产业转型升级助推社会治理的逻辑、困境与进路——以南京市栖霞区社会治理的实践为例

孙 飞

(国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所, 北京 100010)

党的十九届五中全会强调，加强和创新社会治理，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。事实上，创新社会治理方式、提升社会治理现代化水平是适应中国社会中长期发展的内在需求。但是，当前政府、学者和理论界等大多围绕行政体制创新、社会体制改革、社会结构变迁等诸多领域研究社会治理问题，而从经济发展层面尤其是产业转型升级层面研究社会治理问题的相对较少。根据新经济社会学的代表人物——格兰诺维特的观点，“经济行动是一种社会行动，嵌入在社会境况之中，经济制度是一种社会构成”[2]。再者，经济体制改革所引发的社会利益分化，促成了中国社会治理的最初孕育和发端[3]。以上诠释出，研究社会问题应用经济的方法和思维是不可或缺的，社会治理范畴不仅仅是制度性建构的激励约束问题，还有经济治理模式的选择问题。据此，本研究从产业结构转型升级助推社会治理的理论逻辑分析着手，接着探讨了当前我国产业转型升级助推社会治理面临的困境，以及南京市栖霞区社会治理创新的成功经验，在此基础上提出了可行性政策建议。

一、产业转型升级助推社会治理创新的理论逻辑

从世界经济发展历程看，一个经济体产业结构转型升级既要遵循市场逻辑，也要遵循社会逻辑，才能有效平衡经济效益和社会效益。本质上，产业转型升级在提升经济竞争力的同时，也驱动经济社会秩序改善，对社会治理产生深刻影响。

(一)产业转型升级带动经济增长，有利于夯实社会治理的经济基础

从产业经济学理论看，产业结构转型升级就是推动产业向更有利于经济和社会发展方向的转变。产业结构是同经济发展相适应而不断变动的，这种变化主要表现为产业结构由低级向高级演进的高级化和产业结构横向演变的合理化，这种结构的高度化和合理化推动着经济向前发展[4]。具体来说，通过技术创新和制度政策创新，推动一二三产业结构演化更加协调平衡，符合基本经济发展规律,推动从低附加值产业向高附加值产业转型,推动产业结构合理化、高级化，加速推进经济稳步增长和高质量发展。准确地说，社会治理创新的过程也是在经济不断增长下社会各阶层的总体利益得以满足的过程，政府主导治理的基础条件也是在财政能力不断得以增强的大背景下形成的。产业转型升级驱动经济的稳增长，保障持续的政府财政投入，可以有效弥补社会治理的资金缺口，进而有效保障社会基本公共服务供给，完善社会公共服务体系，增加有效和高质量供给，为社会治理提供强有力的经济支撑。

(二)产业转型升级有效扩大就业规模，稳就业是社会稳定的核心和基础

从产业升级对就业影响的逻辑看，产业结构的合理化高级化过程就是拉动就业的“火车头”。推动传统产业的升级改造，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，加快产业发展新体系的重构，建设现代化经济体系，以及产业链、价值链和供应链的逐步延伸拓展，能够为劳动者创造更多的就业岗位,增加劳动力市场总就业人数，并不断提升就业质量。方慧(2019)实证研究指出，产业结构对就业影响方面，第一产业比重对劳动就业有负向影响，第二、第三产业比重均对劳动就业有正向影响。[5]陈冲和吴炜聪(2019)基于西部地区12 个省区市面板数据的实证研究发现，需要结合就业影响因素采取以产业结构升级推进就业增长的新思路，通过优化产业供给结构、调整要素投入结构、扶持创新创业、提升人力资本等促进产业升级，最终达到西部地区就业与经济的协调发展。[6]近几年，党中央、国务院积极开展的“大众创业、万众创新”活动，以及新一轮信息技术催生的新动能、新业态、新模式等释放的就业倍增效应，极大增加了城乡居民就业收入，减少了贫富差距，进而有效缓解了社会各阶层的结构性紧张和内生性社会矛盾，增加社会发展的和谐性和有序性。

