理效能提供战略指引

发挥协商民主的治理优势，必须坚持党的领导，充分发挥党的领导核心作用。同时，把协商民主嵌入到党治国理政各领域各方面各环节，使协商民主成为实现党的领导的重要方式。以协商民主激发人民民主的活力，为党治国理政广泛凝聚民意和智慧。

(一)把协商民主作为实现党的领导的重要方式不断推进

党的十八大指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”[7]，指明了协商民主的政治功能与定位，协商民主作为实现人民民主的民主形式被不断推进。在科学把握社会主义民主政治发展规律的基础上，习近平总书记在党的十九大中指出“协商民主是实现党的领导的重要方式”，在党的历史上将协商民主提升至中国共产党治国理政的高度，成为新时代党对协商民主的重大战略部署。以习近平同志为核心的党中央对社会主义协商民主的科学定位，深刻指明了作为人民民主的重要形式，并不是社会主义协商民主的唯一目标，作为党的领导的实现方式，成为社会主义协商民主的战略定位，这为建设和发展社会主义协商民主指明了新的方向。因而，建设和发展社会主义协商民主，不仅要把协商民主作为人民民主的特有形式，而且要把协商民主作为实现党的领导的重要方式来不断谋划和推进。

(二)把协商民主制度形式嵌入社会主义国家治理各方面

中国共产党作为新中国的根本缔造者和领导者，治国理政是历史和人民赋予党的根本职责与使命。党的十八届三中全会决定把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革、建设和发展中国特色社会主义的重要目标。党的十九届四中全会进一步强调要把坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为全党的一项重大战略任务不断推进。协商民主是新时代党推进国家治理现代化的重要制度安排，与国家治理现代化具有内在的价值契合性，它弥补了选举民主的不足，让人民享有了持续参与政治生活的权利，为人民真正当家作主筑牢了根基，真正体现人民民主的真谛，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政，充分发挥了人民群众在国家治理中的重要作用。与各渠道相对应的各类协商民主，作为党领导人民治理国家的民主形式，在内政外交等各环节中，作为国家治理的民主方式嵌入社会主义五位一体总布局的各个方面。协商民主作为新时代党治国理政的重要民主形式，在国家治理中促进了党治国理政的科学有效性，成为实现党的领导的方式。

(三)把协商民主作为服务党治国理政的重要决策机制

协商民主作为实现党的领导的重要方式，就是要把协商民主放在新时代党治国理政的重要环节和过程来全面谋划和推进。推进社会协商民主建设，发挥其治理效能的关键在于把实现党的领导作为协商民主建设的重点，把协商民主纳入党的领导的重要环节，把协商民主纳入党治国理政之中。协商民主贯穿于党治国理政的全过程。党的领导主要通过政策领导实现，党领导人民治理国家主要表现为党的决策或政策的制定、执行、监督等过程,政策构成党的事业成败的生命线[8]。党委决策要求党委委员围绕政策议题，在相互协商基础上做出集体决定。党中央及各级党委制定和出台政策，政策的执行以及监督等环节过程，都要依托协商民主聚集和收集群众意见。在党的政策领导过程中必须嵌入协商民主，才能使党的政策领导更科学有效。因此，要不断建立健全各渠道、各层次、各环节协商民主进入决策的机制，使协商民主成果服务于党的决策，作为实现党的领导的重要方式，才能不断凸显协商民主的国家治理效能和优势。

三、程序层面：建构科学规范的协商民主组织体系，为使协商民主独特优势转化为国家治理效能提供组织保障

发挥社会主义协商民主独特优势，必须正视协商民主在国家治理体系建设中的组织程序问题，必须着力完善协商民主组织程序。不断完善和发展协商民主的程序路径，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。不断拓宽协商渠道，深入开展各领域协商，建立健全协商民主的体制机制。

(一)不断完善社会主义协商民主的组织程序

与时俱进完善社会主义协商民主组织程序，是协商民主融入国家治理体系发挥治理效能的关键。社会主义协商民主作为国家治理体系环节的优势就是必须随着实践发展而与时俱进，既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封。不断完善协商民主的治理体系对发挥协商民主的治理成效至关重要。协商民主本身就是个程序机制问题，建设和发展社会主义协商民主，必须坚持以制度问题为导向，不断加强协商民主的系统建设，不断完善协商民主制度和工作机制，不断构建系统完备、科学规范、运行有效的协商民主制度体系。协商民主纳入国家治理全过程，必须要正视协商民主在国家治理体系建设中的组织程序机制问题，必须着力完善协商民主组织程序和治理体系，紧紧依靠社会主义协商民主的治理实践，推进协商民主制度创新和治理能力建设，不断适应国家治理体系和治理能力现代化需要的治理要求，充分发挥协商民主的独特优势，形成推动国家治理的强大效能。