(三)产业转型升级推动绿色集约发展，有利于缓解社会治理中生态环保压力

生态环境保护和经济发展是辩证统一的关系，生态环保的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式优化和转变，经济发展质量也显著囿于资源能源环境的约束。可见，加快产业结构转型升级是生态环境治理的重要抓手，是打通“绿水青山”到“金山银山”的主要通道。当前，我国产业结构转型升级最紧迫的是优化生态，要“金山银山”更要“绿水青山”，加快从生态“赤字”转向生态“盈余”，满足人民群众对优美生态的迫切需要是社会治理的重要内容和紧迫任务。从转型基本逻辑看，产业结构转型升级的关键是把高投入、高消耗、高污染、低产出等粗放型发展方式转为低投入、低消耗、低污染、高产出的绿色集约发展方式，是推进经济绿色发展、低碳发展、循环发展的核心环节。徐福英和刘涛(2015)实证研究表明，产业结构调整对生态环境压力、状态具有显著的正向作用[7]。近几年，党中央积极推进供给侧改革，深入实施创新驱动发展战略，淘汰污染落后产能，加快发展方式由要素驱动向创新驱动转变，向绿色低碳转型，推动资源利用方式向集约高效、清洁安全转变，有效缓解了社会生态治理的压力。同时大力发展生产性服务业，促进制造企业向研发设计和市场营销两端延伸，有效减少低端制造环节对水、空气和土壤等生态环境的破坏，既能降低对广大人民群众身体健康的损害，又能满足人民更高层面的美好生态生活的向往。

(四)产业转型升级引领产城融合发展，有助于推动社会治理现代化

城市治理是社会治理的重要内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。从全球城镇化发展历程看，工业化和城市化是相互支撑、协同发展的过程，城市和产业共生共利。城市化需要强有力的产业支撑，产业驱动着城市功能更新、完善服务配套、基础设施建设，产业布局引领城市发展方向由分散型向集聚型转变，进一步扩大城市规模。随着产业结构向合理化、高级化不断演进，逐步形成产业、城市、人三者之间有活力、有品质的和谐生态模式。反之亦然。城市是国家资源、要素和各类社会组织等聚集地，城市发展理念、城市功能、城市辐射力、城市影响力为产业发展提供了广阔的空间载体，城市化的过程也是扩大内需和产业转型升级的发展过程。杨思莹和李政(2019)研究指出，产业发展与城市发展密不可分，产业体系与城市体系相互渗透与自我调节，工业化与城市化相互协调和循环演进，逐渐形成了“以产兴城、以城带产”、互推互促的螺旋式发展模式和“产城双强”的发展格局。[8]产业转型升级是提升城市综合竞争力和社会创新发展活力的过程，以产促城，以城兴产，产城融合的科学发展可以重构城市功能，优化生产空间、生活空间、生态空间布局，营造宜居生活环境，提升城市品质和完善城市功能，夯实社会治理现代化的基础。

二、当前我国产业转型升级助推社会治理面临的主要困境

从当前我国社会治理实践看，产业转型升级助推社会治理创新，还面临着社会治理经济保障能力较弱、就业带动作用不强、社会生态治理任务繁重、城市发展中产业支撑不足等一系列问题。

(一)产业结构转型升级进展缓慢，社会治理的经济保障能力较弱

在全球新一轮产业革命和科技革命的大背景下，中国作为新兴经济体的产业转型升级进展依然比较缓慢，直接影响着稳增长、调结构、促就业、惠民生等重大社会问题。一方面大多数产业企业科技创新不足，仍处于世界产业链中低端。当前，由于我国现阶段产业转型升级动力不足，产业链与创新链融合度不够，产业协同创新能力差，科技创新成果转化率较低，且难以扩散到整个产业链和价值链中，导致产业整体竞争力提升受限。目前现有经济结构中技术密集型和知识密集型产业发展不足，高技术制造业增加值占规模以上工业比重仅为13.9%。李毅中(2019)强调：中国“四基”(核心基础零部件和元器件、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础)不强问题突出，关键零部件、元器件和关键材料的自给率只有 1/3[9]。另一方面，产业内部发展不协调，供需矛盾依然突出。当前，国有企业供给侧结构性改革还有深化空间，传统制造业的产能过剩和僵尸企业淘汰任务依然艰巨，新旧动能转换不足，尽管新产业、新业态和新模式已是一个增长比较快的市场，但是所占比重依然偏低，2018年全国“三新”经济增加值占GDP比重仅为16.1%。[10]也存在大数据、互联网、人工智能与实体经济深度融合不够，对经济增长的拉动作用偏弱。综上，由于我国产业结构高级化进程滞后，直接影响着经济发展规模和公共财政投入水平，也使得社会治理的经济基础变得不稳固。

(二)产业发展对就业带动作用不强，稳就业增加了对社会治理的挑战

在当前经济放缓、外部不确定性因素增加、产业结构调整处于攻关期的情况下，我国的就业形势依然复杂而严峻，就业市场结构性矛盾较为突出。从三次产业来看，农业劳动力比重依然偏高，第二产业面临着剧烈的结构调整，就业技能结构升级滞后于产业结构升级，第三产业作为重要的就业“蓄水池”功能未能充分发挥。目前“就业难”与“招工难”并存的结构性矛盾依然比较突出，技能人才的求人倍率一直在1.5以上，一线普通工人也面临短缺。以大学生为代表的新增劳动力数量、农村富余劳动力向非农领域和城镇转移、淘汰落后产能的职工转岗分流等三个层面的就业压力叠加，整体就业任务艰巨。从其成因看，由于我国大部分地区仍处于工业化中期，产业结构转型升级滞后，在国际产业分工体系中仍处于价值链中低端，现代服务业发展规模较小，整体产业体系释放的就业容量不足。此外，城乡二元结构下就业不平衡、流动不顺畅矛盾依然存在，稳就业问题成为新形势下社会治理面临的较大挑战。

(三)产业绿色集约发展方式滞后，社会生态治理任务繁重复杂

习近平总书记曾指出，“生态兴则文明兴，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”[11]。随着经济社会的高速发展，“人民群众对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境等要求越来越高，生态环境在群众生活幸福指数中的地位不断凸显，环境问题日益成为重要的民生问题”[12]。调查数据显示，城乡居民所遭遇的10类主要矛盾中，位居第一的环境矛盾占比33.40%，比重远超其他9类矛盾，提高环境质量是人民群众的热切期盼，社会治理面临的生态环境形势和任务依然严峻复杂。追根溯源，这些严重污染问题均与低端粗放发展的产业企业有直接和间接的关系。当前，我国产业结构偏重、能源结构偏煤的粗放式发展还未能根本扭转，产业结构中以钢铁、有色、化工、石油、制药等传统高排放、高污染、低效产业占比依然偏高，一些地区新兴产业、绿色产业尚未培育壮大，传统产业转型升级步伐迟缓，部分落后产能尚未完全退出，产业链条尚未有效整合，产业同构等问题突出，中低端产业偏多，导致资源能源消耗过多，资源环境的压力较大。2019年，全国337个地级及以上城市中，仅157个城市环境空气质量达标，达标率为46.59%。[13]当前蓝天保卫战、大气污染防治的形势依然严峻，仍处在一个“靠天吃饭”的阶段。这折射出我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，优质生态资源供给与人民群众需求还有较大差距。

(四)产城融合发展深度不足，城市社会治理任务艰巨而复杂

近几年,我国新型城镇化发展过程中产城割裂、产城分离等矛盾比较突出，产业与城市发展融合不足，产业结构不合理和转型升级迟缓等问题严重掣肘城市可持续发展和竞争能力，也深度影响着城市治理水平的提升。一部分工业园区由于不遵循“以产兴城”的基本逻辑，不顾城市资源禀赋和周边产业体系的配套性，要么产业导入缺位，要么盲目发展“高大上”产业，导致大量“僵尸园区”“空心园区”等出现。邹德玲和从海彬(2019)研究指出，规模以上工业总产值对产城融合协调发展的影响主要作用于产业的发展，产业是产城融合协调发展的又一重要主体，是解决产城融合发展过程中“空城”“鬼城”现象的关键力量[14]。据2019年《瞭望》周刊报道，安徽江南江北两个集中区，十年间从国家示范“先锋”到沦为负债百亿的“烂摊子”，其中江北集中区注册600家企业，正常生产且具有一定规模的企业仅三四家。[15]特色小镇作为产城一体化的新型城镇化模式，目前“休克”比例依然偏高，产业基础薄弱、产业整体性和丰厚度缺失是小镇发展的致命短板，截至2018年底，全国淘汰整改了419个“问题小镇”。[16]大量产业园区荒废、特色小镇“休克”将使各种社会利益矛盾和多元风险不断加剧，直接影响着城市发展活力和品质的提升，使城市社会治理面临巨大压力。

三、南京市栖霞区产业转型升级助推社会治理创新的经验分析①

近年来，南京市栖霞区全面贯彻落实中央关于加强和创新社会治理的战略部署，坚持新发展理念，坚持问题导向，不断创新工作思路和破解社会治理难题。强化政府、社会、市场的多元联动，全面落实对标找差，努力找到经济提质增效和社会治理创新联动的突破口和着力点，积极赋能新时代社会治理创新。