(二)不断完善社会主义协商民主的程序路径

发挥协商民主的治理效能优势，推进社会主义协商民主的组织程序建设，不断发展和完善协商民主的程序路径。要不断深入贯彻习近平总书记对建设发展社会主义协商民主的系列讲话精神，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，不断构建程序合理、环节完整的协商民主体系。从党领导人民治理国家的过程来看，协商民主作为实现党的领导的决策或政策的形成方式，主要表现为一个民主集中的组织程序。完善协商民主的组织机制和程序，就是要不断贯彻和落实党的民主集中制原则。立足党中央加强协商民主建设的基本渠道和路径部署，把坚持党的领导作为根本前提，坚持协商民主于决策之前和决策实施之中，完善和优化化协商民主的组织程序，形成党总揽全局、协调各方的组织格局。不断拓宽协商渠道，深入开展各领域协商，建立健全决策与咨询协商制度，营造良好的协商民主环境和氛围，形成党统一领导、各方积极参与、各渠道途径协同作用的协商民主治理体系。

(三)不断建立健全社会主义协商民主的体制机制

要以改革创新精神不断推进协商民主组织程序建设和完善，建立协商民主的领导体制和工作机制。各级党委要按照民主集中制原则，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一，综合把握好协商民主的议题与方式、效果与环境、制度与能力，形成科学规范的组织程序和治理体系，不断完善协商民主程序体系，确保协商依法开展、有序进行，防止议而不决、决而不行。要不断把控协商议题的范围，着眼于经济社会发展重大问题，涉及群众切身利益的“两类”实际问题，严守协商议题的边界，防止协商民主议题泛化、随意化，甚至庸俗化，不断丰富协商民主的途径和方法，把协商议题与协商方式相结合。要贯彻协商民主的组织程序。不断贯彻党的民主集中制，在决策前先征求下级意见，根据群众和下级的意见建议，然后党委集中进行决策，形成决策之前、决策之中征求意见的决策程序。要完善协商民主的程序机制。建立健全协商民主本身的程序机制，建立健全各级、各渠道、各方面协商民主决策进入党的决策的程序机制。

四、执行层面：强化对协商民主成果的落实，为使协商民主独特优势转化为国家治理效能提供实践保障

实践充分证明，没有强大的执行能力，再好的制度也难以发挥作用。发挥协商民主制度优势，关键在于提升制度执行力，加强制度执行的监督，自觉维护制度权威，严格遵守和执行制度。必须在实践上具体落实协商民主的成果，建立党领导下各方积极参与协同作用的协商落实机制。

(一)不断建立党委领导下的实践执行机制

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。制度的生命力在于执行和落实，要使“制度执行到人到事”[9]，把制度优势更好转化为国家治理效能，需要强化制度实践执行力。协商落实机制是协商民主运行发展的关键环节，在根本上决定了协商民主运行效率。社会主义协商民主是党领导人民治国理政的民主形式，服务于党的决策过程，除了程序的规范之外，还必须在实践上得到具体落实。协商民主的落实问题，在根本上是一个党领导下协商成果的采纳、落实及反馈的过程问题。协商民主成果的落实和执行，离不开党的领导的谋划和推动，协商共识只有纳入党的领导事业和过程，才能真正成为党治国理政的民意凝聚环节，才能在根本上得到保障和落实。因而，必须建立党的领导下各方积极参与、协同作用的协商民主落实机制，落实好“改革发展稳定重大问题”和“涉及群众切身利益”的两类实际问题(以下简称为“两类重大问题”)，并加强对协商民主建设落实情况的监督检查。

(二)不断落实好“两类重大问题”的协商实践

加强各级党委对协商民主的组织领导，落实好协商民主两类重大实际问题。一是就协商民主的主题来看，在党领导人民治国理政的过程中，如果事事都要过问中央，事事都要协商，就会犯“极端民主化”的错误。协商民主作为党治国理政的决策过程环节，只有涉及经济社会发展的重大问题以及人民根本利益的维度和领域才是协商民主的治理范畴。推动协商共识的落实，各级党委要把两类重大问题作为协商主题和对象。一些单位小事民主，大事专断，就是脱离了协商民主的初衷。二是就协商共识的落实来看，在广泛民主基础上形成的协商共识，只有进入党政部门的决策程序，集中到党的决策意志和权威上，才能在根本上保障协商成果的有效落实。要充分发挥党在协商民主中的统领作用，加强党对协商民主的统一谋划，建立健全党领导下的协商成果落实机制。各级党委要建立健全协商成果的采纳制度和反馈机制，要同各渠道协商民主形成建立共同交办协商成果落实机制，要建立健全协商民主的成果督办制度和机制，在协商民主成果的落实过程中要发挥重要的领导及推动作用。

(三)不断加强对协商民主成果的落实和执行

首先，要严格遵守和执行协商民主制度。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，构建全覆盖的协商民主制度执行监督机制，加强协商民主制度理论研究和宣传教育，推动广大干部不断贯彻协商民主制度，提高协商民主的能力和水平。其次，要不断加强各协商民主渠道与党委及政府工作的有效对接。各协商民主渠道也要主动衔接党和政府的工作需求，自觉把协商成果纳入党的决策过程，建立健全协商成果的报送制度和交办机制，有效保障协商民主的落实。最后，要把党的领导与人民民主相结合。各级党委要把协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，发挥党委对协商主导的主导作用。各协商主体要依法依制开展协商，履行协商主体责任，为党参谋、为党分忧，发挥优势、主动作为。做到要把协商主导与协商主体相结合。要做到协商于决策之前和决策实施之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。要从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。做到把协商结果与协商过程相结合。