(一)加快产业转型升级，为社会治理注入源源不断的经济动力

党的十八大以来，栖霞区坚持创新驱动发展战略，深入推进供给侧结构性改革，大力推动产业结构转型升级，优化区域产业布局和结构调整，全面提升产业发展的基础能力、丰厚度和整体性。在推进调整产业结构合理化的同时，着力提升产业链、价值链在国际产业分工中的地位，建设现代化经济体系，全面推进经济高质量发展。在实践层面，创新科技成果转化市场化运作方式，打造“霞科行”区级技术转移市场平台等，夯实产业转型发展的基础；改造提升传统产业和发展壮大新兴产业，强化有利于创新的制度供给，用优质的创新生态筑牢产业多元化发展和创新名城建设。通过“提品质、创品牌”，增加有效供给和中高端供给，破解供需结构性失衡矛盾；突出创新驱动，引领高端制造业、高新技术企业快速发展，逐步构建了以“智造引领”的现代产业体系，驱动高附加值产业的集聚发展，推动区域经济稳定增长和发展质量的提升。截至2018年底，栖霞区一二三产业结构优化为0.72∶58.6∶40.68，产业结构合理化高级化进程不断加快；2013—2018年第二、第三产业增加值显著提升，同比增长分别为31.74%、102.89%②。尤其是产业转型升级对区域经济增长贡献较为明显，五年年均增长实现了两位数增长，高于同期全国年均增长水平。栖霞区的产业转型升级在拉动区域经济增长方面取得了显著成效，为区域社会治理创新的持续性财政投入提供了强有力的经济保障。

(二)产业转型升级扩大就业规模，稳就业促使社会秩序更加稳固

2009年以前，处在城乡结合部的栖霞区老旧工业区保障房集中成片、大量外来人口集聚、流动性群体混乱复杂、管理边界责任模糊，一度变为传销猖獗、刑事案件的“重灾区”。在此背景下，栖霞区采取依法群防群治，关键是加快产业转型升级释放了较大就业容量，就业稳住外来人口，就业稳则经济稳、人心稳、社会稳。近10年来，全区紧紧围绕扩大就业渠道、提升就业质量，大力发展现代服务产业、高科技产业和战略性新兴产业，极大满足人才需求结构向高端化、服务化发展的趋势。在产业转型中积极为主导产业强链、为新兴产业建链、为传统产业补链，积极拓展就业渠道。积极强化科技创新金融支撑，打造仙林高创中心基金产业集聚区，推动主导产业和重大项目融资对接，极大释放产业带动就业增收的积极效应。推进“大众创业、万众创新”活动，极大释放“新产业”“新模式”“新业态”的带动就业倍增效应。2013—2017年期间，全区私营从业人员和个体从业人员年均增长率分别为14.98%和13.04%。2010年以来累计新增就业约25万人，服务业占地区GDP比重提高了20多个百分点，产业转型升级充分释放了对就业的吸纳效应③。稳就业和不断提升收入水平大幅减少极端贫困人口，社会秩序更加稳固，全区城乡结构进入融合发展的新阶段。

(三)产业转型升级引领绿色集约发展，实现人、社会与自然的和谐共生

满足人民群众对优美生态的迫切需要是当前社会治理的重要内容。近年来，栖霞区始终坚持生态优先绿色发展的新理念，立足于产业结构偏重的基本域情，深化供给侧结构性改革，大力推进”三去一降一补”工作。积极推进工业企业资源节约利用、环境污染综合评价工作，推动以迈燕、马群、尧化等传统低效“老工业”集中近郊片区，以重化工为代表的高能耗、高污染企业集聚转型发展、绿色发展。全区压实区、街、社区三级河长职责，积极开展沿江环境综合整治，向污染亮剑、补民生短板，形成产业转型升级的倒逼机制。在淘汰落后产能方面，舍掉10亿税收摘掉了“工业重镇”帽子，对区域内污染企业依法关停，10年间累计投入150多亿元，整治“三高两低”等企业500多家，关停100多家化工企业，48家主城工业企业“退城入园”，给新兴产业和新型城镇化腾出发展空间。在生态修复方面也取得了积极成效，全区大气环境质量持续改善，2018年PM2.5平均浓度相比基准年2013年下降46%，2019年空气优良天数比率提升到70%以上②。整体看来，栖霞区经过10余年持之以恒的产业转型、化工产业整治、落后产能淘汰、生态修复，区域产业结构和产业布局得以优化调整，由生态“赤字”转为生态“盈余”，有力促进了人民安居乐业和社会安定有序。

(四)产业转型升级推动产城融合发展，走出一条符合城市社会治理规律的新路子

近年来，栖霞区统筹推进城乡建设，大力实施旧城更新，深入推进产城融合发展和城乡一体化发展。针对城乡结合部的环境脏乱差、工矿企业粗放发展、城市公共服务功能短缺等突出问题，在全区较早地开展了城中村、老旧小区等整治工程，积极推动城乡二元结构在诸多结构要素方面逐渐实现对接和融合，不断提升城市公共服务功能。一方面始终坚持“以产兴城”的发展大逻辑。全区较早实施了更高起点的产业转型规划，引进培植符合地区功能定位的新型业态，整合科技创新载体，加快集聚高端创新要素，为城市创新发展提供了丰厚多元的产业支撑，厚植了产城融合发展的载体优势和空间优势。2018年净增高新技术企业156家，总数同比增长85%，高新技术产业产值增幅达15%以上，高新区总入驻企业近1 000家，其中科技企业就有460余家②。另一方面，厚植“以城促产”空间优势和载体优势。栖霞区高度重视城市服务功能提升和完善，积极推动城市更新与完善配套设施建设，努力实现城市空间布局与产业布局相协调、城市功能结构与产业功能结构相匹配，促进产城互动良性发展。在实施层面，加快现有园区平台的提档升级，积极对接苏南国家自主创新示范区建设，高效运作新港高新园，高标准建设兴智、红枫、汇智、龙港四大科技园，形成光电显示、高端装备、生物医药、现代服务业四大产业集群。在219个国家级经开区评比中位列第10位，其中产业基础排名全国第7。2018年城乡建设全面有序推进，系统组织总投资234亿元的114个重点城建项目，推动城市配套功能日趋完善④。经过10余年城乡协调和产城融合发展，栖霞区的城市品质和活力不断提升，城市功能体系日趋完善，已经从昔日的“化工重镇”变成现在的“宜居宜业的科创新城”。正是产业结构的不断变革和转型升级，推动社会结构不断的分化、重组和优化，走出了一条符合社会治理现代化的新路子。

四、加快产业转型升级引领社会治理的政策建议

产业结构是经济结构的核心，也是影响社会结构最大的要素,一国经济体产业转型升级在驱动经济增长的同时，也促进社会秩序更加稳固，发展生产力就是优化社会结构之本。在新形势下，我们必须积极借鉴栖霞区成功经验，加快产业转型升级助推社会治理创新，积极推进社会治理现代化。

(一)产业转型升级引领经济快速增长，为社会治理提供有效经济保障

当前，加快产业转型升级驱动经济增长，为社会治理创新注入源源不断的经济活力，应把握以下两个方面：一方面注重产业转型升级与区域禀赋结构的匹配性，逐步迈向全球价值链中高端。根据林毅夫新结构经济学原理可以构建一个经济结构的“地区—产业—企业—政府”多级嵌套的转型升级诊断模型，其核心是任何产业都需要与其所在地的禀赋结构相匹配才有发展潜力，以及政府需要帮助企业解决行业层面共同面临的转型升级制约才能推动产业不断壮大[17]。在充分借鉴栖霞区成功经验的基础上，对标国际先进水平，打造一批拥有著名品牌、具有较强竞争力的企业，实现以品牌带动产业、产业创建品牌的良性互动发展，全面提升产业发展质量，持续推进产业迈向全球价值链的中高端，进而保障经济的稳增长和财政收入的可持续性，为社会治理创新注入源源不断的经济动力。另一方面，加快构建以“智能制造”为主导的现代产业体系。应聚焦智能制造为引领的先进制造业，制定科学的产业规划和专项产业发展实施方案，促进主导产业集聚发展。要着力发挥科技创新的重要驱动作用，积极培育和引进高层次人才，创新科技成果转化市场化运作方式，推动各类创新要素和资源向企业集聚、向高新技术产业集聚，强化产业链与创新链深度融合，提高产业链现代化水平。培育5G、大健康、新材料、人工智能、新能源汽车等新兴产业，积极打造以“智能制造”为主导的现代产业体系，稳步推动经济增长和高质量发展为新形势下社会治理创新提供有力经济保障。

(二)加快产业转型升级扩大就业规模，实现就业稳、人心稳和社会稳

推动产业结构合理化和高级化进程，扩大就业容量，要加快推动战略新兴产业、高技术产业、现代服务业等协同发展，推动产业链、价值链和供应链的延伸，尤其是要充分发挥交通物流、金融保险、商业旅游等服务发展，积极拓展用工需求空间。进一步优化营商环境，激发中小企业发展和民营企业的发展活力，充分发挥多元经济主体的就业吸纳作用。加快形成有利于创新创业的数字化发展环境，大力促进数字经济、平台经济、创意经济、流量经济等新经济发展，带动就业容量的不断扩大。探索创新产业结构升级与就业结构升级相协调的增长模式，深化体制和结构性改革，重点破解城乡二元结构下就业不平衡、流动不顺畅的突出矛盾。重点突破去产能和僵尸企业退市等结构调整中产生的大龄失业人员就业难问题；重点破解产业转型升级中大学生就业市场供需的矛盾。强化产业政策与就业政策、社会政策之间的协同联动，大力提升就业规模和就业质量，改变就业升级严重滞后产业升级的被动局面，持续提高城乡居民的收入水平，有效缓解新形势下人民内部收入差距引致的内部矛盾，增加社会秩序的安定和谐，激发群众参与社会协同共治的内生动力。

(三)产业转型助推绿色集约发展，满足人民对美好生态环境的需求

习近平新时代中国特色社会主义生态思想是中国共产党人对中国特色社会主义现代化建设过程中所遇到的生态问题的理论回应，也是对人类所面临的日益严峻的生态危机的深邃思考，既有脚踏实地的务实精神，也有高瞻远瞩的视野和胸怀天下的情怀[18]。当前，绿色发展必须要以长远视角谋划和考虑，搞好产业规划引领生态文明建设的顶层设计。积极借鉴欧美发达国家环境治理的先进经验，抓紧制定中长期的生态保护目标、任务、措施，制定环保领域法律法规，为其长期有效机制建立提供法律制度保障。加大产业技改和环保专项投资等，坚持产业转型的市场效益和社会效益协同共进思维，通过调整产业结构、腾挪产业空间来减少污染排放、实现绿色转型发展。对标世界一流、行业一流，制定严格的产业准入和环保要求，不断激发企业技术创新，实施环保改造、优化生产工艺、加快产品升级，坚持产业集聚发展导向，推动“粗放”式发展的工业企业进驻园区，通过集聚发展和集中治理，严格监管企业合法生产、合规排放，推动产业向绿色化、高端化方向发展。大力发展绿色新兴产业，以“腾笼换鸟”“以立促破”创新思维，高标准规划建设“人文生态科技新城”，使产业转型发展、环境治理、生态宜居走上协调共进之路。

(四)产城融合提升城市综合竞争力，积极赋能社会治理现代化

推动产业发展和城市发展良性互动，构建宜居宜业的城市生态，应抓好两个方面：一方面为产业园区高质量发展提供精准公共服务。在产业转型升级中，要强化政府的功能性作用，完善产业转型升级所需市场体制、加强产业转型升级所需人才供给、打通产业转型升级所需信息通道等[19]。要准确把握当地经济发展水平和产业基础能力，根据园区的功能定位、不同发展阶段需求、发展趋势性特征和外部环境等进行服务类型的优化配置，推动与周边区域在生态环境、基础设施、市政配套等方面合理配置和共享。提升完善城市服务功能，为产业转型升级搭平台创条件，注重生产性公共服务供给，营造良好的产业发展环境。尤其是要持续提升城市承载新产业、新模式、新业态的发展能力，提升园区公共服务的多元性，对高端生产要素形成一种“虹吸效应”。另一方面，坚持完善城市功能与宜居宜业相结合发展导向。应学习借鉴栖霞区产城融合的先进经验，提升城镇化推进速度与其工业化进程的适应性。以开阔的全球化视野和创新驱动发展理念，立足产业支撑思维，积极培育主导产业和特色产业，不断推动产业迈向全球中高端，逐步构建与城市禀赋结构相匹配的现代产业体系，促进人口的集聚、城市规模的扩张、城市功能的完善，实现产、城、人的协同共进，逐步构建宜居宜业的良好生态，更让城乡居民得到实实在在的好处，为新时代加快构建社会治理新格局，建设更高水平的平安中国注入新动能。

注释：

①关于南京市栖霞区的有关数据均来自于作者实地调研获得。

②数据来源于《南京市统计年鉴(2019)》。

③数据来源《南京市统计年鉴(2011-2018)》。

④数据为实地调研获取。